【摘要】唐朝前期國家治理體制主體是通過尚書六部和州縣鄉里實現中央集權的一套行政體系，運行程序貫穿著自上而下的決策執行機制，基礎是虛實結合的基層行政單位鄉里和村坊。律令格式對政務申報裁決機制有著詳密規定，以保障朝廷政令逐級傳達到基層，基層行政節級統屬于朝廷。

【關鍵詞】唐朝  基層政務  國家制度  彈性對接    【中圖分類號】K242    【文獻標識碼】A

自從秦始皇統一中國推行郡縣制以后，中國古代帝制國家的治理模式就是中央集權、政令統一。為了保證朝廷政令順暢地傳達到基層，需要建立起完備的基層行政組織，完善運行機制。從總體發展趨勢上看，秦漢以降，郡對縣、縣對基層政務的介入在不斷強化，縣級官府承擔的政務無論從制度概念還是治理實踐上都不斷被細分，基層社會的治理任務在不變之中不斷更新和細化，治理結構隨之日漸完善。到唐代則達到了一個歷史時段的整合，基層政務運行的制度化水平進入到一個新的階段，基層政務運行機制較好實現了與國家整體制度的彈性對接。

作為基層行政組織的鄉里及其構擬性

唐代前期是所謂律令制國家，即國家的基本制度和政務運行細則，都是通過先后完善起來的律、令、格、式等法令條文加以規定的，實現了各項制度規定的高度法典化。唐《戶令》規定（據《通典》卷三《食貨三·鄉黨》引大唐令）：“諸戶以百戶為里，五里為鄉，四家為鄰，五家為保。每里置正一人（原注：若山谷阻遠，地遠人稀之處，聽隨便量置），掌按比戶口，課植農桑，檢察非違，催驅賦役。在邑居者為坊，別置正一人，掌坊門管鑰，督察奸非。并免其課役。在田野者為村，別置正一人。其村滿百家，增置一人，掌同坊正。其村如[不]滿十家者，隸入大村，不需別置村正。”

這條被稱為“里”即關于里的建置的令文，并非法令具文，而是唐朝建國以后制定的至少一直行用到開元時期的基本制度，核心內容是按照戶數來設立鄉、里，百戶為里，五里為鄉，則一鄉的戶數是五百戶。《舊唐書·玄宗紀》中記載了天寶元年（742）的州縣鄉數及戶部掌握的戶口數：“其年，天下郡府三百六十二，縣一千五百二十八，鄉一萬六千八百二十九。戶部進計帳，今年管戶八百五十二萬五千七百六十三，口四千八百九十萬九千八百。”平均每鄉約507戶。又載天寶十三載（754）的統計資料，其中郡府略有減少、縣數則稍微增加，但變化不大，而鄉的統計數字與十三年前相同，依然是一萬六千八百二十九，但是全國的戶數卻已經達到了九百六十一萬九千二百五十四，平均每鄉約571戶，比天寶元年有了明顯增長。這兩年的統計數字說明，以五百戶為一鄉，按照國家掌握的戶口數（即申報戶口）來說是落實了的制度規定。

鄰、保則是一種網格化管理的單位，每五戶為一個保，其中任何一戶都以其余四戶為鄰。設立鄰保的目的是為了賦稅徭役征派及治安管理中的責任連帶追究。原則上每里置里正一人，其職責是“按比戶口，課植農桑，檢察非違，催驅賦役”，核心是催驅賦役，說明里正處于國家政務運行中的行政末梢，是為國家行政服務的。從鄉、里的設置原則和里正的職責規定來看，鄉、里是依附于縣級政府部門（唐代稱為縣司）的基層行政單位，鄉、里本身并沒有自身的辦事機構，只是對接縣司下派的各項政務，而且主要是到縣司去辦理。整齊劃一的以百戶為里，五里為鄉，制度的人為設計色彩十分明顯，具有很強的構擬性，自然形成的聚落一定不會如此整齊。但是，大體以五百戶為一鄉，戶口統計、土地調配和賦役征派以鄉為單位而不是以里為單位。在鄉的地域范圍內，劃分出五個里，里與作為聚落的村無法整齊對應，但是鄉則有可能囊括若干完整的村。所以，鄉才是政務運行中實際存在的基層單位，里則是將一個鄉一分為五的虛擬單位。

國家行政體系與基層社會的對接

已有研究成果顯示，鄉、里的運行方式大體是每鄉五個里正輪流到縣衙值班，由縣衙進行點名，并由官廚提供飲食。如果是縣司編造戶籍、退田授田文書和差科簿等簿籍文書的集中工作期間，五個里正可能都要到縣司當值。從吐魯番出土唐前期高昌縣的值班點名性質的檔案看，在集中勘造簿籍的時間段里一個鄉的多個里正是同時上值的。

