摘 要:政府服務數字化轉型的今天，“信息孤島”正成為其發展的一大掣肘，也成為影響群眾體驗的重要因素。因此，需牢固樹立以人為本的思想，推進數據確權，加強理論研究，進一步明確信息安全的責任和底線，積極運用和發展一些新的數字技術來緩解數據孤島現象，創造“數據福利”，不斷增強人民的幸福感和獲得感。

關鍵詞: 信息孤島 數據治理 數據共享

【中圖分類號】F424 【文獻標識碼】A

信息孤島現象

“信息孤島”或“信息煙囪”，是形象的比喻，是指信息系統之間無法共享信息，或信息只是單向流動的現象。從信息系統的構成，即數據、業務邏輯以及運行平臺三個方面來看，信息孤島有三個層次的表現：

一是平臺孤島，主要是存在于一些成套裝備之間。我們去醫院看病時有這樣的體驗，在不同設備上做檢查的時候，醫生總要重復問一些基本信息并輸入到檢查設備中。這主要是因為這些設備是由不同廠家生產、自成體系的，與其他設備之間無法直接進行數據交換，設備與設備之間存在信息孤島。

二是業務孤島，主要存在于不同的業務系統之間。一項任務如果涉及到不同部門多個業務系統時，就可能需要重復提交各種材料。許多行政服務大廳盡管物理上集中了不同業務部門的工作人員，但還需要辦事者自己在不同的窗口間來回跑，傳遞材料。即使有一些地方，服務意識較強，也僅是由工作人員完成材料的傳遞，并沒有完全完成不同業務系統之間的整合。一些“金”字頭工程，如金稅工程等，打通了從下而上的數據通道，但這類系統中數據是單向流動的，只有基層往上報送數據。此外，這類縱向打通的系統，也并沒有很好解決不同業務部門之間的信息共享和交換的問題，信息孤島仍然存在。

三是數據孤島，主要表現為不同行業之間協同合作時，信息無法共享。即使業務系統運行在同樣的計算平臺上，甚至數據都存儲在同一個數據庫里面，由于訪問權限的限制，仍然可能存在數據孤島，無法實現數據共享。基層組織一般采用的是“誰的數據誰負責”的策略，不同的業務工作并不能簡單直接地使用其他業務系統的數據，必須事先得到許可才可以。從責任機制和信息安全的角度看，這一策略自有其道理，但是，對于數據共享所造成的困難也是實實在在存在的。此次新冠肺炎疫情防控中各地都開發出類似“健康碼”的APP，但是這些APP之間不能共享數據，導致不同的城市需要使用的APP不同，給出行者帶來了很大的不便。這種跨區域跨行業的數據共享是最復雜的。本文下面的討論中，信息孤島主要針對數據孤島而言。

信息孤島的危害

影響行政辦事效率，以及百姓的體驗感。在行政服務中，當所辦理的事項涉及多個部門、多個業務系統時，往往需要重復提交信息，使得行政辦事效率低下，嚴重影響辦事公眾和企業的體驗感和獲得感。針對這種情況，近年各地通過開展行政服務改革，推行政務信息系統整合共享，效果已經逐漸顯現出來。

影響數據價值的發揮。數據是數字時代的生產要素，其價值越來越被人們認識和重視。然而，數據想要發揮其價值，就必須流通使用。從社會整體來看，想要最大程度地發揮數據的價值就要讓數據共享起來。被寄予巨大期望的人工智能技術，本質上是數據智能，需要匯聚大量的數據供機器學習，之后機器才能獲得所謂的“智能”。如果沒有必要的數據共享和匯聚，也就不可能有數據的智能。然而，數據也有社會屬性，除了隱私安全方面的問題之外，還代表了物理社會的權力和利益。因此，如何在保障信息安全和數據隱私底線的前提下，遵從經濟規律，最大程度實行數據共享是我們面臨的挑戰。

影響國家體系與治理能力現代化水平的提升。工業社會大規模生產組織所要求的層級化管理體制給我們的社會帶來了秩序和效率。然而在數字經濟新時代，傳統的層級化的管理模式的弊端開始顯現。理論上光纖的速度可以讓地球上任何地點的兩個人進行交互時的延遲不會超過1/5秒。在這個時代里，技術上，大數據分析使得我們有可能了解每一個個體的需求。因此，如何打破傳統的條塊管理的傳統思維模式，建設在網絡基礎之上的新的管理模式，提升國家治理能力，是一個值得關注的重大課題。當然，這也需要數據共享作為前提。

信息孤島成因分析

信息孤島的形成有其歷史性原因。由于技術能力和投資規模的限制，信息系統必須在有限的范圍內實施。因此，信息系統的建設常常是分期分批建設的。這也符合解決復雜問題“分而治之”的思路。

