【摘要】風險社會視角下，不確定性因素增多，不確定性事件突發，優化網格化社會治理模式有利于增強政府抗逆力，有利于推進社會治理能力現代化。針對網格化社會治理模式應用中存在的政府與社會邊界模糊、忽視城鄉社會異質性等問題，可將群眾工作與專業社會工作融入網格化社會治理模式，促進政社良性互動；深化網格化社會治理機制建設，通過網絡化社會服務，提高社會治理水平，真正建成城鄉一體的社會治理共同體。

【關鍵詞】網格化 社會治理模式 群眾工作 社會工作

【中圖分類號】C916 【文獻標識碼】A

黨的十九屆四中全會明確提出“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化”，強調在構建基層社會治理新格局過程中，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系，健全社區管理和服務機制，推行網格化管理和服務。發端于2005年北京市東城區萬米單元網格的城市管理模式，在不斷完善的過程中，成為地方政府公共服務創新的重要領域，展現出較為廣闊的應用前景。風險社會視角下，不確定性因素增多，不確定性事件突發，優化網格化社會治理模式，對增強政府抗逆力和社會治理能力現代化，實現“黨政善治、社會共治、基層自治”具有重要意義。

網格化社會治理模式的兩種邏輯取向

在中國傳統社會，通過保甲制的方式，即以家戶為管理單位，十戶為甲，十甲為保，以此管理社會。不同的是，傳統保甲制以管制為主，現代網格化社會治理以服務為主；傳統保甲制的家戶統計口徑人口數量多，比如以門牌號內的所有家戶為單位，現代網格化社會治理以核心家庭為單位，一個網格員服務的家戶約三四百戶；傳統保甲制以管理對象的歸順為要，現代網格化社會治理以滿足民生需求為本。可見，網格化社會治理方式有歷史性，但前后本質有所不同。

2013年，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要改進社會治理方式，創新社會治理體制，以網格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺，及時反映和協調人民群眾各方面各層次利益訴求。自此，網格化在國家政策的鼓勵下大范圍推行。近年來，隨著單位制消解、社區制建立，網格化社會治理的內涵和外延逐步深化，在城鄉社區行政、公共服務、勞動保障、就業幫扶、消防安全、信息采集等多領域得到拓展，呈現出“無網格，不治理”的發展趨勢。

網格化社會治理的主要做法是對應城鄉實體空間建立網格化電子地圖，并在上面把城鄉社區劃分成細密的網格，然后按照一定的管理幅度劃定若干控制區。區內的公共部件和事件，均按其地理位置編碼標定在電子地圖上。每個管理區都配備網格員輪班巡查，對區內所轄公共設施、環境衛生、治安狀況等進行全時段監控，一旦發現問題，立即通報指揮中心，指揮中心核實后再發往相關職能部門并限時解決，從而實現城鄉社區管理的主動化、動態化和精細化。

現代社會治理單元自社區延伸至網格，以及依托網格信息平臺建立的新型社會治理模式，解構了我國傳統的社會管理雙軸體制，其意在使網格居民參與社區權力運行和社區事務管理，獲得及時有效的公共服務。實踐中，網格化社會治理推行的是一種“橫向到邊，縱向到底”的無縫隙精準化治理模式。從本質上看，網格化社會治理是在不改變既有行政體制下，吸收多元社會主體，運用現代信息技術化手段提升治理效率與質量，調整權力結構以重建公共秩序。

近年來，網格化社會治理實踐出現了兩種不同的邏輯取向：一種是強調政府行政權力在網格化社會治理過程中的落地落實，城鄉社區的網格成為政府行政權力的延伸，在強化行政吸納社會的同時，導致基層治理的內卷化，社區自治空間萎縮；另一種是強調政社分工合作，以社區為本的網格化治理，強調政府與社會互動，在重構國家與社會關系的過程中，呈現出以下特點：一是主動作為，通過網格化信息平臺實現實時更新和動態監管，主動發現基層社區的問題并及時解決；二是精細化，細化社區治理各關鍵環節，布局合理的“全能型”網格員，綜合政府各條條線線的職責，以“上面千條線，網格多根針”的樣式，形成細致、簡單、方便、快捷的社區治理格局；三是人性化，以網格內群眾需求為導向，以群眾滿意為目標，創新公共服務。概言之，網格化社會治理適應新時代社會發展和人民群眾對美好生活的需求，在凝聚群眾智慧、動員社會力量、化解社會矛盾基礎上，保障人民群眾安居樂業，提高了政府治理社會的能力。

