摘 要:隨著復合型風險日趨復雜嚴峻，愈加需要將樹立和踐行韌性治理作為推進基層網格化治理的重要基礎與核心動力。以韌性治理推進基層網格化治理，就是要推動國家治理與基層治理間的增權賦能，構建常態(tài)管理與應急管理相結合的基層網格化治理體系，推進基層網格化治理中的制度創(chuàng)新與效能提升。

關鍵詞:基層治理 網格化 韌性治理 復合型風險 治理效能

【中圖分類號】D6 【文獻標識碼】A

“后疫情時代”的基層網格化治理

自2004年北京市東城區(qū)嘗試實施“萬米單元網格管理”以來，網格化管理已經被廣泛應用于基層治理實踐的各個領域，并逐步實現(xiàn)了由空間網格化、信息網格化向服務網格化的轉型升級，成為推動城市基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要制度創(chuàng)新。新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，社區(qū)網格化治理在疫情防控阻擊戰(zhàn)中取得的顯著成效表明，網格化治理不僅是攻克城市常態(tài)化管理頑癥的重要法門，也是防范和化解城市復雜風險與系統(tǒng)危機的重要抓手。

在此次疫情防控的關鍵時期，習近平總書記指出：“各地區(qū)要壓實地方黨委和政府責任，強化社區(qū)防控網格化管理，采取更加周密精準、更加管用有效的措施，防止疫情蔓延。”在這場疫情帶來的考驗中，以管理下沉、資源整合、塊狀細分為特征的網格化治理取得了明顯成效。社區(qū)網格作為城市基層治理的“神經末梢”，憑借其“縱向到底、橫向到邊”的功能特點成為精準阻擊疫情的前沿陣地。廣大社區(qū)網格員堅持疫情防控和復產復工兩手抓，構成了疫情防控保衛(wèi)戰(zhàn)的中堅力量。對此，習近平總書記強調，要充分發(fā)揮社區(qū)在疫情防控中的重要作用，充分發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用，防控力量要向社區(qū)下沉，加強社區(qū)防控措施的落實，使所有社區(qū)成為疫情防控的堅強堡壘。

此次疫情防控也暴露出基層網格化治理過程中的一些短板和問題。一是基層治理網格的行政化傾向。在傳統(tǒng)縱向的權力結構下，位于最底層的社區(qū)網格往往在基層治理實踐中面臨著“小馬拉大車”的困境。權責不對等、治理資源不足、執(zhí)法權缺失、行政事務繁重，以及層層加碼帶來的考核壓力，都嚴重消解了社區(qū)網格的治理效能。

二是智能化治理技術的使用流于表面。利用“互聯(lián)網+”、大數(shù)據、云平臺等信息化手段搭建的數(shù)字化智能平臺，盡管可以通過線上的數(shù)據整合加強城市社區(qū)的智能管控，但卻無法自動破除不同部門、社區(qū)之間的“數(shù)據隔離”。片面追求形式化的智能網格，會忽視治理結構與流程的優(yōu)化，成為制約基層網格化治理效能提升的重要因素。

三是社會力量參與網格化治理的空間受限。除了企業(yè)、社會組織、基層群眾等治理主體自身的參與意識與能力參差不齊之外，制度化參與渠道和相關政策法規(guī)的缺失也限制了社會力量在基層網格化治理中的功能發(fā)揮。

復合型風險背景下對基層網格化治理的思考

此次新冠肺炎疫情帶來的沖擊和影響表明，當前我國包括基層治理在內的國家治理體系日益暴露于具有高度不確定性的復合型風險之中。復合型風險是自然、經濟、社會、技術、環(huán)境等領域眾多風險要素相互疊加、耦合的結果，通常表現(xiàn)為多種災害事件及其次生風險的并發(fā)、串聯(lián)，且極易在級聯(lián)效應的作用下演化為系統(tǒng)性公共危機。面對復合型風險帶來的沖擊和挑戰(zhàn)，基層網格化治理需要認真思考并妥善處理以下三組關系：

