發展規劃是中國實現快速發展并保持政策穩定的重要經驗—— 國家治理現代化的利器

發展規劃作為國家治理能力現代化的一個重要實現路徑，是中國實現快速發展并保持政策穩定的一個利器，也是中國獨特的治理經驗和治理模式。

學術界曾長期存在兩元對立模型的理論誤區，這在經濟學領域中表現為，認為一國的經濟體制不是計劃經濟就是市場經濟，最多在這個兩元光譜之間增加某些混合型經濟或者轉型經濟的類型。20世紀70年代，西方發達國家出現“滯脹”危機后放棄原有的對經濟大規模干預和經濟規劃，紛紛采用新自由主義經濟學。20世紀80年代末90年代初，受東歐劇變和蘇聯解體的影響，原社會主義國家改弦易轍，紛紛放棄計劃經濟和發展規劃，發展規劃一時間成為被歷史所證明的錯誤的經濟發展方式。誠然，綜合發展規劃有制定時間長、涉及領域廣、規劃難度大等情況，但是這些并非是完全放棄“發展規劃”的理由。市場經濟的資源配置效率高是公認的，但是其市場失靈的弊端也顯而易見，對于如何改造“計劃”、規避市場失靈，中國方案的一個重要方面就是實施發展規劃。

在世界上諸多國家紛紛放棄發展規劃時，中國并未完全放棄發展規劃，而是建立了新型發展規劃。這種新型的發展規劃是以貨幣政策和財政政策為主的宏觀調控，著力促進經濟活動的協調與平衡。相比傳統計劃經濟的僵硬、呆板，中國的新型規劃模式呈現出很強的靈活性，在中國面臨重大突發事件之時，中國政府能夠快速改變原有的發展規劃，并在危機解除之后再迅速回到之前的軌道上，從而避免了規劃一旦確立就無法改變的困境。新型發展規劃不僅能夠避免陷入僵化、呆板的經濟困境，還能有效促進經濟發展、優化經濟結構、協調區域經濟發展，這既是過去幾十年中國經濟快速發展、治理效能良好的秘訣之一，也是未來中國實現治理現代化的有效途徑。

在新型發展規劃中，分層級實施、細化和試驗是一個重要特征。國家層面制定總體發展規劃，各行政層級包括省、市、縣等圍繞著總體規劃目標和要求，充分結合各自發展實際，不斷細化、制定具體的地方規劃。發展規劃除了影響力最大的五年發展規劃，還有區域規劃和專項規劃，這兩類規劃和五年規劃有著密切的聯系。區域規劃在協調區域平衡發展方面發揮著重大作用，其典型代表有西部大開發戰略、東北老工業基地振興戰略、中部崛起戰略。專項規劃主要是針對國民經濟特定領域展開跨部門、跨地區、跨政府的行動。比如防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治三大攻堅戰就是專項行動規劃。專項規劃并非由中央政府直接執行，和其它規劃一樣都是交給地方政府分級進行，地方政府也會因此擁有較大的自主權，能夠根據實際情況執行。

中國的新型發展規劃指標分為兩種，分別是約束性指標和預期性指標。約束性指標與以往計劃經濟中指令性指標不同，并非約束市場和企業，而是將約束對象轉為各級政府，約束各級政府在轉變政府職能、提供公共服務、保護環境和資源合理利用等方面的行為。預期性指標也大多用來約束各級政府和國有企業，由于中國仍然以公有制為主體，因此有必要對規模龐大的國有企業進行合理的發展規劃，更何況龐大的國有企業大多處于國民經濟的關鍵行業，其在提供社會服務和公共產品方面具備不可替代的作用，對其制定預期性指標是履行自身職能的表現，也是“政府對社會的承諾”。

市場經濟已經成為中國經濟資源配置的決定性因素，與此同時，發展規劃仍然發揮著重要作用。諸如壟斷、社會公平公正、地區發展差異、經濟結構和生態環境、資源的保護等問題仍然需要國家力量加以介入，這是中國市場經濟下仍然需要發展規劃的邏輯所在。實踐證明，發展規劃是中國發展經濟不可或缺的手段，也是中國治理能力現代化的一個實現路徑。

（作者單位：鄭州大學）