【摘要】“新訟師”出現與存續的現實原因，在于法律服務業實行市場準入造成的供給缺口與基層龐大需求之間的矛盾。這一矛盾形成的“市場空白”，無法通過市場自身予以調節。如果相關政策機制無法彌合，“新訟師”的身影還將繼續出現在基層糾紛與訴訟中，并可能隨新型城鎮化進程的推進而愈發活躍。因此，需要創新公共法律服務供給體系，解決“新訟師”現象隱匿的社會問題，引導“新訟師”角色有序退出。

【關鍵詞】“新訟師”   過渡性角色  公共法律服務供給體系    【中圖分類號】DF127    【文獻標識碼】A

2018年8月，習近平總書記在中央全面依法治國委員會第一次會議上指出：“現在，人民群眾對美好生活的向往更多向民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面延展。”但是，基層群眾如果無法獲得足夠的公共法律服務，就只能以“新訟師”等樸素的形式開展自我服務，在法制規則的邊緣活動，對法治生活的美好向往便無從談起。

“新訟師”是法律服務資源相對匱乏地區的群眾面向法治社會演化出的過渡型角色

“新訟師”，指由于財政拮據、法律資源有限等原因，在一些地方出現的以收集案子、請律師辦案為職業的“民間法師”。“新訟師”是我國基層社會由長老調解糾紛到律師調解糾紛演進過程中的過渡性人物，活動于法制規則與道德輿論之間，是基層群眾對法律資源相對匱乏狀況的自發式反應。所謂“相對匱乏”，是指不僅在西部欠發達地區因法律服務資源絕對匱乏，會出現“新訟師”的身影；相反，在所有熟人社會和法治發達社會的交界處，都有“新訟師”存在的空間。以“有償法律服務合同”和“公民代理”同時為關鍵詞，搜索2012年以來的公開裁判文書，共得到命中記錄274條；其地域范圍遍布全國，從法律服務資源充裕的北京、上海等地，到相對匱乏的西部地區，均有涉及。這說明，即便在法律服務供給飽和的發達地區，因該行業實行“市場準入”規則的緣故，總會留下服務資源無法覆蓋或者不愿覆蓋的角落。這些角落就是萌發“新訟師”的土壤。

中部某省會城市的檢察官曾向筆者提供如下親歷經驗。2014年底，曾有律師帶領村民前往檢察機關舉報該村村民小組長涉嫌職務犯罪等問題，但因該村民小組長協助鎮政府從事的工作是否屬于《中華人民共和國刑法》第九十三條第二款的解釋規定的第7項內容存在爭議而未能立案。在兩個月后，律師從中退出，但村民仍然較為分散地自發組織信訪活動。在2015年年底，該村村民開始在臨近村“新訟師”的組織下，有計劃地轉向區、市紀委舉報及集體上訪。最終，在2018年由區監察委對相關村干部立案調查。

這一“律師退出、新訟師介入”的事例，正是“新訟師”作為法治“過渡人物”的真實寫照。據提供該事例的檢察官分析，律師從中退出的時間，正是村民開始自發組織集體上訪的時間。也就是說，律師在法治邊緣地帶的缺位，并不總是費用的問題，在涉及征地拆遷、鄉鎮干部職務犯罪和勞動維權等較為敏感的問題中，即便當事人有能力承擔相關費用，律師也往往不愿意過多深入參與。在這些法治資源“相對斷檔”的地帶，“新訟師”就補充進來，成為連接法治規范和鄉土社會的中介。

不過，作為連接中介的“新訟師”，其負面新聞一直未曾斷絕，關于“新訟師”涉嫌敲詐勒索、詐騙等裁判或司法處罰也時有發生。在職業律師不愿涉足的領域，“新訟師”根據當事人要求提供的服務各異，形成的是沒有規范形態的“原生態”法律服務交易。所以，在法律服務資源相對充足的地區，有時還可以“參考”當地律師訴訟代理服務的政府指導價格進行相應的報酬計算，而在法律服務資源絕對匱乏的地區，就只能采用食物、衣物等報酬形式。但是，樸素的報酬換來的法律服務不僅不規范，而且只能滿足于“聊勝于無”的形態。可以說，存在于法治社會的邊緣、簡單的服務內容、形態各異的物質報酬，正是當代“新訟師”的三大特點。