國家治理與基層治理的關系

復合型風險的生成與演化機制極為復雜，往往會帶來跨越時空與組織邊界的深遠影響，遠非政府單一部門可以獨立應對的，更是超出了基層社區(qū)網格的回應能力。對此，需要從國家與社會關系的角度重新審視基層治理在國家治理體系中的定位，以及基層網格化治理對于防范和化解復合型風險的意義。

基層治理是國家治理的基石，但是不能將其簡單地視為國家縱向治理的基層體現(xiàn)，或是等同于行政機關的屬地管理。基層治理不是單一主體對于上級指令的被動執(zhí)行，而是政府、市場、社會等不同主體基于治理資源與治理力量的整合而形成的合作治理。因此，基層網格化治理尤其需要警惕行政化傾向可能帶來的“內卷化”風險。除了縱向上的權力下放和資源下沉，基層網格化治理更需要在橫向上積極創(chuàng)造和培育具有自我發(fā)展、自我調適能力的多元治理主體，并以此來提升基層網格對于復合型風險的回應能力。

常態(tài)管理與應急管理的關系

復合型風險是自然風險與人為風險、主觀風險與客觀風險、常規(guī)風險與意外風險等不同類型的風險組合相互交織、共同作用的結果。因此，復合型風險背景下的基層網格化治理也不能止步于“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的被動反應，要跳出傳統(tǒng)線性思維模式的束縛，正視基層網格化治理對于多目標管理的現(xiàn)實要求。例如，隨著疫情防控步入常態(tài)化階段，社區(qū)網格化治理要實現(xiàn)由“戰(zhàn)時”模式向“平時”模式的轉化，需要同時兼顧社區(qū)事務管理、風險隱患排查、開展復工復產復學相關服務等多重治理目標。對此，需要設法將分散于日常管理、風險管理、應急管理等不同治理網格中的資源與規(guī)則進行有機整合，使之形成一個具有時空聯(lián)結性的治理網絡。一方面在日常管理的基礎上將治理關口前置，把復合型風險的識別、預警與防范化解納入到基層網格化治理體系中；另一方面則要將應急管理的功能向后延伸，將事后的恢復重建與反思學習納入到新一輪的風險管理與日常管理進程中。

制度創(chuàng)新與治理效能的關系

復合型風險已然成為基層治理面臨的考驗，能否對復雜多變的治理環(huán)境做出適應性調整并將其制度化，日益成為衡量基層治理效能的重要觀測點。

網格化治理的生命力源于鮮活的基層治理實踐，自2004年北京市東城區(qū)的“萬米單元網格管理”實踐以來，基層網格化治理已經發(fā)展出了下沉型、融合型、嵌入型等差異化的創(chuàng)新模式，也積累了“資源在網格疊加、力量在網格沉淀、工作在網格聯(lián)動、矛盾在網格化解、任務在網格落實、感情在網格升華”等豐富的基層治理經驗。

面對復雜多變的風險形勢，僅僅依靠對以往經驗模式的機械學習顯然是遠遠不夠的。相反，需要在總結提煉既有創(chuàng)新模式與治理經驗的基礎上，從制度體系的完善、制度環(huán)境的優(yōu)化、制度優(yōu)勢的挖掘等層面不斷加深對于基層網格化治理實踐的認識和思考，進而推動制度優(yōu)勢向治理效能轉化。

以韌性治理推進基層網格化治理的建議

隨著基層治理面臨的復合型風險形勢日趨復雜嚴峻，愈加需要將樹立和踐行韌性治理作為推進基層網格化治理的觀念基礎與工作路徑。基層治理視域下的韌性是指，具有政府、市場、社會等不同屬性的基層治理主體及其所在的社區(qū)系統(tǒng)，基于合作治理與組織學習機制而發(fā)展出的對于復合型風險沖擊的主動適應能力。以韌性治理推進基層網格化治理，就是要推動國家治理與基層治理間的增權賦能，建立常態(tài)管理與應急管理相結合的基層網格化治理體系，推進基層網格化治理中的制度創(chuàng)新與效能提升。