前引令文在有關鄉、里設置及里正職掌之后，接著是有關坊和村設置的規定，分別針對城邑和田野的居民，在邑居者為坊，在田野者為村，坊和村是“鄉—里”之外的另一個系統。相對于鄉、里作為構擬性的行政系統而言，村是一種自然形成的聚落，大小不一，坊則是在城邑規劃出來的聚落。盛唐田園詩人孟浩然《過故人莊》的詩句“綠樹村邊合，青山郭外斜”，提示唐代的村莊大部分散布于城郭周邊。通過對方志、族譜等地方史料分析，大抵從唐代中后期開始，村大量向城郭以外擴張，晚唐五代以后這種趨勢在南方山林地區更加明顯。

以上對于基層“行政組織”建置的規定，放在唐代法令體系中的《戶令》而不是《職員令》之中，說明在唐代國家治理的理念中，鄉里組織并不是國家行政體系中的一級，其中承擔具體事務的人員也不是國家官僚體系中的職員，他們服務于國家政務運行中鄉里事務的處理，其運行成本并不調動國家的財政資源。

里正和村正作為國家政權在基層的代理人，他們之間以及他們與其他社會力量之間的分工協作，是皇權國家實現行政系統與基層社會有效銜接的重要機制。基層的社會力量包括自發形成的“社邑”組織和得到官府認可的民間領袖。唐初王梵志的詩歌：“遙看世間人，村坊安社邑。一家有生死，合村相就泣。”描寫的就是社邑這種在祭祀、喪葬以及其它生產活動和日常生活中發揮互助功能的民間自發組織。唐代的民間領袖，包括“鄉望”和“耆老”兩類身份，作為溝通官民的紐帶力量，既得到官府認可，又具有民意基礎，他們在基層行使教化及組織一些公共事務，也參加州縣官府舉辦的各種禮儀活動。各種社邑和民間領袖與“鄉—里”和“鄉—村”二元結構的基層行政系統相輔相成，使得唐代的基層社會呈現出多層次的立體化結構。

國家行政的層級劃分及其與基層政務的接榫

唐代國家治理體制是由通過尚書六部和州縣鄉里實現中央集權的一套行政體系構建起來的，運行程序貫穿著自上而下的決策執行機制，構擬性的基層行政單位鄉里及其基礎村坊作為縣級行政的延伸層面，由政府選補的行政代理人里正和村正執行縣級官府的基礎行政職能。國家政務從朝廷到鄉村實現一體化運行，律令格式對政務申報裁決機制有著詳密規定。

唐代國家政務運行通過嚴格的文書制度，由上而下的命令文書（含裁決文書）和由下而上的申奏文書構成了政務文書的主體，按照發文主體和行用范圍區分為不同名目的文書，各有其規范的體式。《唐六典》卷一《尚書都省》概括下行文書的類別為：“凡上之所以逮下，其制有六，曰制、敕、冊、令、教、符（注：天子曰制、曰敕、曰冊，皇太子曰令，親王、公主曰教。尚書省下于州，州下于縣，縣下于鄉，皆曰符）。”皇帝、皇太子和親王、公主都有自己的專用命令文書，行用于不同的場合和范圍。

唐代國家政務機構的主體是尚書六部、州（含都督府、都護府）、縣三個行政層級，在君主通過宰相協助實行高度中央集權的體制下，絕大部分政務的申報和裁決都要用皇帝的名義，包括皇帝下發制、敕，用敕旨批復奏狀，以及在尚書省處理常規政務時制作申報上來的奏抄上御筆畫“聞”等，可以概稱之為制敕和御畫奏抄。“符”是尚書省以下包括州、縣各級官府轉發皇帝命令文書（特殊情況如太子監國、親王公主在其封國封邑內行使命令權）的公文，其所轉發的文書包括作為皇帝命令的制敕文書和御畫奏抄，以及皇帝用敕旨批復的各級官員申報政務的奏狀。唐代政務文書中有一類是各級官員向朝廷提出的建議，稱為奏狀，由宰相審議后，皇帝用稱為“敕旨”的命令文書批復，批準的一般格式是“敕旨：宜依”，即依照這個意見執行。

唐代政務運行普遍行用紙本文書，政務文書有規范的存檔制度，但鮮有留存至今者。幸運的是吐魯番出土文書中保留了一些具有檔案性質的政務文書，其中有一些是唐代設立在當地的行政機構西州都督府下發至其所屬各縣（轄高昌﹑柳中﹑交河﹑蒲昌﹑天山五縣）以及高昌等縣下發至所屬各鄉的“符”。里正輪流在縣司當值者，負責代表當鄉接受縣司下發到鄉的“符”，其實也就是接受朝廷頒下的制敕，他們被稱為“承符里正”。目前所見到的這些符，基本分為兩類，一類是轉發皇帝制敕文書的符，另外一類是轉發經過皇帝敕旨批復的奏狀的符。

