【摘要】政府在借力網絡信息技術實現公共服務數字化轉型的同時，雖然極大地提高了服務的便捷性和可及性，但也產生了服務的不均衡和不公平性問題。因此，如何跨越“數字鴻溝”保障公共服務普惠性成為推進公共服務均等化的關鍵問題。可從加快頂層設計、強化中層機制支撐和夯實底層保障基礎方面出發跨越“數字鴻溝”，保障基本公共服務的普惠性。

【關鍵詞】公共服務  “數字鴻溝”  均等化  普惠性    

【中圖分類號】D669    【文獻標識碼】A

新冠肺炎疫情凸顯公共服務均等化的緊迫性

黨的十九大報告指出，我國社會主要矛盾發生了關鍵性變化。這一變化顯示要逐步縮小居民收入差距、實現基本公共服務均等化，尤其是區域、城鄉之間要協調發展。在“互聯網+政務服務”戰略深入實施的背景下，我國通過云計算、大數據、物聯網、人工智能等信息技術融入政府公共服務供給過程，不僅極大地提高了公共服務供給效率和質量，也拓展了公共服務供給便利性和可及性。

2020年突如其來的新冠肺炎疫情讓全國人民以“宅”的形式進行防控。在人們幾乎停止“流動”的這段時期，人民警察、醫護人員、社區人員等在一直默默的付出和堅守，大數據、云計算等數字化技術為其提供了強有力的支持，在疫情播報、疫情防控宣傳、線上診療、應急物資保障、后期的復工復產上發揮了巨大的作用。同時，居民的生活并沒有停擺，大家逐步在適應一種全新的“數字化”生活方式，每天利用互聯網了解疫情消息，進行各種“無接觸式”在線活動：購物、看病、買票、咨詢、培訓、上課等。可以說，疫情期間數字化技術對于社會各個主體均已成了一種重要的生存需求。

但是我們也遺憾地看到，由于信息基礎設施、經濟水平、客觀條件限制等方面因素，導致一些貧困和落后地區人口、農村人口、老年人口等弱勢群體無法享受數字化服務的便利。這暴露了真實的數字鴻溝問題，對我國政府的數字化治理能力提出了重要挑戰，讓我們深思：政府在利用數字化提高公共服務便利性和可及性的同時，如何跨越“數字鴻溝”來保障公共服務的普惠性？

公共服務正加快向“數字化”轉型

當前，數字經濟已成為經濟社會創新增長的重要動力。現代信息技術迭代加速和“互聯網+”戰略的深入推進，催生了政府公共服務向“數字化”轉型。全國各地如火如荼地開展了各種數字化公共服務建設，比如浙江省的“最多跑一次”改革，貴州省的“云上貴州”建設，廣東省的“數字政府”改革等等。據國家發改委有關負責人透露，至2020年2月底，我國國家電子政務外網、國家數據共享交換平臺等基礎設施相繼建成，累計發布了1300項面向全國的數據共享服務接口，支撐跨部門跨地區數據共享交換量達697億條次，初步實現了“網絡通”和“數據通”。這些創新措施極大地提高了服務質量，展現了當前我國數字政府建設的成效，也體現了數字化建設正在開啟政府治理的重大變革。

這次疫情的突發使全社會經歷了一場數字化轉型實踐的洗禮，更讓政府面臨一場治理能力現代化的大考。在疫情防控的關鍵時刻，各地政府充分利用現有的信息基礎優勢，借力云計算、大數據以及人工智能等數字化技術，極大地提升了政府治理能力的效能和水平。比如，在疫情排查上，天津、南昌、包頭等地陸續啟動了曙光云疫情信息管理系統，借力云計算和大數據分析技術對疫情進行了實時分析和精準上報。在企業復產復工的疫情防控上，通過該平臺密切檢測和預警復工企業的員工健康情況，打通了復工企業、企業員工與街道社區、政府之間的職能整合。此外，由國家政務平臺推出的“全國健康碼”為個人在全國自由流動提供了數字化的健康憑證，打通了各地復工的最后一公里通道，也為防止疫情第二次暴發發揮了重要作用。

這場疫情大考讓政府深刻地體會到數字化的價值，加快了政府在城市治理和公共服務方面的數字化轉型的步伐，也為未來建設“數字政府”“智慧城市”打下堅實的基礎。

公共服務數字化建設面臨“數字鴻溝”問題

在公共服務數字化建設取得巨大成效的同時，逐漸暴露出數字化公共服務發展中的不均衡問題。2020年第45次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示，截至2020年3月，我國9.04億網民中，使用在線政務服務的網民用戶數量為6.94億，占整體網民數量的76.8%。此外，我國智能手機普及率為69%，大約有5億人不會使用智能手機。也就是說，目前我們仍然有不少公眾被排除在數字化公共服務覆蓋范圍之外，這表明我國政府數字化公共服務在發展推進過程中出現了“數字鴻溝”，最終降低了服務的普惠性。主要表現在以下幾方面：

