【摘要】近年來我國城市暴雨內澇頻發，防治形勢不容樂觀。究其原因，主要還是城市排水防澇系統建設跟不上城市快速發展的步伐所導致。對此，應當把城市內澇防治工作擺到城市基礎設施建設的優先位置，通過系統謀劃、綜合施策，建立現代化城市內澇防治體系，不讓城市內澇成為一種新的“城市病”。

【關鍵詞】城市內澇  排水防澇  “城市病”     

【中圖分類號】C916    【文獻標識碼】A

近年來，因暴雨引發的城市積水內澇，已影響到人民群眾的生產生活和城市的安全運行，社會關注度較高。今年入汛以來，南方地區暴雨不斷。中央氣象臺僅6月2日到7月2日就連續31天發布近百次暴雨預警，降雨持續時間長、影響范圍廣，多地再現“看海”現象。城市內澇幾成頑疾，如何推進綜合防治，才能不再年年“看海”？對此，城市政府應當將內澇防治工作作為推進新型城鎮化的重點任務，放到城市建設安排的優先位置，既要認識到任務的緊迫性，也要考慮到工作的復雜性和系統性。進一步摸清城市內澇發生風險和現狀，找準城市內澇產生的主要原因，下大力氣建立現代化城市內澇綜合防治體系。

城市內澇的防治形勢不容樂觀

在我國城市發展過程中，一些城市排水系統凸顯出不完善的問題。近年來我國城市內澇災害頻發，其中不僅有中小城市，也不乏有北京、廣州、武漢、南京、杭州這樣的特大城市。每年夏季發生的城市內澇災害已經成為困擾我國城市發展的突出問題之一，輕則街道受淹、交通受阻，重則交通、供水、電力、通訊中斷甚至癱瘓。因其發生頻次高、社會影響大，而被媒體戲稱為“逢雨看海”。根據水利部歷年《中國水旱災害統計公報》的數據，2006—2017年全國平均每年有157座縣級以上城市進水受淹或發生內澇；隨強降水次數和范圍的變化而年際差異較大，最高年份如2010年、2013年發生內澇的城市分別達258個、243個，最低年份如2017年、2007年也分別有104個、109個。隨著我國城市經濟和人口規模的不斷擴大，城市內澇所造成的社會經濟損失也愈加明顯。以災害程度較輕的2017年為例，當年城市內澇的受災人口仍達218.72萬人，直接經濟損失達165.68億元。需要指出的是，水利部所統計的上述受淹城市數據僅為內澇成災的，是指江河洪水進入城區或降雨產生嚴重內澇造成經濟損失或人員傷亡的城市，而一般城市內澇若無較大的經濟損失或明確的人員傷亡則不在統計之列，多次受災也只統計一次。實際上，我國城市由于排水系統不完善，遇強降水或連續性降水超過局地排水能力時，城市內低洼地段產生積水的現象十分普遍。

由于城市個體遭受強降水而發生內澇的概率一般為多年一遇，且具有歷時過程短、直接損失不明顯等特點，過去城市建設對城市內澇的防治重視不足。2013年《國務院辦公廳關于做好城市排水防澇設施建設工作的通知》提出，“編制完成城市排水防澇設施建設規劃，力爭用5年時間完成排水管網的雨污分流改造，用10年左右的時間，建成較為完善的城市排水防澇工程體系”。通過這些年的實踐，城市內澇防治既有成功的案例，也有治理乏力的地方。城市內澇防治工作必須進一步持續加強，切實落實城市政府的主體責任，切勿讓嚴重積水內澇成為我國城市久治不愈的通病。

城市內澇頻發的原因分析

在全球氣候變暖的背景下，強降水事件的發生頻率和強度增加，繼而在一定程度上增加了洪澇災害發生的風險。就城市而言，城市內澇的發生主要還是城市排水防澇系統跟不上城市建設的步伐所導致，包括不合理的城市規劃和土地利用結構、排水防澇設施建設滯后、標準低、管理粗放以及錯誤的政績觀。

城市排水防澇的能力建設落后于城市規模的擴張速度，城市規模擴張導致城市發生內澇的風險增加。隨著我國城市化的快速發展，城市建設面積迅速擴大，土地開發強度增大，城市積水內澇的風險點隨之增多。城市地面硬化率高，林地、草地、濕地等透水地面不斷減少，降低了自然的雨水滲透和滯蓄能力，城市降雨徑流系數不斷提高，以致城市排水管網的負荷不斷加重，排水需求不斷超過原有的排水能力。歷史上我國城鎮均建在地勢相對較高的地方，一般洪澇災害發生時多為“水大而城不淹”，天然的水系網絡會將雨水滯蓄或自然排出。而近年來城市規模的蔓延式擴張，使原來地勢相對低洼的地帶也被高強度開發建設，從而改變了原有天然的水系格局和排水條件，造成雨水外排通道不暢。此外，城市規模的擴大、下墊面條件的改變導致城市“雨島效應”加劇，城區短歷時、高強度的局地暴雨增多，也使城市更加容易發生積水內澇。

