【摘要】南歐國家由于相近的宗教文化傳統和歷史發展軌跡，形成了獨具特色的南歐福利模式。歐元區主權債務危機中，除愛爾蘭外其他陷入財政困難的國家都來自南歐，這引發了人們對南歐福利模式財政可持續性的擔憂，也迫使這些國家邁出改革福利制度的步伐。在歐元區金融一體化條件下，金融積累相對于社會福利支出具有優先地位，從而導致福利支出持續受到擠壓，并引發社會政治危機。
【關鍵詞】南歐福利模式 福利資本主義 福利制度
【中圖分類號】C913.7 【文獻標識碼】A
南歐福利模式的形成與特點
南歐國家除意大利外，都是歐洲一體化的后來者，其政治民主化進程也都顯著晚于西歐和北歐國家。作為歐洲大陸的一個次區域，南歐經濟社會現代化發展起步較晚，工業和制造業競爭力較弱，并處于天主教的傳統影響范圍，教會組織在社會生活中扮演著重要角色。在加入歐共體過程中，南歐各國努力向歐共體內發達成員國的福利標準看齊，短期內福利開支大幅增加，福利支出占本國GDP之比超過了歐盟內部實行自由主義福利制度的英國等國，甚至高于德國等部分保守主義福利國家。在上述因素共同影響下，南歐國家形成了具有自身特色、偏于保守的福利模式①：
一是收入支持體系按行業劃分且支離破碎，屬于“工團主義”范疇，且體系內部二元分化現象嚴重。一方面，正規勞動力市場上受保護的就業人群享受異常慷慨的福利保障，意、希、西、葡四國雇員養老金相對工資收入的替代率在歐盟各國是最高的。另一方面，對于在非正規、體制外就業市場的從業人員，南歐國家只提供非常低水平的補貼。希臘非正規就業市場勞動力福利補貼只有正常工資的8%，意大利只有9%。四國還是歐盟內最晚出臺全國性最低收入標準的國家。
二是南歐國家根據普遍性原則建立起國家醫療保險體系。四國憲法明確規定，享受醫療保健服務是公民的基本權利，而非基于就業狀況的衍生權利。盡管不同行業享受的醫療保健水平存在差異，但各國均建立了全面覆蓋、對所有居民開放、免費提供服務的公共醫療體系，在規則和標準上實行規范化管理，并由國家稅收統一出資。在四國中，意大利醫改相對成功；葡萄牙形成了事實上的公私二元醫療體系；西班牙的地方政府和自治區在醫療保健中發揮了較大作用；而希臘在實現全民統一醫保方面步伐較為遲緩。
三是民主化進程與福利制度發展同步導致頑固的裙帶關系以及有選擇性發放福利補貼的“照顧機制”。由于南歐國家民主化進程啟動較晚，政治裙帶主義較為突出，新興民主政黨為爭取選民支持、鞏固執政地位，將福利待遇作為換取支持的酬庸和報償。意大利政治黨派對福利管理機構進行滲透，各政黨不僅爭奪這些機構的上層人事任命，而且干預具體的福利分發。這種做法在意南部經濟欠發達的農業地區更為突出。由于國家補助往往是唯一福利來源，有的農民情愿出賣選票換取各種補助。
四是家庭在提供社會保障中扮演重要角色。與歐洲其他地區相比，南歐國家家庭組織形式還明顯帶有傳統色彩，家庭發揮重要的風險保障職能，并擔負在其他后現代國家由政府出面組織社會服務承擔的家務勞動等職能。無論意大利、西班牙、葡萄牙還是希臘，家庭中至少要有一個成員在有福利保障的體制內工作，才能保證全家人的生計。特別是經濟不發達地區，公共部門就業是最搶手的。南歐各國常常人為擴張政府雇員崗位，以減輕私人部門就業創造的不足，導致福利供給增加。公共部門擴張和以家庭為單位的福利再分配構成南歐社會保障的突出特點。此外，天主教會組織的慈善和濟貧也有悠久傳統，一定程度上彌補了政府機構行政能力的不足。
主權債務危機后南歐國家福利開支遭到大幅削減
2008—2009年金融海嘯之后，由于動用財政資金救助銀行，同時以財政逆周期政策應對經濟衰退，南歐國家財政狀況迅速惡化。希臘財務作假被曝光，引爆了蔓延多國、持續數年的主權債務危機。由于德國等歐元區核心國家把南歐國家“不負責任的福利開支”作為歐債危機的根本原因，也由于歐洲跨國金融資本把政府赤字財政而非金融部門損失當成導致危機的罪魁禍首，包括南歐國家在內的歐洲社會模式遭遇系統性擠壓和削弱。希臘和葡萄牙在三駕馬車的外力強制下實施緊縮政策，西班牙和意大利也受到歐盟壓力進行改革，南歐國家的福利開支受到嚴重壓縮，逆轉了相對于歐盟發達成員國的福利追趕進程，甚至呈現永久性福利損失。各國出臺的削減福利的舉措主要包括：