第一類的例子可舉《唐貞觀二十二年（648）安西都護府承敕下交河縣符為處分三衛犯私罪納課違番事》（見唐長孺主編《吐魯番出土文書》第七冊）。此件政務文書的案卷，保存了從皇帝發出命令到交河縣縣司具體執行的行政全過程。其中尚書省簽署后下發到都護府的用語是“奉敕旨連寫如右。牒至準敕者，府宜準敕。符到奉行”。唐前期中樞決策和政務運行實行“三省制”，在中書、門下兩省的起草和審核環節完成之后，制敕文書到了尚書省才能正式“付外施行”，尚書省將制敕文書轉發到中央和地方行政部門，行用的是“符”，制度上稱為“省符”，即“尚書省下于州”的符。都護府收到“省符”后再轉而下發至交河縣，轉發用語是“交河縣主者。被符奉敕旨連寫如右。牒至準敕者，縣宜準敕。符到奉行”。意思是接收到尚書省轉發敕旨的“省符”，接著省符及與其連寫在一起的敕旨再粘連新紙，寫上給下屬各縣的轉發用語“牒至準敕者，縣宜準敕。符到奉行”。這是州（都護府）下于縣的符。出土文書顯示，交河縣收到都護府的符之后，按照敕旨的要求具體落實。公文處理結束后，留在當處存檔。

第二類的例子可舉《唐景龍三年（709）尚書比部符》（錄文可參考池田溫《中國古代籍帳研究》）。當年，一些地方官員向皇帝呈狀，建議停止追繳百姓拖欠的往年稅賦，唐中宗批復同意，并下令將其出付朝廷政務部門商量，有關官員達成了一份提出具體實施意見的商量狀，并上于皇帝，中宗對這份“敕后商量狀”再次進行批復，然后經過三省出令程序，由尚書省負責向各州府下發，具體由尚書刑部的比部司簽署，這就是比部符。文書中“牒奉者：今以狀下，州宜準狀。符到奉行”， 是尚書省諸司行符的標準用語。表面看來，尚書符轉發的文件是“狀”，但這是經過皇帝批準的奏狀，否則不可能下發各州府執行。今見唐代文書中類似的用語，似都應理解為州縣轉發朝廷政務文書（即用敕旨批復了的奏狀）的符，而不是州縣處理自身細小事務的文書（此類文書一般用“帖”）。如吐魯番出土唐永淳元年（682）西州高昌縣下太平鄉符，是高昌縣下發給太平鄉落實按照戶等貯糧的要求，文書中有“太平鄉主者。……今以狀下，鄉宜準狀。符到奉行”字樣，就是縣司給各鄉轉發西州都督府的符，而西州都督府的符當是轉發尚書戶部的“省符”，如同景龍三年（709）尚書比部符一樣。

從以上兩種類型的“符”可以看出唐代行政的層級劃分，也可知大部分政務都是中央直貫地方和基層。到唐代中后期，由于地方普遍設立了節度、觀察使（唐人稱之為方鎮），在政務運行中增加了一個層級。所以白居易《策林·人之困窮由君之奢欲》一文中說，“君之命行于左右，左右頒于方鎮，方鎮布于州牧，州牧達于縣宰，縣宰下于鄉吏，鄉吏傳于村胥，然后至于人”，形象地勾畫出唐代中樞政令下達到基層的行政流程。而作為鄉吏的“里正”，以其介于官與民之間的行政末梢之職任，其所承擔行政事務的處理，在管理體制和運行機制上便與國家政務有效對接起來。

綜括言之，唐朝的制度設計中具有完備的體制機制，以保障朝廷政令逐級傳達到基層，基層行政節級統屬于朝廷。但是，各級官僚及其機構的自利化取向，勢必導致制度運行過程中的各種滯礙，包括信息的過濾與篩選。因此，唐朝還差遣官員或派出使職到地方和基層進行監督落實，構建起直貫基層的中央行政監察體系，以實現對行政阻滯的突破。“設官以經之，置使以緯之”，經緯交織，基層政務與國家制度的對接才得以基本實現。

（作者為中國人民大學習近平新時代中國特色社會主義思想研究院研究員，中國人民大學圖書館館長，歷史學院教授）

【參考文獻】

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④趙璐璐：《唐代縣級政務運行機制研究》，北京：社會科學文獻出版社，2017年。

⑤張雨：《唐代州縣曹司劃分與中國古代政務分類體系的發展》，《國學學刊》，2017年第2期。

責編/周小梨    美編/楊玲玲