【摘要】城市群是城市的未來，也是我國新型城鎮化的主體形態。當前，如何推進形成高質量發展的區域經濟布局，是我國面向高質量發展新時期的重中之重。提升我國都市圈協同發展水平，應深化區域產業協同集聚，延伸產業一體化網絡組織，細化都市圈產業分工體系；加快構建現代都市圈的立體交通設施系統，提升區域的可進入性、通達性和出行銜接程度；遵循都市圈的時空結構演進規律，實現都市圈的良性循環與擴展，提升區域規模優勢和競爭優勢。

【關鍵詞】都市圈 協同發展 高質量發展 【中圖分類號】F127 【文獻標識碼】A

當前我國培育發展都市圈的現實意義

從空間結構的視角來分析，都市圈和城市群、城市帶等均是區域城市化的產物。區別于工業化推動城鎮化的進程與基本特征，都市圈和城市群具備以下共同特征：都屬于多中心的區域；具有更為強烈的水平一體化特征；均是結構相對完整的功能性城市區域；沒有明確的管理界限，通常跨越行政地理邊界；內部因素形成一種高度的相關性，社會經濟發展呈現有序結構等。兩者之間的區別主要在于：城市群和城市帶可能呈現出多中心的連綿城市區域形態，不必須具有增長極或高等級中心城市，但都市圈在城市群內部必須以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心，都市圈受到交通基礎設施運營系統和城市通勤條件的嚴格限制；城市群的空間范圍和地理邊界更為廣闊，具有較強的流動性特征，而都市圈是以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮化空間形態，單元面積相對較小；相對于城市群空間形態，都市圈具有較高的社會經濟和要素市場的一體化程度；城市集群體系可以分解為不同的局部空間，地區單元間通過經濟合作、協同治理等途徑，形成聯合發展模式，而都市圈呈現出相對獨立的區域一體化的綜合價值發展模式（Regional value development model）。

當前，如何推進形成高質量發展的區域經濟布局，是我國面向高質量發展新時期的重中之重。現階段，我國優先啟動和切實推進都市圈協同發展，主要包括兩個方面的原因：一方面，作為世界上最大的發展中國家經濟體，我國地區經濟發展不平衡，不同城市之間在交通基礎設施和公共服務、市政服務的區域分化差異明顯，加之體制機制的分異顯著，在當前我國新舊動能轉化和經濟結構轉型的歷史疊加期，針對廣域城市群的區域治理工具還不能發揮有效的作用，有待進一步發展成熟。另一方面，都市圈作為跨行政區的經濟地理區域，具有核心城市的生產和消費能力超強、內在的要素市場一體化、城市通勤交通體系建設和城鄉統籌發展格局已然成型等綜合優勢。因此，都市圈已成為具備承載我國新時期經濟發展能力的高級空間組織形態。未來，我國應在尊重區域協同發展和經濟科學高效布局的客觀規律的基礎上，加快培育發展現代化都市圈，率先實現圈域核心城市和外圍區域的協同合作、優勢互補和聯動發展，實現以協同引增長、以協同促升級的區域發展新模式，更好地推動區域高質量發展。

我國都市圈協同發展的理論分析框架

現階段，我國都市圈的兩大核心發展任務是增強綜合發展能力和提升協同發展水平，兩者互為依托、相輔相成、合二為一。關于都市圈協同發展的指導思想，2019年2月發布的《國家發展改革委關于培育發展現代化都市圈的指導意見》，一方面指明建設現代化都市圈是推進新型城鎮化的重要手段，另一方面提出以市場化改革、高水平開放和促進中心城市與周邊城市同城化發展為方向，在創新體制機制的基礎上，高質量完成“統一市場建設、基礎設施一體高效、公共服務共建共享、產業專業化分工協作、生態環境共保共治、城鄉融合發展”等6項重點任務。在詳細分析指導意見的基礎上，結合都市圈協同發展的內涵、理論依據和核心動力機制的既往成果，筆者認為，中國都市圈協同發展的理論分析框架應包括統籌區域三生空間子系統、完善四元協同要素體系、聚焦八大支撐領域的邏輯鏈條環節。

第一，都市圈協同發展的“三生”空間。生產、生活和生態三大功能空間（簡稱“三生”空間）是人類基本生活和經濟活動開展的基本載體形態。黨的十八大以來，優化“三生”空間布局已經成為我國統籌生態文明建設，高質量推進新型城鎮化的重點任務之一。生產空間主要承擔的是工業生產和功能服務的作用，而生態空間作為區域生態環境的基地，為維護區域生態安全和人類健康發揮重要作用，生活空間則主要體現在滿足生活需要的教育、醫療等公共服務地域。都市圈作為一個跨邊界、多尺度的空間地理區域，統籌好“三生”空間之間的融合互促發展關系，實現區域內生產、生活和生態的動態調節匹配，是區域空間優化和協同發展的重要保障。