“重上輕下”的建設方式導致城市排水防澇能力低下。長期以來，我國的城市建設存在“重地上、輕地下”的問題。城市排水管網等地下設施由于花錢多、看不見而得不到足夠的重視，直接表現為排水防澇設施資金投入不足、設計建設標準偏低，從而造成城市排水防澇的能力建設滯后，無法滿足城市建設的需要。根據《中國城市建設統計年鑒》的數據，2017年全國城市排水管道總長度為63萬公里，人均約1.28米，建成區排水管道密度為9.51公里/平方公里。而在本世紀初，美國城市排水管道總長度就已達150萬公里，人均管長在4米以上，城市排水管道密度平均在15公里/平方公里（2002年）；日本城市排水管道總長35萬公里，人均管長為2.74米，排水管道密度一般在20—30公里/平方公里，部分地區甚至達到50公里/平方公里（2004年）。我國城市排水系統的管網規模整體不足，同時為了節省建設成本，過去的管網建設標準低，也遠遠落后于發達國家。而且，我國城市排水管網的雨污分流系統仍未完全建立，2017年全國城市排水管道（包括污水、雨水和雨污合流）中仍有17.6%為雨污合流管道，用于排除降水的雨水管道與雨污合流管道之比為69.5%：30.5%。在排水管網建設欠賬多、短期難以大幅提高的情況下，我國城市因暴雨發生內澇的概率高也就不足為奇。

排水管網設計標準滯后，老舊管網改造難度大。長期以來，我國城市規劃設計理念較為落后，排水管網設計標準的制定缺乏前瞻性。在很長時期，我國并無專門針對城市內澇防治的設計標準，雨水管渠設計標準遵照《室外排水設計規范》執行。如2006年版規定的雨水管渠設計重現期標準為“一般采用0.5—3a，重要干道、重要地區或短期積水即能引起較嚴重后果的地區，一般采用3—5a”。2011年版將重現期調整為“一般采用１年—３年，重要干道、重要地區或短期積水即能引起較嚴重后果的地區，一般采用３年—５年”。2014年版雨水管渠設計重現期按照城鎮類型和城區類型進一步提高，規定中小城市、大城市、特大城市的中心城區分別為2—3年、2—5年、3—5年。2014年版的《室外排水設計規范》，首次明確了城鎮內澇防治設計標準，增加了內澇防治設計重現期和地面積水深度標準。2016年版再次修訂，將雨水管渠的設計重現期提高到與發達國家和地區的標準基本一致。從以上短期內標準的多次修訂和提高可以看出，我國城市排水設施的設計標準較為滯后，不斷落后于城市內澇發生的防控形勢。與此同時，由于資金投入的問題，以往多數地方排水設施的實際建設標準是按低限執行。按照新標準，原有排水管網大多需要改造，而地下設施的特點又使老舊管網改造提升的難度進一步加大。

對城市內澇防治的系統性考慮不足。城市內澇防治是一項系統性工程，需要城市規劃、市政建設、水利防洪等多部門協同管理。但目前多數城市內澇防治各環節的工作尚未做到有效的相互銜接、協調配合。一是在城市總體規劃中未充分考慮到極端降水條件下城市排澇的限制性因素，城市排水規劃只能被動地去適應所規劃的城市空間形態和土地利用結構，造成原有的自然排蓄功能銳減，加大了排水負荷。二是部分市政部門與水利部門還存在各自為政的現象，市政部門負責的城鎮內部排水系統（含內澇防治工程），與水利部門負責的河湖防洪系統（包括城市外部的排澇工程）的協調性不夠。三是城市排水防澇的系統性、整體性不足。工程排水措施與自然排蓄設計結合不夠，側重排水管網的建設，忽視綠地、湖泊濕地、水系等自然調蓄功能區的建設。管網建設缺乏統一的系統規劃，不同時期、不同標準建設的管網難以做到有效銜接、通暢運行，在無法實現整體改造的情況下，往往是出現問題時“頭痛醫頭、腳痛醫腳”式的修修補補。

解決城市內澇必須建立現代化綜合防治體系

要解決城市內澇問題，不讓城市內澇成為中國城市久治不愈的“城市病”，可以借鑒吸收國外先進的規劃理念、技術手段和雨洪管理經驗，通過系統謀劃、綜合施策，建立現代化城市內澇防治體系。

