【摘要】為了建設和諧社會和平安中國，不斷提升人民群眾的安全感獲得感幸福感，必須進一步強化風險意識、危險意識和安全意識，綜合運用超前管理、風險管理、危機管理、應急管理、安全管理、動態管理和系統管理基本理論與方法，分析當前我國安全管理和應急管理工作中存在的重大現實問題及其深層次根源，探索新時代中國特色社會主義現代化建設進程中安全和應急管理活動的一般規律，為進一步創新和完善國家應急管理體系提供理論依據和決策支撐。

【關鍵詞】應急管理 超前管理 危機管理 安全管理 系統管理 【中圖分類號】C916 【文獻標識碼】A

只有實現國家應急管理體系和應急管理能力的現代化，才能真正實現國家治理體系和治理能力的現代化。中國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，人民長期面對各種內憂外患和天災人禍，這是一個基本國情。這些災害和危險源種類繁多、發生頻率較高、危險區域分布廣泛，各類事故隱患和安全風險交織疊加，一旦發生災害則造成較大損失，嚴重影響公共安全的因素日益增多。因此，強化國家應急管理體系和應急能力建設，既是一項關系當前人民安居樂業和社會穩定的緊迫任務，又是一項關系國家長治久安的長期任務。

新中國成立后，黨和國家始終高度重視安全管理和應急管理工作，始終堅持“安全第一”和“穩定壓倒一切”的基本原則，逐步建立和改善國家安全和應急管理體系，不斷提高應對各種自然災害和生產事故災害的能力，成功地應對了一次又一次重大突發事件，有效地化解了一個又一個重大安全風險，創造了許多搶險救災的應急管理奇跡，我國安全和應急管理體制機制在實踐中充分展現出中國特色社會主義制度的顯著優勢，我們既可以集中力量辦大事，集中力量辦要事，集中力量辦好事，也可以集中力量辦急事，集中力量辦險事，集中力量辦難事。

但是，我們必須清醒地認識到，當代中國社會的現代化進程，既大大提升了國家安全管理水平和應急管理能力，又大大地增加了各種不確定性的風險因素和危險源。因此，為了建設和諧社會和平安中國，不斷提升人民群眾的安全感獲得感幸福感，滿足人民美好生活需要，必須進一步強化風險意識、危險意識和安全意識，進一步創新和完善國家安全管理和應急管理體系。

應急管理體系的基本內涵、主要特征和基本原則

所謂應急管理，一般是指政府及其他公共機構在突發事件的事前預防、事發應對、事中處置和善后恢復過程中，通過建立必要的應對機制，采取一系列必要措施，應用科學、技術、規劃與管理等手段，承擔防范化解重大安全風險、及時應對處置各類災害事故的重要職責，擔負保護人民群眾生命財產安全和維護社會穩定的重要使命。應急管理包括預防管理、準備管理、響應管理、處置管理和恢復管理等環節。所謂風險管理，一般是指社會組織或者個人用以降低風險的消極結果的決策過程，通過風險識別、風險評估和風險控制等各種風險管理技術，對風險實施有效控制和妥善處理，從而以最小的成本收獲最大的安全保障。而所謂危機管理，則是組織為了應對突發的危機事件，抗拒突發的災難事變，以盡量使損害降至最低點而事先建立的危機防范和災難應對體系。所謂安全管理，是指組織為實現安全目標而進行的有關計劃、決策、組織和控制等一系列管理活動，并運用現代安全管理原理、方法和手段，分析研究和消除各種不安全因素，以預防事故發生。

從上述有關超前管理、風險管理、危機管理、應急管理與安全管理理論及其相互關系分析中可以看出，風險是指某特定事件產生人們所不希望產生的不良、不幸或災難性后果的可能性，危機是可能產生危險的緊急關鍵時刻，應急是應對突然發生的需要緊急處理的事件，安全是免除了不可接受的損害風險的狀態。盡管風險管理、危機管理、應急管理與安全管理的管理主體、管理機制、管理流程和管理手段各具特色，但其管理宗旨和管理目的是完全一致的，都是為了預防、減少化解和避免各種危險因素，都是為了實現安全目標。其中，預知、預設、預計、預測、預防、預警和預備是應急管理的程序和手段，而防災、避險、減災、救災、抗災和滅災才是應急管理的職能和目的。就這個意義上講，應急管理是一種超前性管理、預防性管理、系統性管理和動態性管理，也是一種風險性管理、危機性管理和災難性管理，都屬于安全管理的范疇。