網格化社會治理是群眾路線的生動實踐

黨的十九屆四中全會強調堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，為多元共治的社會治理勾畫了清晰的藍圖。網格化社會治理的實質是體現人民群眾的價值屬性，努力使改革發展成果更多更公平惠及全體人民群眾。

網格化社會治理是國家治理體系現代化的重要組成部分。在推進國家治理體系和治理能力現代化的進程中，需要明確制度與治理的關系，基層治理現代化是與人民群眾利益密切相關的重大問題，涉及“協調社會關系、規范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險、保持社會穩定”等諸多重要議題。習近平總書記指出：“我們最大的優勢是我國社會主義制度能夠集中力量辦大事。這是我們成就事業的重要法寶。”激勵和保障人民群眾參與維護社會利益，是社會主義制度的本質屬性。國家治理涉及內政外交，頭緒紛繁復雜。“民為邦本，本固邦寧”，人民群眾日常生活的社區是國家治理的基本單元，只有基層社區治理有序，國家治理才能穩定有序。

網格化社會治理是新時代群眾路線的生動實踐。群眾路線是以毛澤東為主要代表的中國共產黨人在長期革命和建設中形成的“一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去”的根本工作路線。在新的歷史時期，創新群眾路線，帶領群眾發展致富是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。隨著經濟轉軌和社會轉型，諸多問題和矛盾致使黨與人民群眾聯系不暢甚至“梗阻”，群眾路線也出現脫離群眾的情況。為此，網格化社會治理應運而生，其致力于加強各級黨政機關與人民群眾的溝通聯系，重新調適優化群眾路線的方式方法，通過共建共治共享社會治理共同體，把黨的正確主張轉變為群眾的自覺行動，把新型群眾路線的優勢轉變為網格化社會治理的效能。

網格化社會治理模式中存在政社邊界模糊、容易忽視城鄉異質性的問題

網格化的應用和創新表現出強大的社會治理功效，在一定程度上克服了運動式治理的缺陷。對科層治理體系進行再造，較為有效地適應了新時代社會治理的形勢，是中國特色社會治理體制的創新，但也應該理性看到網格化社會治理模式存在的不足。

我國社會治理的機制建設尚處于初級階段，難以適應社會發展的形勢要求。實事求是的講，我國社會治理共同體建設和社會共治還處于起步階段，“重政府、輕社會”的傳統政府管理的路徑依賴依然存在。一方面，政府掌控著社會管理的大多數領域和環節，政府關注的重點與人民群眾的需求存在一定程度和一定范圍的缺口與脫節；另一方面，人民群眾的社會參與處于初級和輔助的層面，主體作用尚未很好體現和發揮。縱向權力強化的力度大于橫向權力的擴展與參與，以致“權威依賴型社會治理”帶來社會空間擠壓、技術凌駕于價值以及治理目標抵牾等風險，造成社會治理體制內在的結構性緊張。

網格化社會治理中政府與社會的責任邊界模糊，尚未形成良性互動的政社關系。首先，社會治理存在諸多治理主體和利益主體，各自訴求不同，矛盾、沖突以及群體性事件時有發生，網格化社會治理不具有“有網格，則萬事吉”之功能。其次，網格化社會治理單一維度地強調政府對社會的無限責任，以至于形成行政吸納社會的局面。國家治理體系現代化應該包括政府、市場和社會幾個部分的有機聯系，在強化政府服務職能、發揮市場主體作用的同時，應注意到中國社會碎片化和原子化的現象，這種現象的長期存在不利于調動和發揮社會力量的作用，也不利于國家治理體系現代化。再次，在推進國家治理法治化進程中，政府明文定位城鄉社區自治主體、范圍、內容等，《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》明確指出，要促進基層群眾自治與網格化服務管理有效銜接。有效的網格化社會治理基礎是社會自治單元的連接和有效支撐，而不是行政權力與鏈條的無限延伸。一些地方的網格化社會治理實踐模糊政府職能與社會責任的邊界，出現基層治理領域社會協同困難，社區自治組織行政化與社區服務內容擴大化，社區治理體系高成本運轉、可持續性差，社區居民自治意識薄弱、參與社區治理意愿嚴重不足等問題。這些問題一方面使基層政府工作人員和網格員不堪重負，另一方面導致社會空間極度萎縮，人民群眾主動或被動地“等靠要”。