織牢織密社區(qū)網格，形成治理合力

健全和完善基層治理體系中的多主體合作機制，增強基層治理與國家治理的聯(lián)動，推進網格化管理向網絡化治理的轉變。一方面，要推動政府向社會增權賦能，通過將資源、管理、服務向社區(qū)下沉，為基層社會力量的培育和發(fā)展創(chuàng)造有利條件，充分釋放基層活力，逐步提升基層網格化治理體系的自我管理與風險適應能力。另一方面，也要推動社會向政府增權賦能，通過鼓勵和引導各類社會力量有序參與社區(qū)治理，充分發(fā)揮社區(qū)網格作為基層治理“神經末梢”在風險預警、信息傳導、社會動員等方面的基礎性功能，以彌補政府部門在復合型風險應對中的能力不足。

建立網格間的時空聯(lián)結，形成治理閉環(huán)

構建“平戰(zhàn)結合”的基層網格化治理體系，在應對和處置突發(fā)公共事件的過程中，將事先的風險防控與化解、事中的應急響應、以及事后的恢復重建與組織學習，統(tǒng)一納入社區(qū)網格化治理框架。建立風險管理、日常管理與應急管理循環(huán)往復、持續(xù)改進的治理閉環(huán)，并通過健全和完善現(xiàn)行的基層應急預案管理體系，增強常態(tài)化治理網格與應急網格之間的制度銜接。在此基礎上，還需根據常態(tài)與非常態(tài)下治理情境的差異，靈活選用多樣化、包容性的治理手段，并建立相應的激勵機制、容錯機制與組織學習機制，不斷提升基層網格化治理體系對復合型風險沖擊的主動適應能力。

推動網格化治理的制度創(chuàng)新，提升治理效能

在本次疫情防控過程中，各地基于網格化社區(qū)體系采取了在疫情防控一線設立臨時黨支部、組織黨員干部下沉社區(qū)、鼓勵和動員廣大群眾加強自我管理等一系列措施，通過強化基層黨組織的領導并充分組織動員群眾，切實地將制度優(yōu)勢轉化為網格化社區(qū)在組織、動員、執(zhí)行等環(huán)節(jié)的治理效能，進而有力地推動了各項基層防控措施及時精準落實。隨著基層網格化治理實踐的不斷深化，制度體系本身也將得以不斷完善和發(fā)展。但是，要將網格化治理實踐中積累的寶貴經驗提煉升華，實現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化意義上的制度創(chuàng)新，則離不開系統(tǒng)化地學習與反思。

首先就是要轉變消極的認知模式，將基層網格化治理實踐中遭遇的每一次重大風險沖擊都視為制度完善的機會窗口。作為典型的復合型風險，疫情風險引發(fā)的多方面沖擊也給基層網格化治理帶來了新的挑戰(zhàn)。要健全和推動基層網格化治理體系、提升治理效能，就需要正視這些新問題和新挑戰(zhàn)，并以此為契機不斷反思、調整、完善現(xiàn)有的治理模式，并逐步完善相關制度體系。在此基礎上，推動基層網格化治理通過持續(xù)地制度創(chuàng)新，在探索和實踐中不斷釋放制度優(yōu)勢所產生的治理效能，由之推動我國治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

【本文作者為西安交通大學公共政策與管理學院教授，陜西省決策咨詢委員會委員；本文系國家社科基金重點項目“韌性視角下的城市災害風險評估與治理研究”（19AZZ007）的階段性成果；西安交通大學公共政策與管理學院博士研究生劉瑩瑩對本文有重要貢獻】

參考文獻

[1]吳青熹：《基層社會治理中的政社關系構建與演化邏輯——從網格化管理到網絡化服務》，《南京大學學報（哲學·人文科學·社會科學）》，2018年第6期。

[2]姚尚建：《當前基層治理實踐中存在哪些誤區(qū)》，《國家治理》，2020年第15期。

責編：臧雪文 / 王茂磊

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