第二，都市圈協同發展的“四元”模型。區域協同發展從本質上表現為區域內經濟活動日益緊密、內生互動發展，區域經濟的均衡化發展不僅意味著區域發展差距的縮小，同時也表明區域主體之間的動態耦合關系，實現區域從封閉到開放式的共贏過程。根據美國地理學家烏爾曼（Ullman）提出的空間相互作用理論，兩個地理區域存在一種相互依賴關系，其中互補性（Complementarity）、連通性（Transferability）和中介機會（Intervening Opportunities）是空間區域相互作用的三大基本條件。基于此，筆者認為在都市圈這個經濟地理區域，首先要保證區域之間的連通性，尤其是區域交通路網的建設，是區域協同發展的基礎所在；其次，城市間要素、產業、功能等實現優勢互補性都市圈區域協同的核心動力，有助于打破行政地域分割；再次，政府在區域協同發展中的統籌與政策引導作用也必不可少，這是著力深化重點領域合作和打破區域行政體制壁壘的重要保障；最后，區域一體化協同發展的最終目標是改善區域整體福利。

第三，都市圈協同發展的“八大”支撐。都市圈協同發展的重點支撐領域包括：交通設施協同、統一市場建設、產業分工協作、協同創新合作、公共服務協同、城鄉融合協同、生態環境協同和統籌協調發展。其中，交通設施的協同發展為都市圈區域內的要素流通和貿易往來提供了基礎，而統一市場建設能夠充分有效發揮市場機制在區域資源配置中的核心作用，產業分工和協同創新是都市圈一體化發展的核心動力機制，公共服務協同則成為區域協同發展的目標，城鄉融合和生態環境協同則是區域整體福利改善的重要表現，政府在區域統籌規劃上的指導為都市圈協同發展提供了保障。從八大核心環節的邏輯關系來看，一般而言，在都市圈孕育初期，主要以改善交通運輸條件為主，加速都市圈要素資源集聚和流動。隨著區域分工合作的逐步建立，區際開始呈現空間整合與功能分工，市場機制、產業分工和協同創新則成為區域有序參與競合關系的核心機制。而當都市圈進行了網絡化階段，都市圈一體化發展的深化領域開始逐步重點關注區域公共服務的均衡性、生態環境的共保共治、城鄉的融合發展。

當前我國都市圈協同發展的現狀

第一，我國存在三個不同類型和協同水平的都市圈。一是功能外向成熟型都市圈，包括北京、上海、廣州和深圳四個都市圈。它們的經濟規模體量大、人口集聚密度高、公共服務水平高、內部聯系緊密、互動頻繁、交流密切、競爭能力強、具有戰略地位、對外開放程度高、輻射帶動能力強。二是區域趕超發展型都市圈，包括天津、濟南、武漢、青島、成都、長沙、西安、合肥、鄭州、石家莊、南京、杭州、廈門和寧波等14個都市圈。它們的經濟發展水平存在差距，核心城市屬于區域中心城市，中心城市與外圍城市聯系日益緊密，城市體系相對較完善，區域內要素流動整合不斷強化，呈現區際融合發展態勢。三是內陸經濟勢能孕育型都市圈，包括太原、沈陽、烏魯木齊、南寧、昆明、長春、哈爾濱、南昌、貴陽、福州等10個都市圈。它們的經濟勢能較弱、發展潛力較大，當前城市間聯系相對松散，戰略地位較低，處于單核集聚階段，中心城市和外圍區域差距較小。

第二，上海都市圈協同發展水平位居榜首，青島和廈門都市圈躋身前列。經過測度分析發現，上海都市圈、深圳都市圈、廣州都市圈、青島都市圈、廈門都市圈、杭州都市圈、南京都市圈、寧波都市圈等依次位居中國都市圈協同發展水平的前八名。上海都市圈協同發展水平指數為1.85，位居榜首。從細分項看，上海都市圈協同創新合作指數為0.97，城鄉融合協同指數為0.91，統籌協調發展指數為0.98，均位居全國第一位；交通設施協同指數為0.81，統一市場建設指數為0.83，產業分工協作指數為0.82，均位居全國第二位。青島都市圈和廈門都市圈協同發展指數分別為1.50和1.46，排名全國第四位和第五位，主要是因為兩者在產業分工、城鄉融合、統籌協調和公共服務等細分領域排名靠前，最終以“黑馬”之勢突出重圍。

