摘 要:改革開放以來，我國經濟社會取得了長足發展，但依舊存在一些影響群眾利益的深層次矛盾，特別是城鄉發展不平衡、不充分問題仍舊十分突出。我國基層社會治理主要面臨著體制困境、機制困境和策略困境，而要徹底解決整體性難題和困境，就要從治理形勢、治理主體、治理客體、治理技術層面培育持續發展的新動能，以期實現高質量高效益的均衡發展。
關鍵詞: 基層治理 整體性難題 多元化治理 新動能
【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A
基層社會治理是治國理政和公眾參與國家治理的基本結合點，不僅直接決定著社會治理的整體效果，而且關系到國家整體政策目標的實現，影響國家治理的整體水平。
黨的十九大報告中作出了“中國特色社會主義進入新時代”的重大判斷，指出了目前中國社會主要矛盾已經轉變為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。這一關乎全局的歷史性轉變對當前我國基層社會治理工作提出了新任務、新要求。基于新的歷史定位和時代發展背景，黨和國家在基層社會治理體系方面面臨著一系列新問題、新挑戰。
基層社會治理面臨的現實難題
人民日益增長的美好生活需要對基層社會治理提出新問題、新挑戰。隨著我國社會生產力的持穩進步和人民物質文化需要的基本滿足，新時代人民群眾對美好生活提出新向往和新追求，期待更高層次的生活質量。例如，人們不再簡單滿足于大眾化消費產品，而是對消費產品的多樣性、創意性與獨特性等方面提出了更高的要求。再比如，人們在安全等方面的要求與日俱增，尤其重視與身體健康有關的食品安全和醫療衛生安全。食品安全和醫療衛生安全已經成為影響人們總體生活質量和衡量生活滿意度的重要因素。可以說，人民對美好生活的需求和向往，就是對基層社會治理的新期盼。
人們對主觀感受和價值追求的重視對基層社會治理提出新問題、新挑戰。一方面，由于現代社會生活節奏快、生活壓力大且人與人之間粘性低、人際關系冷淡，人們內心的焦慮、躁郁、孤獨等消極情緒積累的程度加深，亟待適當的疏導和釋放途徑，迫切希望生活滿足感和幸福感的提升。另一方面，隨著我國市場經濟的發展、民主政治的進步以及我國公民受教育程度的普遍提高，人們的自由平等意識與個體權利意識逐漸覺醒、法治觀念日益增強，人們開始自覺主張維護自身的消費者權利、納稅人權利等。這些社會心態層面的顯著變化，對我國基層社會治理工作提出了新要求和新目標。
深刻的經濟社會變革對基層社會治理提出新問題、新挑戰。目前我國社會正處于轉型關鍵階段，而轉型意味著風險加大、不確定性增強；同時社會結構尚未完全定型，愈加復雜的利益格局使得利益調整難度進一步加大，進而引發社會矛盾。具體說來，我國社會貧富差距問題突出，現代社會信任危機事件屢屢發生，影響社會結構穩定；腐敗案件層出不窮，進一步影響地方政府公信力。這些不和諧因素加大了基層社會治理難度，因此，迫切需要黨和國家進一步加強基層社會治理體制變革與基層社會治理模式的創新。
網絡社會的興起對基層社會治理提出新問題、新挑戰。自從網絡時代來臨，人們可以在現實世界和互聯網所營造出的虛擬世界里自如切換。但由于互聯網的技術性與人類社會的相關管理制度尚未融合，網絡犯罪行為屢禁不止、網絡暴力現象時常發生。同時，自媒體時代下網絡社會里的信息傳播格局發生了徹底改變，開放的話語權平臺、隱匿的信息源、交互快速的傳播方式等因素使得受眾面臨海量的、真假難辨的泛娛樂化信息沖擊，這加大了受眾獲取高質量信息的難度。網絡虛擬社會與現實社會兩者在互動過程中甚至重塑社會倫理，最終使得傳統的社會治理模式與方法在互聯網社會空間里難以奏效。總而言之，網絡社會治理已經成為基層社會治理體系優化和治理效能提升的重點內容。
新型社會風險對社會治理提出新問題、新挑戰。此次新冠肺炎疫情給我國經濟社會發展帶來的巨大沖擊表明，我國仍缺乏對現代風險社會的全面認知，且預判風險、應對危機能力有待提高。未來，我國經濟社會發展的不確定性將進一步加大，如何提升非常態化的社會風險處理水平和危機應對能力，是基層社會治理工作中不可缺少的重要環節。
基層社會治理面臨的整體性難題
我國基層社會治理主要面臨的困境
首先，在體制困境方面，基層社會治理體制內部職責不清。黨的十九大報告中明確指出，當前社會治理體制是在法治框架下，由黨組織、政府、社會組織與社會公眾這四股力量合力建成的。然而，在基層社會治理實踐工作中，基層黨組織功能削弱、基層政府職能邊界模糊、社會組織參與缺位與參與能力有待增強，以及群眾自治意識缺乏，可見黨組織、政府、社會組織與社會公眾這四股力量尚未形成強大的合力。
其次，在機制困境方面，基層社會治理機制尚不健全。具體表現為三個方面：一是治理理念亟待轉變。在實踐中，地方社會治理理念暫未完全實現從自上而下的行政力量占據絕對主導地位，到多元主體平等協商、良好互動、協同參與治理的跨越。二是治理方式尚待創新。事實上，地方社會治理手段過度運用傳統行政控制手段，而忽略開發激勵引導社會力量的參與路徑；同時地方社會治理依然存在“條塊” 協作機制不明確、“條條”各自為政，導致社會治理能力和效率低下，最終當地社會治理模式無法提升群眾的獲得感和滿足感。三是地方社會治理機制在相關主體利益調節與矛盾調解、公眾訴求表達與合法權益保障，以及突發危機應對等方面存在明顯短板。