大力壓縮公共部門的編制和人員，降低政府雇員待遇。南歐國家財政支出偏高的重要原因是公共部門不斷膨脹，雇員人數不斷上升、福利支出水漲船高。在三駕馬車監督下，希臘和葡萄牙都首先從政府機構開刀。希臘機構精簡力度空前，國有公司數目由6000家降至2000家；市級行政區由1000個壓縮至400個；同時下調公共部門雇員待遇……據統計，2007-2013年間，南歐4國共計損失就業崗位6百萬個。②
把養老金改革作為財政整固重點。養老金支出通常是一國福利支出中最大的一項。隨著人口老齡化趨勢的發展，過于慷慨的養老金給付是財政壓力的主要來源。南歐國家在危機之后普遍降低了養老金替代率，恢復對養老金收入征稅；各國相繼提高退休年齡，由目前的65歲提高到67歲甚至68歲；同時降低養老金與通脹水平掛鉤的比率。進一步實行養老金資金籌集的多支柱改革，除現收現付制的基本養老金外，還實行養老金資金籌集精算化，推動養老基金的建立，并鼓勵個人參加社會保險。
推動稅收改革。稅收監管之外的灰色經濟、地下經濟以及政府行政能力不足是導致南歐國家財政困難的重要原因。廣開財源是改善政府財政狀況的根本途徑。為此，各國對稅種和稅率進行了調整，對奢侈品和進口商品增稅。特別是提高了增值稅。希臘提高了本國的累進稅率，向年收入超過12000歐元的人增稅。通過填補稅收漏洞，增加財政收入，改善財政狀況。
醫療體系的改革。控制不斷上升的醫保開支是南歐國家財政緊縮的另一重點。各國采取的主要舉措包括將醫療成本向病患身上轉移，取消部分醫療服務；控制藥費的增長，嚴格藥品采購程序；對醫療機構進行重組，將一級和二級醫療機構合并；更多采用遠程診斷，降低診療開支；壓縮醫院編制，凍結醫務人員工資等。
南歐福利制度存在的問題及前景展望
南歐國家在歐盟財政紀律收緊的總體大環境下，把公共赤字達標、改善政府收支平衡作為恢復資本市場信心的關鍵，不可避免導致福利水平下降。這是南歐國家福利制度發展史上最大規模回擺。由于指導思想存在著偏差，實踐中存在一刀切的弊端，產生了消極的社會影響。
首先，面對接連爆發的兩場危機以及隨后的經濟蕭條，社會福利開支本應適度增加，以便發揮防范風險的作用。但是，南歐國家在歐盟和國際貨幣基金組織的壓力下大幅削減公共開支，無疑使得低收入群體處境雪上加霜，加劇了社會貧困化現象。特別是由于養老金的壓縮，以及公共就業崗位的削減，使得南歐國家無論是從貧困率還是收入分化兩個指標來看，都出現倒退。歐盟在歐債危機中以財政緊縮作為反危機重點的做法，其實質是通過犧牲勞動階層的福利，保證金融部門的利潤，特別是來自核心國家的銀行業購買南歐國家公共債券進行套利交易的收益。這一政策鮮明地體現了其為金融資本服務的階級屬性。
其次，南歐福利制度的確存在弊端，需要改革。但是改革不等于簡單地削減開支，而是要改變福利資金支出方式，糾正福利資金分配不平均的狀況，保證那些在經濟上最脆弱、最依賴財政轉移支付維持起碼生存條件的社會弱勢群體的基本生活不致遭遇威脅。應該采取的改革思路包括：改變支離破碎的俾斯麥式收入支持體系，增加由統一稅收支撐的普遍性的收入支撐計劃，增加福利制度的公平性；改變整個福利體系向老年人傾斜的做法，增加針對青少年的社會服務支出，提高人力資本構成，增強國家競爭力；進行勞動力市場改革等。目前看來，各國實際上采取的是“一刀切”的辦法，只追求政府赤字達標，而并沒有把改進福利模式、增加投資性的福利支出作為改革方向，這會削弱而非完善福利制度。
最后，宏觀經濟疲弱和民粹主義情緒不利于南歐福利制度的改革。與歐盟內部其他福利模式相比，南歐各國人口老齡化加劇，產業競爭力弱，失業現象嚴重，其債務驅動型的經濟增長先天具有福利泡沫經濟的特點。特別是由于各國加入了統一貨幣區之后，喪失了根據本國經濟情況自主制定匯率政策的能力，而歐央行統一主導制定的利率水平對于南歐國家而言往往偏高，這就必然導致它們的出口商品價格喪失競爭力，而進口的數量則比較適用本幣且可以自由貶值時候為多。加之政治上根深蒂固的裙帶主義、民粹主義使得福利支出具有剛性，改革阻力巨大。目前，福利制度改革主要依靠有條件援助和外力干預，強力加以推行。這種做法雖然存在著限制受援國主權之嫌，但是客觀上為南歐國家福利制度的改革提供了外部驅動力。將來一旦外部壓力消失，福利開支將會出現反彈。
對南歐福利模式與主權債務危機關聯的幾點思考