以系統性思維整體謀劃城市內澇防治體系。一是要首先從城市、流域整體的層面，全面、系統地規劃設計和布局城市防洪排澇系統。在城市總體規劃階段，就應在科學研究地理、氣象和水文因素的基礎上，因地制宜地規劃城市排水系統，科學布局排水管網，使之能夠適應原有的自然排水和滯蓄環境。二是城市排水防澇規劃要有一定的前瞻性，考慮氣候變化和城市發展的影響，合理確定排水防澇標準。三是城市排水防澇規劃要與城市發展的各類規劃相協調，包括土地利用規劃、水系規劃、綠地系統規劃、道路系統規劃等。四是加強城市排水防澇系統與城市河湖防洪系統的銜接，做到整體規劃、相互協調、標準銜接。在城市暴雨洪澇災害防治過程中，水利部門與市政部門要做到協同一致、相互配合、統籌治理。

以先進技術和標準建設城市排水防澇系統。我國城市內澇防治迫切需要解決排水管網規模不足、建設標準低、技術手段落后的問題，借鑒吸收國內外先進經驗，采取綜合性措施建設城市排水防澇系統，提高城市抵御暴雨洪澇災害的能力。一是改變“重管渠排水、輕源頭治理”城市內澇治理方式，推廣從雨水徑流發生到末端排放的全過程綜合治理模式。通過采用“滯、滲、蓄、凈、用、排”等綜合措施，形成“源頭減排、過程控制、系統治理”的內澇防控體系。二是按照與發達國家和地區標準基本一致的新版《室外排水工程設計規范》和《治澇標準》，科學制定城市排水防澇設施建設規劃。三是加大城市排水管網建設力度，提高城市排水管網密度和設計建設標準，特別是要盡快形成完整的雨污分流系統，提高雨水排放能力。四是逐步對老舊排水管網、泵站按新標準進行提標改造，重點整治低洼易澇地段，規劃新建雨水調蓄場所。部分暴雨內澇嚴重的城市，應當考慮采用地下深邃技術，建設深層隧道排水調蓄系統。

以低影響開發理念推進“海綿城市”建設。在城市內澇防治體系中，既要重視城市排水防澇設施建設的“末端治理模式”，也要強調低影響開發建設的“源頭治理模式”。在城市建設過程中，按照低影響開發理念，盡可能降低對自然生態環境的影響，最大限度減少對城市開發區域原有水文特征和水循環路徑的破壞，充分發揮自然環境滯蓄雨水的能力，減輕市政排水管網的壓力。與城市水系、園林綠地系統規劃相結合，控制開發建設強度，優化建設用地和生態用地的空間布局。因地制宜地建設控制降水徑流的綠色設施，增加公園、防護綠地和人工濕地，推廣建設可滲透地面、透水性停車場和廣場等。通過“海綿城市”的各項建設措施，減少暴雨徑流量，延遲徑流峰值，從而達到從源頭防控城市內澇的目標。

完善暴雨內澇防控的動態監測預警系統。暴雨內澇監測預警系統是現代化城市內澇防治體系中不可或缺的重要組成部分。城市內澇防治體系的建設，不僅要加強工程措施，而且要重視非工程措施。利用現代科技手段和信息技術，提升城市內澇防控的風險預警、實時監測和應急處置的能力。一是要提高預報預警的準確度?；趯Τ鞘蟹e水易澇點的風險評估和強降水的氣象預報，在強降水發生前及時發布暴雨內澇風險警示。二是要提高對積水內澇的實時監測水平。在暴雨發生時，實現對低洼地段、主要道路、立交橋、排水出口等重點地區的實時動態監測。三是提高應對內澇災害的應急處置能力。在積水內澇風險出現后，能夠做到多部門聯動、及時處置，控制災情的發生和擴大。通過加強城市暴雨內澇監測預警系統的建設，提升全社會應對極端降水事件的能力。

（作者為中國社會科學院城市發展與環境研究所研究員）

【注：本文系科技部國家重點研發計劃資助課題“雄安新區氣候變化風險評估及三生適應模式研究”(項目編號：2018YFA0606304)的階段性成果】

【參考文獻】

①陳倩云、余弘婧、高學睿等：《當前我國城市內澇問題歸因分析與應對策略》，《華北水利水電大學學報（自然科學版）》，2019年第1期。

②張景奇、婁成武：《城市治理視野下我國大城市內澇防治研究》，《上海行政學院學報》，2014年第4期。

③張冬冬、嚴登華、王義成、魯帆、劉少華：《城市內澇災害風險評估及綜合應對研究進展》，《災害學》，2014年第1期。

責編/賈娜    美編/楊玲玲

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