因此，完善國家應急管理體系的關鍵在于，牢固樹立“安全第一”的安全發展觀，不斷加強和深化人們對于各種天災人禍及其根源和危害的認識，在災難預知和預測的基礎上，開展應急管理體系的頂層設計、系統設計和動態設計，對未來各種潛在風險和災難進行預研、預判、預設、預計、預案、預演、預備、預警和預防。

正確認識各種天災人禍的根源、危害及其發展變化規律

世界上沒有無緣無故的天災人禍，也沒有無緣無故的國泰民安。要實行源頭治理、綜合治理、依法治理和系統治理，不斷完善國家應急管理體系，提升國家應急管理能力和水平，就必須提升人們對于各種天災人禍的根源、危害及其發展變化規律的認識。

與相對靜態的傳統農業社會相比較而言，近現代工業社會則處于一種連續性的變革過程之中，而當代知識和信息社會則呈現出一種非連續性的創新模式。在瞬息萬變的創新時代里，在復雜多變的現代化進程中，人們看到了日新月異的社會進步，同時也必然面臨伴隨社會變革所帶來的各種新的社會問題、社會風險、社會危機和社會災難。這個世界充滿著太多的不確定性，似乎一切都在變化，好像一切都不可靠，天災人禍就是重要體現。所謂“天災”，如地震、臺風、海嘯、洪水、雪災、泥石流等等，其實都是自然運動變化的必然過程，有其內在的發展變化規律，只是人們尚未完全認識這些規律而已。出于無知或無視，人們才將這些必然要發生的自然現象視為偶然現象和突發事件。所謂“人禍”，如社會動亂、恐怖襲擊、群體事件、經濟危機、文化污染和生態災害等等，其實都是社會政治經濟文化活動發展變化的必然過程，也具有其內在的發展變化規律，只是人們尚未完全認識這些社會規律、政治規律、文化規律和經濟規律而已。出于無知或無視，人們才將這些必然要發生的社會現象視為偶然現象和突發事件。

自然界有其運動變化的自然規律，人類社會有其發展變化的社會規律，人們的思想和行為也有其內在的思維邏輯和行為規律。所謂規律，包括自然規律、社會規律和思維規律，是指普遍存在于自然、社會和人類思維運動及其發展變化過程中的內在聯系和必然聯系。就其客觀必然性上講，任何一種天災人禍，都具有不可避免的必然性，不是偶然發生的突發事件?？梢哉f，世上沒有緊急和突發事件，之所以緊急和突發，是因為人們對自然、社會和思維規律的認識不夠。如果一切盡在意料和掌控之中，那么世上就沒有什么突發和緊急事件了。

因此，應該居安思危，堅持“安全第一”和“預防為主”的基本原則，建立和完善超前性風險危機和災難應急管理體系，完善安全治理的責任制度，有效防范、避免、減少和化解各種風險、危機和災難；全面開展有關安全和災害的基礎理論研究和應用對策研究，不斷深化和提升人們對于各種天災人禍及其危害與根源的科學認識，開展全民防災、救災和安全教育，在全社會樹立“責任重于泰山”的安全責任意識，不斷提高人們知災防災和救災應急管理能力。

全面樹立以人為本的安全理念和“安全第一”的安全發展觀

要想國泰民安和長治久安，就必須堅持以人為本的安全理念，堅持“安全第一”的系統動態適應發展觀，并在此基礎上進一步強化和完善國家安全和應急管理體系。

發展并不是目的，不能為了發展而發展，人才是發展的根本目的。改革開放初期，我們確立了以經濟建設為中心的發展目標，極大地解放和發展了社會生產力。但是，一些地方卻出現了片面發展經濟、強調效率優先、忽視公平等問題，由此造成了收入差距擴大、環境破壞和文化污染等新問題?？梢?，任何一種極端化和片面化的發展理念和發展模式，都是行不通的，也都必然造成各種各樣新的問題和風險。為了應對和解決上述問題，黨和國家逐漸強調“兩手抓”，一手抓物質文明，一手抓精神文明，還特別強調這兩手都要硬，并不斷轉變發展布局和發展思路，從經濟建設、政治建設和社會建設三位一體協同發展，到經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設四位一體科學發展，再到十八大提出經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設五位一體總體布局，堅持創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念。這一演變過程真實記載了黨和國家工作重心轉移的軌跡，真實反映了國家發展戰略目標逐步深化和完善的歷程。所以，只有堅持“安全第一”的原則，牢固樹立系統的安全發展觀，才能不斷優化和完善國家應急管理體系，不斷提高國家應急管理能力。

