摘 要:我國國家制度和國家治理體系具有多方面的顯著優勢，要把我國制度優勢更好轉化為國家治理效能，需要提高制度的執行力，加強制度執行力建設。為此，要從為什么制度得不到執行、如何衡量制度的執行力以及如何提升制度的執行力三方面來進行思考和把握，從而為加強制度執行力建設、把制度優勢轉化為治理效能提供參考和借鑒。
關鍵詞:制度執行力 制度優勢 治理效能
【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A
我國國家制度和國家治理體系具有多方面的顯著優勢，要把我國制度優勢更好轉化為國家治理效能，取決于制度能否得到有效執行。否則，制度不僅無法發揮作用，還會產生許多負面影響。
例如，一些地區和部門制度執行不到位，把制度寫在紙上、貼在墻上、鎖在抽屜里，使其形同虛設，成為“紙老虎”，無法釋放制度本身所蘊含的治理效能。除此之外，制度得不到有效執行，會使人們逐漸喪失對制度的尊重和服從，損害制度的權威性，甚至導致制度名存實亡。更為重要的是，制度執行不到位還會誘發“潛規則”，使人們傾向于通過“走后門”“打擦邊球”“陽奉陰違”等方式，而不是通過正規渠道解決問題。因此，把制度優勢轉化為治理效能，要加強制度執行力建設。
為什么制度得不到有效執行
一些制度得不到有效執行，其背后有多方面原因。這既同執行部門和人員因素有關，也同制度本身的設計有關。
首先，如果制度本身設計存在缺陷或不足，那么在執行過程中就會暴露出來，并使制度無法有效執行。一些制度得不到本地化、明確化、具體化和操作化，導致制度在執行時模糊不清、抽象籠統、難以落地。一些政策采取“一刀切”的方式，簡單粗暴地分解改革任務，而不顧及各地區和各部門的現實情況，出現“趕鴨子上架”的問題，使制度執行出現偏差。此外，新舊制度之間“打架”，不同部門制度之間沖突，使執行部門左右為難，也會加大制度執行難度。
其次，制度執行力取決于能不能讓執行者想執行和能執行，即制度執行者的動機和能力。如果執行者缺乏執行的動機和意愿，那么就會出現“陽奉陰違”式的制度執行。比如，一些政府部門熱衷于轉發文件，卻不具體執行政策，導致政策“空轉”。究其原因，是這些部門的既得利益受到制度執行的沖擊，從而使其不愿意去真正執行制度。
同時，執行部門對制度的理解和認識不到位，會使得制度被誤解和誤讀，導致制度執行“念歪經”。一些制度的原本初衷是好的，但是執行部門在具體執行時卻歪曲了制度初衷，使其南轅北轍或本末倒置。在一些政策領域，最初的政策目標常常被替換，取而代之的是形式化和表面化的目標，這就使得執行部門在執行制度政策時迷失了方向，甚至導致執行結果可能適得其反。
此外，制度執行的資源和能力也至關重要，因為執行制度往往需要投入必要的人員、財力和技術支持。執行是硬道理，但沒有條件硬執行就是沒道理。如果政府部門本身愿意執行制度，但是卻缺少足夠的資源和能力，那么也會使制度執行大打折扣，使之最終偏離制度運行的既定軌道。特別是在基層部門，往往缺少執行制度的行政權限、專業人員和技術設備，導致好的制度遲遲得不到執行。
最后，對制度執行的問責和監督不夠，也使許多制度得不到有效執行。由于政府管理的職能和行政層級較多，政府的注意力分散，往往會避重就輕地執行各項制度。加之上級政府和社會各界對制度執行的問責和監督不到位，致使制度執行與不執行一個樣。比如，關于一項制度究竟執行到什么程度，并沒有充分的信息公開，也缺乏必要的事后評估，最終使制度執行不了了之。
如何衡量制度的執行力
制度執行力指政府部門執行制度并使其發揮既定作用的各方面能力，是一個包括多個維度的復雜概念。制度的執行力好不好，關鍵看制度優勢是否能轉化為治理效能。當然，在此之前我們需要對執行力進行研判和預警，而不是等到治理效能不彰以后才去反思和追溯執行力問題。