一是加劇發展不平衡性。囿于不同地區在地理位置、自然資源稟賦、基礎設施建設完善程度、產業結構和社會經濟基礎等方面的差異，不同地區之間存在一定程度的發展不平衡現象。由此，不同地區在網絡基礎設施建設和網絡技術等數字化公共服務建設所依賴的基礎性條件方面存在著巨大發展差異。數字化公共服務建設可能會拉大地區間的發展差距，進一步加劇地區發展不平衡。

二是強化社會不公平感。“數字鴻溝”強化了不同地區、城鄉之間和不同群體間公共服務效率和質量的對比度和距離感，加劇不同地區和城鄉內部不同群體間在公共服務可及性和可享性方面的不公平感，存在誘發個體心理問題、群體沖突與矛盾等風險。此外，“數字鴻溝”實際上會加劇弱勢群體（即缺乏基本的信息通信技術技能群體）的數字劣勢，導致社會成員之間在信息獲取、身份認同、權益維護等方面形成差異，致使弱勢群體陷入到數字化時代獨有的“數字貧困”之中。

三是誘發“信息孤島”問題。當公共服務數字化和電子政務發展到一定階段，則可能面臨“信息孤島”問題。“信息孤島”一般形成在信息共享、信息交互和有效利用階段。由于電子政務主體的自身信息產量以及信息挖掘技術的差異性，必然會得到信息不對等的情況，因此會出現不同政府部門信息來源彼此獨立、信息平臺相互排斥、信息處理難以關聯互動、信息運用不能互換共享的信息壁壘和信息堵塞現象，致使不同層級、不同序列的政府部門之間難以實現有效數字化協同而陷入“信息孤島”。

努力跨越“數字鴻溝”實現公共服務均等化

隨著移動互聯網的普及，公共服務的數字化發展駛入了快車道，當前種種跡象也表明“數字鴻溝”的問題日趨嚴重。若任由“數字鴻溝”的持續擴大，無疑會加大公共服務的不充分和不均衡性。因此，如何跨越“數字鴻溝”、實現公共服務均等化則是最關鍵的問題。

公共數字服務均等化意味不同地區，城鄉之間，不同社群之間尤其是弱勢群體等根據其需求能平等、公平、普遍使用公共數字服務。也即讓每個公民特別是弱勢群體能便利地使用公共、免費、均等的數字服務。這迫切需要我們在充分審視當前問題基礎上，結合戰略目標制定切實可行的應對策略，以彌合公共服務面臨的“數字鴻溝”，進一步提高公共服務可及性和普惠性。

首先，加快數字公共服務均等化的頂層設計。對公共服務均等化進行頂層設計既符合黨和國家戰略要求，也能夠為應對和彌合“數字鴻溝”問題提供頂層指導。

一是要著力完善公共服務均等化的戰略設計。公共服務頂層戰略設計完善程度在很大程度上決定著基本公共服務均等化推進順利程度，是促進公共服務均等化供給的重要保障。國家應當對現階段公共服務均等化建設現狀和“數字鴻溝”問題展開充分調研和分析，善于從其他國家、地區的戰略設計中汲取經驗，進而針對公共服務均等化推進面臨的主要問題制定完善和應對措施，為實施戰略提供可靠而科學的決策依據。

二是要制定公共服務均等化建設的法律和政策細則。國家應當站在頂層設計角度，結合公共服務均等化推進情況，對既有相關法律法規和政策予以細化、完善和優化，必要情況下可基于實際需要對相關法規政策進行修訂。此外，針對基本公共服務均等化過程中出現的新問題、新情況，特別是數字化公共服務建設所帶來的“數字鴻溝”問題，要加快制定兼具針對性和有效性的專門性法規政策，從而為提高公共服務普惠性提供有力的法規政策保障。

其次，促進數字公共服務均等化的機制改革。公共服務供給機制的優化可從這幾個方面進行。

一是要引入多元公共服務供給主體。傳統公共服務供給模式下，公共服務供給基本被公共部門所壟斷，既缺乏有效競爭也加重了政府負擔。當前浙江、廣東等地都在加快推進數字化政府建設，把運營權交給企業，政府僅僅對服務進行使用、評價和監督。通過吸納企業、慈善組織（服務型公益組織）、志愿者等多元主體參與治理，形成結構上互動、功能上互補、機制上互聯的機制。多元供給模式既可以借助市場和社會主體力量實現公共服務適度競爭以提高供給質量和效率，也可以積極利用市場和社會主體的信息技術優勢和服務遞送能力，實現點對點的精準化服務供給，最終縮小直至彌合“數字鴻溝”。