在對資本主義福利國家進行分類考察時，南歐福利模式自成一格，和盎格魯——撒克遜模式、歐洲大陸保守模式及北歐模式相提并論。對歐債危機與南歐福利模式之間關聯的研究有助于我們深化對當代福利資本主義危機的認識。
其一，在將歐債危機的爆發歸因于福利制度時，要慎下結論。在歐債危機中南歐各國共同陷入財政困境，似乎從反面證明客觀存在著獨立的、易于引發財政危機的南歐福利模式。通常媒體報道認為，南歐國家主權債務危機是由于過度優厚的福利開支導致財政壓力不堪重負，寅吃卯糧，從而導致預算赤字以及公共債務居高不下，終于造成了債務危機。但是若細加考察，則南歐國家各有各的實際情況。從公共債務數據考察，只有希臘是典型的因福利開支導致財政入不敷出的國家。葡、西兩國公共債務水平并不高，其陷入主權債務危機更多是由于歐元區制度設計的弊端所致。葡萄牙2008年金融危機爆發時公共債務占GDP之比為66.3%，與德國、法國相當。西班牙2008年公共債務占本國GDP之比僅為39.7%，遠低于馬斯特里赫特條約規定的60%的上限標準。該國陷入財政困境是由于加入歐元區后外部資本大量涌入該國房地產市場，催生了房地產泡沫，而在金融危機后外資撤出西班牙，導致房地產泡沫破裂，連帶導致西班牙銀行體系出現壞賬，迫使政府通過財政擔保形式加以救助。因此，起碼就西班牙而言，主權債務危機不是由于“濫發”福利引起的。我們反而應當把注意力轉向歐元區成立后南方和北方國家之間的跨境套利資金流動及其催生的價格泡沫。
其二，正確認識統一貨幣區中南歐福利制度發展與主權債務危機之間的關系，關鍵是要把外資流入條件下基于私人借貸所導致的收入水平提高與福利支出的可持續性聯系起來加以考察。從比較資本主義學派的觀點看來，歐元區主權債務危機是新自由主義金融積累模式遭遇困境的具體表現。這種研究的核心觀點是：在歐元區邊緣國家主權債務及以住房按揭市場為代表的私人借貸的擴張，都是核心國家金融資本輸出的結果和表現形式，是這些資本實現增值和攫取利潤的途徑。正因為南歐國家經濟增長是建立在歐元區核心國家外資涌入所導致的外債累積基礎上，則這種債務驅動的增長和以此為基礎的福利增發就是缺乏實際經濟支撐的泡沫。當金融危機導致資本從邊緣國家向核心國家倒流時，以債務經濟為基礎的福利制度就遭遇了“滑鐵盧”。
其三，基于上述兩個判斷，我們可以從南歐福利模式的困境，進而說明當前歐元區內部福利資本主義的階段性發展特征。隨著經濟金融化和歐洲貨幣一體化深入發展，資本跨境流動的一切障礙都被掃除，金融資本在成員國經濟生活中占據統治地位，金融資本相對于商業資本和產業資本的統治地位更加牢固，這種地位表現為主權債務的神圣不可侵犯。歐元區內跨境資金流動有可能暫時提高邊緣國家民眾的可支配收入和福利水平，但前提是核心國家銀行業的投資安全必須確保，必要時邊緣國家的福利及社會支出必須為償還主權債務讓路。至此，歐元區福利資本主義國家的分配矛盾開始具有新的表現形式和階段特征：表面上是經濟民族主義訴求，背后則是跨國金融資本專政。例如，勤儉的德國納稅人與揮霍無度的希臘養老金領取者之間的鮮明對照，掩蓋了歐元區核心國家金融機構針對邊緣國家公共財政的類稅強制索償權。這也體現出歐元區財政紀律約束的本質：它是以貨幣主義政策為主導，受跨國金融資本支配的一體化經濟邏輯的“守護神”。
（作者為中國國際問題研究院研究員）
【注：本文系國家社科基金后期資助項目“歐元區主權債務危機研究”（項目批準號：17FGJ012）的研究成果】
【注釋】
①Ferrera， Maurizio， The “Southern Model” of welfare in social Europe， Journal of European Social Policy， vol. 6， no. 1， pp. 17-37， 1996.
②Gutiérrez， Rodolfo， Welfare Performance in Southern Europe: Employment Crisis and Poverty Risk， in South European Society and politics， 2014， Vol.19， No.3， p.371.
責編/周小梨 美編/楊玲玲
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