第三，不同類型都市圈內部分化差異明顯。在功能外向成熟型都市圈中，上海都市圈各領域發展總體較均衡，是區域高水平協同的領跑者，在區域創新合作指標得分為0.97，該項指標遙遙領先，遠高于深圳都市圈（0.54）、廣州都市圈（0.41）和北京都市圈（0.37）。深圳都市圈和廣州都市圈的協同發展水平總體得分分別位于第二位和第三位。北京都市圈在生態環境協同和公共服務協同指標上得分較低。

區域趕超發展型都市圈中廈門都市圈、青島都市圈和杭州都市圈的排名靠前，分別處于該類型都市圈的前三位。其中，廈門都市圈產業分工水平位居全國第一，青島都市圈統籌協調發展水平位居全國第二。從分項指標來看，該類型都市圈中的協同創新能力整體偏低，成為制約該類型都市圈向更高質量發展進階的重要阻礙。除此之外，該類型都市圈在產業分工協作、城鄉融合發展、統籌協調發展等領域發展較好。

在經濟勢能孕育型都市圈中，貴陽都市圈和沈陽都市圈的協同發展水平相對較高，而昆明都市圈的排名靠后。從分項指標來看，協同創新合作和統一市場建設得分較低，這說明在該類型都市圈中市場機制在資源配置中的作用未有效發揮，影響了區域創新績效和空間功能分工，而在產業分工協作和生態環境協同度上表現相對較好。

第四，都市圈經濟體量規模和區域協同發展水平存在正相關關系，區域創新合作不足是當前都市圈協同發展的短板。總體上看，都市圈經濟體量規模和區域協同發展水平存在正相關關系，但在協同發展核心支撐領域上，內部差異整體呈現不均衡態勢。在長三角、珠三角區域內的都市圈，協同發展水平在全國排名相對靠前，其中，前八名中長三角和珠三角區域內的都市圈達6個，并且各項指標差異相對較小，尤其是上海都市圈八大領域各項指標得分較均衡，整體協同度較高。在28個都市圈中，全國區域協同創新合作的指標得分較低，該指標全國均值為0.18，僅6個都市圈的指標超過全國平均值。這意味著當前在我國都市圈內部并沒有普遍形成緊密的協同創新網絡，使得創新鏈、產業鏈、資金鏈和政策鏈無法實現融通發展。

第五，產業分工協作是都市圈協同發展的核心動力。在八大支撐領域中，區域產業協同發展水平的總體得分相對較高，該指標全國均值為0.80，僅有3個都市圈得分在0.7以下。尤其是在區域趕超發展型都市圈和經濟勢能都市圈中，該項指標優勢明顯，一方面說明在都市圈層面實現近域經濟地理區域內的空間分工是區域產業協同發展的基本規律，另一方面也說明都市圈空間結構的演變、內部經濟關系的發展始終以產業為核心紐帶，聯動其他領域協同發展。

未來我國都市圈協同發展的路徑選擇

第一，深化區域產業協同集聚，延伸產業一體化網絡組織，細化都市圈產業分工體系。一是全面開放都市圈區域市場，推動生產要素跨區域流動和產業跨區域轉移，增強區域的合理分工與協同發展效率。二是嚴格避免核心城市出現產業單一化和產業空心化現象，培育都市圈產業創新、經濟轉型和結構均衡發展的原動力。三是改善都市圈核心城市的生活適宜性，擴大消費規模，激活都市圈多元市場主體，滿足市場多樣化需求，集聚一流科研人才和高端創新資源。四是形成支持在線教育、互聯網醫療、線上辦公、數字化治理、產業平臺化發展等新業態新模式的能力，提高區域就業的創造吸納能力，賦能形成創新創業內生動力。五是統籌制定都市圈區域發展的戰略、規劃和政策，形成區域企業分工與市場合作網絡，實現地區功能專業化和經濟結構互補。

第二，加快構建現代都市圈的立體交通設施系統，提升區域的可進入性、通達性和出行銜接程度。大都市化進程（the Metropolitanization Process）由便捷的區域交通出行網絡體系和市政基礎設施系統建設為支撐。都市圈高效便捷的交通系統建設重點包括：在都市圈核心區建設高效交通樞紐；加快形成快速交通、軌道交通、公共交通、慢行、步行等多樣化交通媒介有機組合、接駁嵌入的立體綜合交通系統；改善都市通勤圈的交通硬件，以及運營車輛的密度與頻度；優先發展聯系中心城區和次級中心的公共交通體系，加深核心區與外圍城市的內部關聯，形成緊密功能性的城市區域；提倡綠色交通導向的公共服務，實現都市圈的綠色生態與可持續發展。