“新訟師”現象是基層法律服務供需不平衡的產物

巧合的是，中國法制史上最早的“律師”，也是同樣符合這三大特點的“民間訟師”。春秋末年，禮法秩序開始崩壞，鄭國人鄧析刻意在“禮治”的規范秩序之外，以非官方的身份代人訴訟。《呂氏春秋·離謂》記載，鄧析“與民有獄者約，大獄一衣，小獄襦袴。民之獻衣襦袴而學訟者不可勝數”。不過，鄧析在一起典型案件中提供的法律服務，似乎更加接近于心理咨詢。即便是如此簡單的法律服務，鄧析的所作所為也不能相容于當時的主流禮義，被認為“以非為是，以是為非，是非無度”，最終為鄭國執政所殺。之后的古代訟師延續了鄧析的角色定位，活躍于鄉村地區，不僅為當事人撰寫狀詞，而且往往為當事人出謀劃策，甚至打通與衙門胥吏的關系，進而幫助當事人贏得訴訟。不過，近代以前，刑法都對這種游離于禮法秩序之外的行為特別關注，甚至有時會作為嚴重危害社會的犯罪予以打擊。因此，類似于“新訟師”的負面新聞一樣，宋代以降無論是官方還是民間都不乏對訟師們的負面評價，甚至有關于訟師遭惡報的故事記載。

但是與古代持續千年的穩定的鄉土社會不同，現在中國正面臨新型城鎮化的建設任務，促使我們必須重新認識“新訟師”存在的現實原因。

新型城鎮化使群眾對法律服務的需求大為增加。有學者指出，農業轉移人口的法律服務需求，將在中國法治建設中起決定性作用。近年來，旨在振興鄉村和協調區域發展的新型城鎮化之路，促使群眾對法律服務的需求更加迫切。2019年3月31日，國家發改委印發《2019年新型城鎮化建設重點任務》，提出新型城鎮化的第一項任務就是加快農業轉移人口市民化。原本相對封閉而自治的鄉土社會向標準化、規范化的市民法治社會轉化的速度不斷提升。在轉化過程中，鄉土社會依靠輿論、道德維系的治理體系逐漸消解，形成需要有第三方確認的法理權威，以定紛止爭。農村群眾因接觸更為規范化的城鎮生活而不斷增加對法治的需求，同時城鎮化中涌現出的新問題也需要與之相應的法律服務，這就使法律服務資源本就不充裕的社會無法及時滿足這些新增需求。多重因素綜合之下，在新城鎮中形成了巨大的法律服務市場。

法律服務業質量導向的發展導致相對低端的法律服務供給不足。2012年的民事訴訟法修改，刪去了“經人民法院許可的其他公民”作為訴訟代理人的規定，將作為訴訟法律服務民間補充的“公民代理”，限制在極其有限的范圍內；2017年12月修訂的《基層法律服務工作者管理辦法》，提高了基層法律服務工作者從業的學歷等條件；2018年司法考試制度調整為國家統一法律職業資格考試制度，提升了報名考試人員的資格條件。從業者的市場準入門檻被一再加高，增加的準入成本和經濟理性引導他們向經濟更為發達的地區集中，提供服務所要求的代價也隨之增加，而經濟欠發達的西部地區，有資格提供法律服務的從業者數量相較之下增長緩慢，法律服務供給無法滿足大幅增長的需求。

現有的人民調解、基層法律服務所和法律援助等制度機制能夠提供的幫助有限。人民調解制度主要化解熟人社會內部的糾紛，在居民需要向更廣闊領域的陌生人社會維權時，發揮的作用有限。現階段基層法律服務所效率與服務質量都有待提升，無法滿足新型城鎮化任務中涌現的多樣性問題，而且由于基層法律服務所是從基層司法所中分化出來的，在相對方是行政機關的糾紛中，提供的法律服務無法獲得群眾的信賴。法律援助機構數量與經濟發達程度長期呈現“倒掛”的現象，經濟欠發達地區法律援助機構反而缺乏，在鄉村地區人力物力保障往往無法到位，而且根據《法律援助條例》第7條的規定，覆蓋的情形較為有限。雖然司法部等機關以諸如“1+1”法律援助志愿者行動等形式，每年向律師資源匱乏的中西部地區開展工作，但是十年來千余名志愿者的規模，面對巨大的市場缺口只是杯水車薪。