實現應急管理規范化、制度化和法治化

法治手段是應對突發公共事件最基本、最主要的手段，也是建設法治政府的必然要求。加強應急管理的法律法規建設，提供科學的法治保障是實現國家應急管理體系法治化的必然要求。國家應急管理體系，是有關應急管理的制度體系，包括應急管理體制、應急管理機制和應急管理法制體系。而國家應急管理能力，則是應急管理制度執行能力的集中體現，是國家利用應急管理資源應對突發事件的能力。要推進應急管理體系和應急管理能力現代化，就要適應時代變化，不斷創新和完善國家應急管理體制、機制和法制，實現應急管理的規范化、制度化和法治化，運用法治思維和法治方式提高應急管理水平。

當前我國有關應急管理的法律法規主要有：《中華人民共和國突發事件應對法》《中華人民共和國防震減災法》《中華人民共和國消防法》《中華人民共和國安全生產法》《中華人民共和國特種設備安全法》《中華人民共和國傳染病防治法》等?，F有的應急管理法律法規是以原來政府職能部門為應急管理單位而制定的，存在應急管理職能分散、應急管理權責不清、應急管理機制不健全、應急管理保障措施不完善等諸多問題，不能適應國家應急管理體系和應急管理能力現代化建設的需要。國家應急管理部成立之后，雖然表面上建立了統一的應急管理對象、應急管理職責和應急管理程序的國家應急管理體系。但是，由于原來公安、消防、水利等部門單行法中存在應急管理職責職權不協調的法律沖突，國家應急管理部不能很好地統一領導、指揮和協調國家應急管理體系。為了理順國家應急管理體系的體制和機制，就必須進一步完善國家應急管理法制，為國家應急管理體系和應急管理能力現代化建設提供法治保障。

建立和完善國家應急管理體系支持系統

國家應急體系的支撐體系，包括應急管理理論、經濟保障、科技裝備、政策法規、專業人才團隊等體系。實現國家應急管理體系和應急管理能力的現代化，必須建立和完善國家應急管理體系的支撐系統，充分做好各種應急準備，防患于未然。要優化學科建設和專業設置，加強基礎理論研究和相關應用技術研究，為應急管理提供理論支撐；要建立各種應急物資儲備制度，實行單獨的應急資金預算，為應急管理提供充足的經濟支撐；要大力發展相關產業，提高應急管理科技裝備水平；要完善政策法規體系，實現應急管理的制度化、規范化和法治化；要加強隊伍建設，建設一支專常兼備、反應靈敏、作風過硬、本領高強的應急救援隊伍。

（作者為北京大學政府管理學院教授，博導，北京大學國家治理研究院研究員，中國傳媒大學國家治理研究院研究員）

【注：本文系北京市社會科學基金重大項目“正確處理政府和市場關系研究”（項目編號：19ZDA15）、巴中市應急管理局委托項目“巴中市鄉村振興安全保障”和北京大學公共治理研究所專項課題資助研究項目“社區公共衛生事件應急管理體系建設研究（項目編號：YQZX202004）階段性研究成果】

【參考文獻】

①張海波、童星：《中國應急管理結構變化及其理論概化》，《中國社會科學》，2015年第3期。

②薛瀾、劉冰：《應急管理體系新挑戰及其頂層設計》，《國家行政學院學報》，2013年第1期。

③侯佳儒：《做好應急管理體系和能力現代化法治保障》，《經濟日報》，2019年12月12日。

④王泉：《大數據時代應急預案如何實現數字化》，《中國應急管理報》，2019年12月7日。

責編/張忠華 美編/楊玲玲

聲明：本文為人民論壇雜志社原創內容，任何單位或個人轉載請回復本微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。