摘 要:加大新型基礎設施建設是中國在經濟新常態背景下推動供給側結構性改革、優化產業結構的重要舉措。新型基礎設施建設實踐中容易出現財政擠出效應加劇、社會資本參與渠道受阻、提升運營效能難度大、建設范圍過度延伸等問題。建議注重使用率，令新型基礎設施建設與經濟社會發展水平相適應；加快推動形成中國標準，以強化中國在國際標準制定上的話語權；增強新型基礎設施建設的配套性。
關鍵詞:新型基礎設施建設 產業結構優化 資源配置
【中圖分類號】F283 【文獻標識碼】A
在全球化受阻、中國供需關系面臨結構性失衡的形勢下，推動以去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板為工作重點的供給側結構性改革勢在必行。新型基礎設施具有推動信息數字化、打造5G技術應用場景等基本功能，主要包括5G基建、特高壓、大數據中心、人工智能、工業互聯網、物聯網、城際高速鐵路和城際軌道交通、新能源汽車充電樁等領域。新基建投資影響需求，其發展需與供給側結構性改革相適應。
新基建在產業結構優化中的作用
加大新基建投資有助于在產業結構優化中協調好三對關系。
一是供給結構優化與消費結構升級相適應。目前中國經濟增長已進入“劉易斯拐點”，生產成本上升，資本對勞動力的替代效應增強。工業化與信息化融合發展可以優化生產函數，提升生產要素配置效率，改善生產條件，從而實現數據賦能。如5G基礎設施、特高壓、大數據中心等是大規模使用5G技術的必要條件，關系經濟發展模式轉型；工業互聯網和人工智能使工業制造智能化，其建設關乎制造業產業體系重構；物聯網將“鐵公基”等物理基礎設施與信息基礎設施聯通，使電網和交通網智能化，其建設關乎經濟發展能否適應信息時代發展的問題。
2018年中共中央、國務院發布的《關于完善促進消費體制機制 進一步激發居民消費潛力的若干意見》明確提出，消費升級的總體目標包括“消費生產循環更加順暢”“消費結構明顯優化”“消費環境更加安全放心”。5G技術對智能制造的有力支撐有助于滿足城鄉居民多樣化的消費需求；5G技術應用場景拓展為經濟發展創造了新的契機；5G技術所引導的技術革命將催生大量新產品，有助于提高居民消費率。概括而論，新基建是統籌需求引領、推進供給側結構性改革的關鍵而有效的抓手。
二是基礎設施建設與固定資產投資互融。“穩投資”要求切實增加有效投資，補齊產業短板。“鐵公基”式的基礎設施建設投資拉動效應邊際遞減的主要原因，一方面在于鋼鐵、水泥、建材等行業產能過剩；另一方面源于房地產投資對固定資產投資產生擠出效應，資金難以進入實體經濟。由于缺乏核心技術，中國產業體系長期面臨的價值鏈低端鎖定風險并未完全消除。
要加大對已經突破技術瓶頸、具有絕對競爭優勢和戰略性影響的領域的投入力度，通過新建、改建、擴建的方式加快設備更新，帶動固定資產投資，從而形成新的生產力。資金直接作用于生產函數，推動函數更替與生產條件改善，既可抑制基建投資所產生的擠出效應，又有助于化解產能過剩。中國在5G技術、特高壓、高速鐵路等技術領域已具有明顯的國際領先優勢，在標準制定上搶占了技術制高點。例如，華為已成為世界上擁有5G標準核心專利數量最多、對5G標準建設貢獻最大的企業，中國已經成為世界5G標準制定的引領者之一；我國完全掌握了特高壓設備制造的核心技術，特高壓交直流設備國產化率已超過90%，中國的特高壓交流輸電標準電壓已被推薦為國際標準電壓；中國已系統掌握了涵蓋設計施工、裝備制造、系統集成、運營管理等高速鐵路成套技術，構建了具有自主知識產權和世界先進水平的高速鐵路技術體系，成為了世界上高速鐵路運營里程最長、運營速度最高、在建規模最大的國家。
三是統籌區域發展。區域間發展不平衡、生產要素稟賦相對差異較大是中國經濟的基本特征。這導致區域間資源配置矛盾突出，如電力能源富集于西部地區，但電力負荷集中于東部地區；基礎設施投入結構性矛盾加劇，經濟欠發達地區基礎設施建設投資效率相對較低，基礎設施投資向經濟發達地區回流效應明顯；市場分割嚴重致使區域間產業結構趨同，生產要素流動不暢導致基礎設施建設與固定資產投資低水平重復。
特高壓“五交八直”線路布局聯通東西部，既可緩解長期阻礙西部地區發展的“窩電”現象，提升基礎設施投資效率，又能解決東部地區電力供應緊張難題；5G試點城市重點布局東部地區，梯度推進城市升級為智慧城市，為信息資源充分發揮生產要素作用以推動經濟轉型升級創造了必要條件。2018年中共中央、國務院發布的《關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》提出“建立以中心城市引領城市群發展、城市群帶動區域發展新模式”。這進一步解決了因區域發展不平衡不充分而產生的無序開發與惡性競爭等問題。
新基建中易出現的問題
基礎設施建設的組織管理必須解決由誰投資、由誰建設、建設什么、如何建設等四個關鍵問題，這與投資來源、建設模式、運營方式、投資范圍等四個具體事項關聯密切，實踐中易出現以下現象。
第一，財政擠出效應加劇。2019年中共中央辦公廳、國務院印發的《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》規定，“充分發揮專項債券作用，支持有一定收益但難以商業化合規融資的重大公益性項目”。發行地方政府專項債券是部分新基建資金的主要來源。一定時期內金融市場的融資能力是有限的，由于地方政府專項債券具有投資風險相對較小、收益相對穩定的優勢，在經濟進入新常態的背景下容易形成投資偏好，擠占民間固定資產投資；由于地方政府專項債券容易推升私人部門融資成本，從而加劇中小企業所面臨的融資難、融資貴問題。