本地化的“新訟師”是供需錯配狀態下的現實選擇。法律需求無法得到相應供給匹配的前提下，鄉土社會的成員會作為一個整體，在糾紛解決甚至是與基層司法機關的長期互動中積累經驗，并隨之不斷調整自身的訴訟策略。這些訴訟策略經口耳相傳，為整個共同體的全體成員所分享，最終得以凝聚為鄉土社會的民間智慧。“新訟師”出身于鄉土中，實際上就是這些民間智慧的典型化身。加之同期司法裁判一再表態：人民法院不保護未經司法行政機關批準的公民個人與他人簽訂的有償法律服務合同。不具市場準入資格而低成本提供法律服務的從業者，必須有法律渠道以外的途徑才能夠確保獲得相應的報酬。在現實中，這種渠道多體現為熟人間的人情往來。由此，“新訟師”的身份就被牢牢限制在鄉土社會的成員之中。

所以，“新訟師”出現與存續的現實原因，就在于法律服務業實行市場準入造成的供給缺口與基層龐大需求之間的矛盾。這一矛盾形成的“市場空白”，無法通過市場自身予以調節。如果相關政策機制無法彌合，“新訟師”的身影還將繼續出現在基層糾紛與訴訟中，并可能隨新型城鎮化進程的推進而愈發活躍。

創新公共法律服務供給體系，引導“新訟師”角色有序退出

為回應人民群眾對法治美好生活的向往，解決上述“市場空白”，全面深化改革的任務框架已經納入了相關內容。2018年12月27日審議通過的《中國共產黨政法工作條例》（以下簡稱《條例》）要求黨對政法工作的絕對領導向下延伸，深入基層，做好新時代黨的政法工作。《條例》第11條要求在鄉鎮一級黨組織配備政法委員，統籌指導社會治安綜合治理中心，以整合社會治理資源、創新社會治理方式。這為解決“新訟師”現象隱匿的社會問題提供了有力的制度支撐和組織保障。2019年7月19日，政法領域全面深化改革推進會在四川成都召開。會議部署了下一步政法領域全面深化改革的任務。會議提出要深化公共法律服務體系建設，盡快實現公共法律服務平臺一體化，創新公共法律服務供給體制機制，完善法律援助制度。

民間“新訟師”的出現，代表了基層群眾對法律服務已經不滿足于個別的、道德輿論式的糾紛解決方式，而更愿意向規范化的司法尋求救濟，更愿意將日常生活納入法治軌道。但另一方面，征地拆遷、勞動維權、農村醫療養老糾紛等亦隨農村經濟發展日趨增多，要求從基層中來，熟悉基層情況的法律服務業從業者對癥下藥，提供具體的解決辦法。“新訟師”在此背景下仍然大有可為。

應當防止對“新訟師”現象作過度負面化的評價。基層群眾通過“新訟師”調處糾紛、輔助訴訟，說明群眾法治主體意識逐步覺醒，認識到法律法規在解決日常糾紛中的必要性，愿意走法律途徑，在法制框架下解決問題。這是新型城鎮化進程中，法治化隨之初步推進的證明，更是鄉村振興戰略實現鄉風文明、有效治理的第一步。

應當認識到基層群眾的基本法律服務需求屬于公共服務的組成部分。這些服務不可能由職業律師為主體的法律服務市場提供，只能通過建設服務基層、旨在公益的公共法律服務事業體系予以覆蓋。公共法律服務事業體系起到補充法律服務市場的作用，不應當以營利為目的。

應當引導“新訟師”角色在法治軌道中有序退出，最終融入公共法律服務體系。例如，可以仿照鄉鎮政法委員，在村民委員會中設置專門從事糾紛調處、法律服務聯絡工作的委員，以此安置“新訟師”，利用現有基層居民自治組織平臺發揮他們的聰明才智；或者可以讓“新訟師”對接法律援助支援服務，作為法律援助相關工作的聯絡人，打通法律援助落到基層的“最后一里路”，以此加強基層與援助機構之間的聯系與協作。

應當打造扎根基層、服務基層的法律服務隊伍，為基層群眾提供更為豐富、有效的法律服務。可以結合政法工作的形勢，對納入法治規范軌道的“新訟師”加強思想政治建設；需要為他們提供提升法律服務能力的機會，例如利用網絡平臺對分散在不同地區的“新訟師”予以培訓；應當開展“新訟師”建檔工作，為其在基層群眾自治性組織內部找準定位，促使其通過組織發揮作用，充分發揮體制機制作用，更加主動引導“新訟師”服務于鄉村振興大局。

（作者為中國人民大學法學院教授、博導）

【參考文獻】

①《中國共產黨政法工作條例》，北京：法律出版社，2019年。

②楊蓉：《律師日記》，北京：北京大學出版社，2018年。

責編/張忠華    美編/王夢雅