首先，制度的執行力同政策能力密切相關，政策能力對于我們理解制度執行力有較強的關聯性，并可以從政策能力角度衡量制度執行力。政策能力是個人、組織和政策系統三個層面所具備的三種能力，包括分析能力、操作能力和政治能力。政策能力理論認為，政策的設計與執行取決于這三個層次的三種能力，而它們之間的匹配和兼容程度會影響政策的過程和結果。很多政策之所以得不到執行，與不同層面的不同能力之間的不匹配和不兼容有關。
其次，國家能力和政府能力的研究也為制度執行力評價提供了參考依據。國家能力涉及許多方面，包括維護國家安全和社會秩序的能力、政府征稅和財政汲取的能力、制定和執行行政程序的能力。鑒于政府對國家的至關重要性，國家能力的核心是政府主導社會并獲得社會服從的能力。
最后，已有研究表明，制度執行力可以從制度能否得到全社會的普遍尊重和高度服從來加以衡量。當然，我們也可以反過來從執行偏差來對執行力進行監測和評價。比如，創新創業政策的目標群體是創業企業和創新人員，但如果政府補貼和支持的對象同其不一致，那么就表明政策執行存在偏差。
如何提升制度的執行力
制度的執行力受許多因素的影響，提升制度執行力也需要從這些方面入手。
首先，制度執行需要一套完善的制度或運行機制，使制度自身的優越性能夠得到發揮。黨的十九屆四中全會指出：“健全權威高效的制度執行機制，加強對制度執行的監督，堅決杜絕做選擇、搞變通、打折扣的現象。”對此，特別是要加強對制度執行過程和結果的評估、監測和問責，使制度執行能夠在透明公開、公眾參與和多元監督的環境下得到強化。制度是否得到執行，執行是否有偏差、變通和打折扣的問題，都需要納入監督之下，使相關部門擁有更強的執行動力。
其次，各項制度能否得到有效執行，取決于黨委和政府部門是否可以率先垂范，對全社會產生引領作用和示范效應。之所以很多制度在過去無法得到有效執行，同一些黨政部門和領導干部帶頭違規有關。只有黨政部門和領導干部率先帶頭執行制度，才能讓全社會都尊重和執行制度，形成制度主導治理的社會風氣。
第三，制度執行離不開具體的執行人員的執行力。黨的十九屆四中全會指出：“堅持黨管干部原則，落實好干部標準，樹立正確用人導向，把制度執行力和治理能力作為干部選拔任用、考核評價的重要依據。”在選人用人時要任人唯賢，按照制度執行力來考核評價和選拔任用；對于不能有效執行制度的人，要堅決說“不”。一旦基于制度執行力去選人用人的干部人事管理導向樹立起來，制度執行也就有了人力保障，執行不力的問題也就會越來越少。
第四，執行是一種行為，制度執行離不開政策對象的理解、配合和參與。要加強對執行行為的研究，探究執行行為背后的內在規律，并有針對性地予以干預。近些年來，行為科學和循證政策發展迅猛，恰恰說明我們需要關注政策執行的行為轉向，通過科學研究去理解政府、個人和企業為什么執行和遵從制度，以及如何通過制度設計來激活執行力。比如，一些制度如果進行創造性的設計和執行，通過“助推”等政策加以引導，可以使制度得到更好更快的執行。隨著我們對制度執行行為背后的邏輯越來越了解，對癥下藥地塑造執行力的政策也就更為有效。
最后，制度的執行不是政府去唱獨角戲，否則就會導致政府“一家獨大”。制度執行要靠黨的全面領導和政府的率先垂范，但是也有賴于發揮社會的力量，使社會各界都能夠參與到制度執行之中。比如在“放管服”改革中，至關重要的是把政府職能轉變落實到位，將一些市場和社會能夠勝任的職能予以下放或轉移，讓專業的組織負責專業的事情。當然，在這個過程中需要扶持和培育社會組織，進一步加快事業單位改革，從而使其能夠接得住政府轉移或下放的職能，而不至于職能真空或執行空心化。
【本文作者為中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、公共管理學院教授】
責編：司文君 / 楊 陽
聲明：本文為《國家治理》周刊原創內容，任何單位或個人轉載請回復國家治理周刊微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。