城鄉二元格局下，城市網格化社會治理的經驗在鄉村落地面臨許多現實困難。現代網格化社會治理產生于城市社區，北京東城“萬米網格”模式、北京西城“全響應”模式、上海閔行“大聯動”模式、浙江舟山“網格化管理、組團式服務”模式等典型案列，彰顯了城市社區依托信息技術平臺，結合自身行政生態、地理位置、社會人文環境、經濟發展狀況等開展網格化社會治理的特征。不可否認，在中國城鄉二元結構下，城鄉公共服務供給、基礎設施配置，尤其是城鄉信息基礎設施建設仍存在較大差距。此外，社會治理的基礎構成，如鄉村社會結構、生活方式、生產方式、生產力水平，鄉村居民的生活態度、參與社區治理的行為，農村大量流動人口，村組干部的思想觀念、治理理念、信息技術掌握程度等，與城市社區相比，都存在一定程度的差異，這些差異性因素直接影響城市社會治理技術手段在鄉村的推廣應用。若生搬硬套城市網格化社會治理模式，必然很難滿足鄉村社會治理的需要，并可能造成資源浪費。

近期課題組進行的問卷調查結果顯示，89.6%的公眾認為網格化社會治理模式有應用前景，36.8%的公眾認為網格化社會治理模式有廣闊應用前景，39.2%的公眾認為網格化社會治理模式的應用前景穩定，69.6%的公眾認為網格化社會治理模式在城市社區有廣闊應用前景，40%的公眾認為網格化社會治理模式在農村社區有廣闊應用前景。如何優化網格化社會治理模式，在提升人民群眾獲得感、幸福感和安全感的基礎上，形成城鄉一體的社會治理共同體呢？

將群眾工作與專業社會工作融入網格化社會治理，促進政社互動

黨的十九屆四中全會對堅持和完善共建共治共享的社會治理制度提出了明確要求，為新時代加強和創新社會治理指明了方向，提出建成“人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”的要求，指出群眾路線在國家發展和治理中有顯著制度優勢。因此，在網格化社會治理中要強調群眾參與和履行義務的能力，強調群眾的效能感與獲得感，強調發揮群眾的聰明才智，不斷創新社會治理模式。網格化社會治理賦予了群眾路線在基層社會治理中的內在優勢，在網格化社會治理過程中，國家通過“放管服”引導多元主體參與社會事務，調動多元主體的參與性、主動性，激發社會活力，進而推進人民群眾行使民主權利、參與公共管理，充分發揮其在基層社區自治中的重要作用。

走好新時代群眾路線，夯實網格化社會治理模式的群眾基礎。通過新型媒介動員、運用治理理念找回群眾，完善國家政權體系和基層群眾的制度化聯系機制就是貫徹落實黨的群眾路線。制度化路徑包括完善城鄉社區自治制度、健全基層社會組織、健全群眾利益保護機制等，這需要與時俱進創新群眾路線，在落實權利、推進參與治理、加強協商與對話的實踐中，提升社會治理能力。群眾路線具有鮮活的生命力，是政黨開展基層治理的重要工作方法，它具有價值取向優勢、制度立場優勢和效用優勢等。通過相信群眾、依靠群眾，為群眾自治組織賦能，進而化解基層社會中的矛盾糾紛與長期積怨，一方面可提升人民群眾的社區歸屬感，另一方面可為網格化社會治理實踐奠定群眾基礎。雖然群眾路線的制度化費時費力，有可能提高基層行政成本，但從長遠來看，可產生強基固本和事半功倍的政治效用、社會效用和經濟效用。