第三，遵循都市圈的時空結構演進規律，實現都市圈的良性循環與擴展，提升區域規模優勢和競爭優勢。理論研究以及美國、日本的都市圈實踐均顯示，都市圈的規模與體量與都市圈協同發展水平之間具有緊密關聯性，前者將決定都市圈區域協同發展的能力和持續性。例如，美國從城市到都市圈的空間演化過程，先后經歷了以縣為主體的地理統計實體單元（Micropolitan area）、都市區（Metropolitan area）、超特大主導的大都市區（Megapolitan area），呈現出一體化持續增強、規模不斷擴張的歷史階段性特征。一方面，以美國為例，2003年美國行政管理及預算局在參考人口普查數據的基礎上，直接劃定了合并統計區邊界，擴展了都市統計區的地理界限，在空間上將都市區直接拓展為包括一個人口稠密的中央核心區及其周圍高度經濟和社會一體化的鄰近社區。另一方面，伴隨經濟一體化，行政邊界的作用弱化，市場協同作用上升，再由地區合作、聯合和地方間協議，推動區域多樣化經濟，促進區域資產分享，加快都市區經濟增長，促進區域規模擴大和區域空間經濟活動擴張。

第四，激勵企業創新動力，完善創新協同程度，構建成熟的內生式發展的都市圈協同創新體系。一是促進園區型（campus）、嵌入型（embedded）和集群型（cluster）等不同創新區域集聚的充分發展，構建涵蓋高校主導型、“大學+”型、混合型和企業主導型等多種科技創新發展的新模式。二是提高都市圈的區域創新活力，整合科技資源，形成創新驅動發展模式，通過都市圈內部產學研一體化建設，實現本地創新主體和創新要素之間的協同合作。三是實現都市圈內部和城市間的空間協同，高校、企業和科研機構等主體協同，以及技術、知識、人才等創新要素協同，重塑經濟地理，形成都市圈協同創新體系。四是提高都市圈內企業的產品創新和創意創新帶來的市場份額占企業總營業額的比例。面對跨國公司研發機構大量集聚的挑戰，激發本土企業的創新創業能力，減少科技創新的高對外依賴度，同時從根本上改變開展創新活動的企業占比偏低、企業內部開展研發支出比例偏低的不利局面。

第五，財政助力建設區域協調發展基金，從頂層設計到深度融合、從城市治理到區域治理，形成我國都市圈跨區域治理的系統整合。一是中心城市作用下降，導致區域治理需求提升，以及政府之間、政府與非政府之間合作的重要性上升。因此，應推動都市圈利益相關方建立互信，審慎決策，共建區域治理網絡。二是遵循經濟合作基礎原則，以公共治理為核心，強調政府職能轉變和制度統籌保障，推進區域治理。三是在治理主體間逐步建立靈活調整的權能承接、關系協調和功能轉化等關系，構建起以政府為主體，多中心、多層級責任嵌套的治理運行機制。四是依照外部性內部化和弘揚綜合發展權益的都市圈財稅工具優化原則，實現財稅手段的差異化協同匹配，緩解區域人口和優質要素資源單向流動、核心和外圍地區定位模糊同質性競爭，以及不同城鎮間生態環境保護合作機制難以制定等重要的體制機制問題。五是實現自上而下、自下而上雙向的都市圈治理戰略執行體系對接，彌補因投資不足、規模過度或由功能交叉、重復建設致使都市圈公共事務和公共治理出現短板，弱化區域綜合發展能力。

（作者為北京大學政府管理學院副院長、教授；北京大學政府管理學院博士研究生毛文峰、蔡思遠對本文亦有貢獻）

【注：本文部分內容系華夏幸福產業研究院的委托課題“中國都市圈協同發展水平測度研究”的階段性成果】

【參考文獻】

①[德]赫爾曼·哈肯著、郭治安譯：《高等協同學》，北京：科學出版社，1989年。

②Sager F.,Policy coordination in the European Metropolis:A meta-analysis,West European Politics,2006.

③張京祥、鄒軍等：《論都市圈地域空間的組織》，《城市規劃》，2001年第5期。

④Neil Brenner,Decoding the Newest"Metropolitan Regionalism" in the USA:A Critical Overview，Cities,2002.

⑤柳建文：《中國區域協同發展的機制轉型——基于國家三大區域發展戰略的分析》，《天津社會科學》，2017年第5期。

⑥華夏幸福產業研究院：《中國都市圈極限通勤研究》，北京：清華大學出版社，2019年。

責編/銀冰瑤 美編/楊玲玲

聲明：本文為人民論壇雜志社原創內容，任何單位或個人轉載請回復本微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。