再次，在策略困境方面，基層社會治理策略不能有效滿足社會公眾與日俱增的多樣化公共服務需求，且無法與社會公眾對于增強公共服務有效性的需求相匹配。造成上述結果的主要原因在于以下兩點：一是目前政府公共服務依然是以剛性供給為主，而現實生活中群眾對于公共服務的需求總體上趨于彈性發展，因而政府供給難以同步于群眾的公共服務需求。二是在當前地方政府占據主導地位的社會治理格局中，地方公共服務供給資金來源渠道較為單一，供給所需資金主要來自當地政府財政，這使得當地政府面臨著較大的財政壓力。地方公共服務供給資金問題懸而未決，最終將影響當地公共服務能力和當地社會治理工作績效的提升。
整體性難題下沉后所折射出的具體問題
第一，基層黨委、基層政府的社會治理理念不能與時俱進。基層黨組織與基層政府未能建立起從源頭上破解基層社會治理難題的長效機制與能夠疏通基層社會治理工作中梗阻的可操作性措施，進而影響到社會治理整體效能。同時，基層政府重視“社會管理”輕視“社會治理”，尚未實現從自上而下的行政管控到多元主體平等協商、良好互動、協同參與治理的理念轉變，也缺乏充足的動力形成由黨組織、政府、社會組織、社會公眾等多元主體的復合型治理結構。
第二，基層組織自治能力和民主協商不足。一方面，社會組織自身的局限性，如獨立性不強與能力較低，加上當前我國缺乏對社會組織強有力的支持鼓勵政策，社會組織參與社會建設與社會治理的作用有限。另一方面，群眾缺乏自治意識，且主體權利意識尚未完全覺醒，同時群眾參與渠道不暢通與利益表達機制不健全。這兩個主要方面的原因，最終會導致社會組織與群眾等多元主體“合作治理”的架構難以形成。
第三，基層組織和社會公眾的法治意識不強。治理主體法律素養欠缺及其法治能力有待提升，廣大農村熟人社會、人情社會特征仍未改變，小農意識、小農經濟和宗族意識在基層占據著重要的位置，一些社會公眾在利益分配面前，往往囿于短期利益和家族利益的考慮，以民主的形式限制或剝奪部分人的利益。
此外，由于區域差別，我國不同地區還存在著各種異質性的治理難題，都嚴重阻礙了基層社會治理的有效開展。
創新基層社會治理為我國發展提供新動能
第一，基層社會治理形勢倒逼改革新動能。伴隨著現代社會結構的深刻變動與制度變遷，社會新生事物大量涌現，社會利益格局日趨復雜化，社會矛盾和沖突不斷加深。基于日趨復雜的治理形勢，傳統經濟體制下的全能政府所擁有的極為有限的治理實踐，明顯落后于現代對其寄予的無限期待以及顯著不匹配的要求。因此，創新基層社會治理，更好地適應當前的治理新形勢，要從關乎人民直接利益的公共安全體系著手，堅持建立健全公共安全體系；著手于人民安全感與滿意度緊密相連的社會治安防控體系建設；緊抓社會心理服務體系建設，培育現代社會的健康人格；最終加速社區治理體系建設，并推動社會治理中心與社會治理資源下沉到基層。通過這幾個方面的努力，為人民安居樂業、社會安定有序、國家長治久安提供支撐，同時提升全社會文明程度，促成居民自治實現良性互動及促進和諧社會建設，以此為我國持續發展帶來改革新動能。
第二，實現治理主體多元激發治理新動能。創新基層社會治理，建立“共建共治共享”的基層社會治理新格局。相較于社會管理，社會治理已不再是政府唱“獨角戲”的局面，而是呈現出多元主體協同參與全社會公共事務工作的局面。通過定期平等協商，鼓勵支持社會力量參與基層社會治理，有序引導群眾自治，協調凝聚整合多方資源和力量，實現民事民來議、民來辦，形成社會治理人人有責、人人盡責的局面。可見共享和諧穩定的社會秩序與社會發展環境的前提，在于真正實現全社會共建共治的局面。治理主體的多元化能夠激發社會發展活力，有效提升社會治理新效能。
第三，回應治理客體訴求形成內在新動能。創新基層社會治理，要求加強預防社會矛盾和化解社會沖突的相關機制建設。我國市場經濟的發展帶來了人民群眾自由平等意識的覺醒，同時我國民主政治的進步也帶來了個體權利意識的增強，且隨著我國民主文化水平的普遍提高，人們表達自身治理訴求的意愿日益強烈。不難預見，隨著我國現代社會的成熟發展，加上互聯網信息時代提供的表達平臺，將積極促進基層社會治理中的群眾參與以及組織化的社會團體參與。基層社會治理積極回應民意的多元化訴求，并以此為重點構建多元化社會矛盾疏導和社會沖突化解機制，將成為當前我國持續發展的強大內驅力。
第四，革新治理技術進步帶來外部新動能。創新基層社會治理，要求提高基層社會治理的信息化、數字化、網絡化和智能化水平。要牢牢把握數字化、網絡化、智能化融合發展的契機，加速提升社會生活對于新信息技術應用的層次和水平。信息技術成為率先滲透到社會生活全方位領域的先導技術，這意味著社會力量能夠更加便捷高效地參與到社會治理工作中，公眾參與渠道進一步拓寬，公眾參與方式的智能化程度進一步加深，同時多元社會治理主體的利益訴求表達平臺更加寬廣。這種新型治理技術的進步，會為我國持續發展帶來新的治理工具、治理途徑和治理手段。
【本文作者為華中科技大學公共管理學院教授】
責編：王茂磊 / 蔡圣楠
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