化解網格化社會治理風險的關鍵在于將服務功能與管理功能統合起來，形成政府主導下多元主體聯動的共治模式，以社區協商促進基層治理公共性增長。網格化社會治理作為社會服務的手段，提供什么樣的服務取決于社會的需求。在政府權力下放，“政社歸位、協同共治”理念下，創新設計和培育多元協同治理體系，完善議事協商程序，動員廣大群眾充分表達民意。在國家治理體系現代化建設中，至為重要且緊迫的是聚焦于國家與公民相遇的社會領域。邁向結構性與公共性的社會領域，必須發展健全的社會協同機制，以解決日漸凸顯和日趨復雜的社會治理問題。社會治理的對象不僅僅是社會整體，更是一個個鮮活的個體。在推進社會治理機制創新時，要重新認識社會、發現社會，提升治理末梢的溫度、柔性與活力。同時，將專業社會工作引入到基層治理中，明確社區兩委、網格員與專業社會工作者在社區治理中的職責與分工，提高基層社會治理的現代化水平。為此，應充分發揮社會組織、政府購買社會工作服務項目在社區治理中的作用，廣泛實施人民群眾需求的社會工作服務項目，創新服務方式和服務內容，重點服務老人、兒童、婦女、殘障人士等困難群體，并緩解其貧困；深化發展性社會工作項目，推動傳統群眾工作與專業社會工作融合，在工作中發揮群眾自治組織的基礎作用，形成群眾的事情群眾辦的良性格局；注重發揮志愿服務的重要作用，積極整合社會力量，讓志愿服務常態化；激活群眾自治意識，拓寬群眾參與治理的渠道，依托基層黨建等平臺，整合包括市場主體在內的社會資源，積極為社區群眾提供所需所急之服務，形成基層治理多元主體互動局面。

深化網格化社會治理機制建設，提高社會治理能力

創新網格化社會治理的“參與式+回應式”機制。共建共治共享的社會建設強調社會參與，強調以基層社區為中心，向社會增權賦能，以發揮動員群眾、發動群眾、組織群眾的作用，增強群眾和社會組織的自我服務、服務社會的能力，夯實社會治理的基礎。社會治理應根據不同文化環境，運用傳統習俗、道德、社會契約等內生機制，引導和規范民眾的公共生活。以主動回應模式推進社會治理，當以民眾自治為關切，充分利用輿論工具，宣傳人民群眾喜聞樂見的基層故事，將社會治理資源向基層傾斜，切實做到以人民為中心，實現“民有所呼，我有所應”。同時，應建立健全行政保障機制，制定和出臺相應的網格化社會治理法律法規，保障網格化社會治理有章可循，避免基層行政法制化治理出現偏差，造成新的社會矛盾。

由網格化社會治理轉向網絡化社會治理。自中央提出“實現政府治理和社會調解、居民自治良性互動”以來，地方政府在實踐中不斷探索從“網格化管理”到“網絡化治理”的創新路徑，以構建具有中國特色的基層社會治理的政社關系互動模式。網絡化治理強調資源整合，促進網格化治理與社區自治有機融合，將縱向國家權力與橫向社會參與有效鏈接，提升基層治理水平，推動社會治理升級。通過多中心、參與式發展、協商民主等理論實踐，網絡化治理重構政社合作系統，避免科層組織延伸的弊端和網格化社會治理的困惑，強調平等、協商、互助、合作的關系網絡，發揮扁平化的組織效能，實現組織溝通互動、增強人民群眾歸屬感，達到資源共享與公共價值增值的目的。與此同時，努力創新城鄉各具特色的社會治理模式。中國城鄉發展水平、社會治理能力不一，城市社區的特性與鄉村社區的特性迥異，城市社區與鄉村社區治理的著眼點不同。在推進鄉村社會治理能力和治理水平現代化過程中，應以協同促進鄉村經濟社會的現代化為前提，一方面完善傳統的公共基礎設施和公共服務與現代化銜接，努力實現城鄉基本公共服務均等化；另一方面應發揮新基建的信息化屬性，將現代化的治理技術“鄉土化”“熟人化”，推動現代信息治理技術手段與村民自治的融合，在實踐網絡化社會治理模式同時，真正建成城鄉一體的社會治理共同體。

（作者為四川大學公共管理學院教授、博導；四川大學公共管理學院博士研究生周蓉對本文亦有貢獻）

【注：本文系國家社科基金重大項目“相對貧困的標準、識別與治理機制研究”（項目編號：20ZDA074）的階段性成果】

【參考文獻】

①孫柏瑛、于揚銘：《網格化管理模式再審視》，《南京社會科學》，2015年第4期。

②渠敬東、周飛舟、應星：《從總體支配到技術治理：基于中國30年改革經驗的社會學分析》，《中國社會科學》，2009年第6期。

責編/周小梨 美編/李祥峰

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