二是要著力提升服務內容質量。提升公共服務內容質量最為關鍵的一點就是要實現從粗放式內容供給到精準化內容供給。也就是說，針對服務地區、服務群體的不同，公共服務供給主體可基于供給對象的服務獲取能力提供差異化供給。比如，利用現代信息技術區分出公共服務需求較強的群體與需求較弱的群體，進而針對其需求提供差異化的服務內容。這樣既有助于提高公共服務普惠性也有助于提升服務滿意度。

三是要重點調整公共服務方式。數字化時代，公共服務供給應當摒棄傳統分散式供給方式，要結合網絡信息技術對相關服務需求與內容要求予以整合歸類，以一種整合式的、一體化的方式供給服務。這就需要多元公共服務供給主體間加強協同配合、提高數據整合與共享程度，以確保公共服務需求的精準整合，為實現精準化的整合式供給奠定基礎。

四是要重視共公共服務評價。來自公共服務接受者和享用者的服務評價不僅是公共服務效果反饋的重要方式，也是保障公共服務均等化、高質量供給的重要途徑。這要求公共部門重視服務信息公開，并為社會公眾評價、反饋和監督提供制度化的參與渠道。與此同時，也要將普通百姓對數字化公共服務的評價和滿意度放到重要的位置上，作為考量公共服務供給質量的重要標準甚至是優先標準。

最后，完善數字公共服務均等化的保障措施。數字公共服務均等化除了需要頂層設計指導和中間機制支撐之外，還需要必要的保障性措施推進公共服務均等化戰略順利實施。

一是大力推進信息基礎設施建設。信息基礎設施建設是縮小“數字鴻溝”的物質基礎。由于我國各地經濟發展水平的不同，信息基礎設施建設的運營成本也存在差異化。一般來說，落后偏遠地區、貧困農村地區的信息基礎設施建設和運營成本相對較高，電信公司對此的投資意愿低。在這種情況下，政府應進行統籌規劃、合理布局。可以有計劃地先為貧困和落后地區建立基本的信息基礎設施，包括農村電話、廣播、有線電視和因特網等。可以降低收費標準，讓信息網絡覆蓋范圍更寬更廣。

二是要適度加大公共服務均等化的財政投入。囿于不同地區不同群體公共服務需求存在高度異質性，也就決定了公共服務均等化供給實際上是一種差異性的均等化。比如，貧困地區經濟發展滯后，獲取信息能力差，再加之高額的信息使用費，很多貧困地區用戶根本享受不到信息資源的便利性。政府可以加大對貧困地區用戶的優惠政策，降低信息的費用。因此加大對信息技術使用的財政投入就成為保障公共服務均等化的必然要求。

三是要注重開展信息教育和專業人才培養。由于信息技術發展迅速，許多公眾感覺自己跟不上技術發展的步伐，超出了他們學習和跟蹤信息的能力，進而讓他們產生一種被社會遺棄的感覺。因此有必要通過各種大眾傳播媒體、各類信息機構和其他多樣化的方式，廣泛持久地宣傳信息知識。同時，還需要加大對教育和科研的投入，在中小學等基礎教育領域開展信息技術和網絡技術課程，培養本土的優秀信息專業人才。加強對公眾信息和網絡技能的培訓，并能為老年人及受教育程度低的人群所掌握，把信息教育轉變為終身學習的過程。

可以說，隨著信息技術的不斷革新和數字化進程的不斷加快，數字公共服務的不均衡性將日益明顯。如果我們不能足夠重視，認真對待并有效控制，“數字鴻溝”問題將愈演愈烈。只有跨越“數字鴻溝”，保障公共服務的普惠性才能使廣大人民享受國家數字化治理改革的紅利。

（作者為中南大學公共管理學院教授、博導；中南大學公共管理學院博士研究生周付軍對本文亦有貢獻）

【注：本文系湖南省智庫專項委托（第二批）重點項目“新時期我國社會主要矛盾的轉化及其應用路徑研究”（項目編號：17ZWB13）的研究成果】

【參考文獻】

①陳國戰：《網絡普及背景下的數字鴻溝問題》，《教育傳媒研究》，2016年第2期。

②周向紅：《從數字鴻溝到數字貧困：基本概念和研究框架》，《學海》，2016年第4期。

③陳文：《政務服務“信息孤島”現象的成因與消解》，《中國行政管理》，2016年第7期。

責編/于洪清    美編/楊玲玲