此外，政府直接投資過度容易抑制市場機制在資源配置中發揮作用，增加市場失靈風險。中央曾多次強調要厘清政府和市場的邊界，通過投資決策、債券發行、專項債與市場化融資相結合的融資方式等環節予以政策調控，保障市場在資源配置中發揮決定性作用。然而，針對有一定收益但難以商業化合規融資的重大公益性項目融資，還有待在理論和實踐中進一步明晰劃分政府和市場邊界的標準。
第二，社會資本參與渠道受阻。黨的十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”。在新基建領域，2015年國務院辦公廳發布《關于加快電動汽車充電基礎設施建設的指導意見》，明確提出“通過PPP等方式，為社會資本參與充電基礎設施建設運營創造條件”。現如今，PPP模式已經成為推進新基建的重要途經。
然而，實踐中仍存在不少問題，其中包括因社會資本參與項目生成不足，以致對決策風險分擔缺乏共識；民營企業因信貸擔保融資薄弱而難以參與，導致地方政府與國有企業合作多，與民營資本合作少；部分地方政府借PPP模式變相舉債，通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式將社會資本投資異化，使社會資本難以發揮提高運營效率的作用。
第三，提升運營效能難度大。實踐中新型基礎設施建設與使用之間已經出現了一些矛盾，如高速鐵路建設成本相對較高，由于只能客運不能貨運、在人口規模偏小的區域客流偏小，以致部分線路已出現盈利能力不足、運營虧損、資產負債率上升等問題。地方政府償債能力因此被削弱，金融風險也隨之加大。
因必需的智能裝備、自動控制、工業網絡協議等關鍵設備自給率偏低，工業互聯網建設對技術標準體系的主導能力偏弱。而中國工業企業技術水平參差不齊，加之工業數據采集能力薄弱，使得提升技術標準體系在中國產業環境中的適用性存在一定問題。設備入網標準偏低會損害網絡的智能化水平；偏高又會導致入網設備數量偏少，并且使得一些正在使用，但達不到入網標準的設備面臨被淘汰的風險。
第四，新基建范圍過度延伸。新型基礎設施主要包括三類：一是以數據采集、傳輸、處理為主要功能，并實現信息數字化的基礎設施，俗稱數字基建，如5G網絡、物聯網、大數據中心等；二是為支持信息數字化應用，以設置5G應用場景為主要功能的基礎設施，如人工智能、智慧城市、智能電網等；第三類是為信息數字化提供基本條件的基礎設施，如特高壓。
新基建的首要功能在于強化支持信息數字化建設，而非加強基礎設施承載能力。新型基礎設施建設需要防止建設范圍向傳統基礎設施建設過度延伸，防止新基建退變為老基建。實踐中存在兩種過度延伸的表現：一是重建設，輕使用。新型基礎設施建設僅發揮出傳統基礎設施建設的效果。二是重新建，輕改造。新建的一批新型基礎設施雖能達到數據賦能目的，但投入的時間、用地、資金相對較多，部分基礎設施通過改造升級有時可以產生同樣的效果，而且節約社會成本。
此外，還易于出現建設領域向高盈利領域過度延伸的趨向。基于防控地方政府債務風險的需要，中央要求“專項債券必須用于有一定收益的重大項目，融資規模要保持與項目收益相平衡”，新基建因此必須適度考慮項目的盈利能力。然而，準公共產品是基礎設施的屬性特征之一，不宜以獲取利潤為首要目標。這種過度延伸的趨向容易損害新型基礎設施應具備的準公共性，為此中央同時強調政府融資主要應以“難以商業化合規融資”的項目為對象。
對策建議
以信息化帶動工業化是中國產業經濟發展所選擇的基本路徑，而區域發展不平衡是中國經濟的基本特點。東部部分經濟發達地區工業化水平發展已步入后工業化階段，中西部大部分地區則尚處于工業化中期。基于產業結構優化與區域協調發展目標審視新基建，結合中國國情提出以下三個對策建議。
第一，新基建應與經濟社會發展水平相適應，注重新型基礎設施使用率。只有信息數字化融入工業體系，區域生產要素結構隨工業體系數字化改造進行調整，新型基礎設施才具備發揮作用的必要條件。因此，新基建立項應充分考慮經濟空間特點，不宜全面啟動。有條件的區域先行快上，條件不足的地方結合工業基礎適度參與。
第二，新基建應加快推動形成中國標準。強化中國在國際標準制定上的話語權，這是促進技術優勢和市場優勢轉化為絕對競爭優勢的關鍵舉措。新基建首要的時代價值在于推動供給側結構性改革。因此，應統籌相關產能增長和市場開拓，推進產業關鍵共性技術研發。
第三，強化新基建的配套性。能源供應充分是經濟系統運行的必要條件，特高壓智能電網建設對新型基礎設施運行具有不可忽視的作用。此外，實現信息數字化還需要完善數據治理制度。目前數據采集、整理、勘誤、存儲、共享等制度規范尚不完善，相關制度配套滯后將會對新型基礎設施使用造成一定影響。
【本文作者為廣東省政府績效管理研究會副會長，華南理工大學公共管理學院教授；華南理工大學公共管理學院碩士研究生段子威對本文亦有貢獻】
責編：周素麗 / 臧雪文
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