我國的信息化建設，可以粗略地劃分為三個階段：第一個階段是解決業務辦理的效率問題，各種業務系統不斷被開發出來。第二個階段是行業一體化階段。國家通過一系列“金”字頭工程，建設了一批行業化的覆蓋全國的信息系統，例如金稅工程、金關工程、金水工程等。這一階段本質上還是面向業務，強調了信息從下而上的傳遞，主要得益者是上級領導機關，基層組織的受益有限，甚至出現負責采集數據的基層無法使用數據的怪現象。第三個階段，可以說是伴隨互聯網企業的成功和大數據的出現而出現的。國家提出“互聯網+”“大數據+”等行動計劃，提出政務服務改革，特別是公共服務改革，但是原有的管理體制嚴重不適應新的要求，需要打通不同的業務信息系統的邊界。這時候發現，信息孤島嚴重影響政務服務改革的進度和質量。

信息孤島的產生除了有上述這些客觀的背景之外，還有以下三個方面的原因，可以用“不想”“不敢”和“不會”來概括：

“不想”。在傳統的管理體制下，部門之間有明確的權利和責任邊界，業務信息系統又進一步強化了這種邊界。打破邊界某種程度上意味著對既定權力的放棄，這是某些既得利益部門不愿意看到的。可以說，信息共享的困難很大程度上來自于部門的利益。此外，層級化的治理結構，要求對上負責，使得人們容易形成“向上看”的習慣，自然而然地形成信息煙囪。也就是信息向上流動容易，向下流動困難，行業內流動容易、跨行業流動困難。

“不敢”。這主要是對信息安全的底線在哪里搞不清楚，信息安全的責任如何界定也不清楚。由于數字經濟出現的時間還不長，數據確權、數據隱私、數據安全等問題的解決還處于摸索階段，人們面對不確定性，采取更謹慎的態度也是常態。此外，一些封閉的信息系統建設質量不高，系統開放和數據共享會暴露內部的不足，這也是個別部門或地方不愿意信息開放和共享的重要因素之一。

“不會”。這主要體現在相關理論支撐不足。數據作為生產要素的一些理論問題還不清楚，社會化信息系統如何開發、如何發展，也沒有成熟的理論指導。傳統的結構化信息系統分析與設計遵循的是瀑布模型，設計的起點是明確的需求，一切圍繞需求展開，系統邊界很清晰。社會化信息系統面對的是開放的環境，盡管常見的百姓辦事流程，經過幾次的迭代后，可以梳理清楚，不會成為問題的焦點。但是，基層組織經常會面臨一些意想不到的新需求。例如，這次新冠肺炎疫情防控中出現的很多應用，都是突發的需求。如何快速地響應這樣的需求，讓信息系統具有更大的彈性，是我們面臨的更大的挑戰。需要抓緊在理論上進行研究，提出更有效的辦法。

破解信息孤島的對策

在正確認識信息孤島的成因和危害后，可以發現，信息孤島的形成雖然有技術方面的因素，但更多還是認識上、體制上的問題所造成的。為此，本文從觀念更新、利益分配、安全責任、技術支撐、理論研究等角度，對破解信息孤島提出如下建議：

第一，更新觀念，牢固樹立以人為本的思想。互聯網思維中最重要的一點就是“以客戶為中心”，也就是圍繞客戶的需求展開，充分尊重個體的需要。傳統的信息系統是圍繞具體部門的業務展開的，通過梳理部門內部的業務流程以及信息化，達到提高業務處理的效率。盡管這種效率的提升間接地提高了服務的水平，但是從本質上說，主要還是為了減輕部門工作人員的負擔，降低部門的成本。對于基層機構來說，應從服務百姓辦事的角度，重新梳理流程，特別是跨部門的業務流程，根據辦事流程的需要，在保障信息安全和責任體系要求的前提下，設計最合適的數據共享方法。

第二，數據確權，讓市場化配置資源的能力更強。數據是數字經濟時代的新的生產要素，就需要用經濟學的觀點來分析和看待數據共享的問題。盡管數據的復制是零成本的，但是，數據的獲得、加工是有成本的。在法律上清晰界定數據的權屬之前，用契約等的經濟手段來承認數據的價值，對于促進數據的流通和共享是有積極意義。

第三，明確責任，讓信息安全的責任和底線更清晰。信息安全是現階段制約數據共享的主要障礙之一。一方面期待國家在這方面的法律越來越健全，讓數據的利用有法可依。另一方面，也要避免空泛地談論信息安全，不要以此為由為數據共享人為地設置障礙。針對具體的應用背景、具體的數據對象，相對來說更容易判斷是否存在信息安全隱患。類似一些互聯網企業設置首席安全官的做法，設立首席數據官，負責界定數據共享和開放中的安全邊界，讓專業的人做專業的事，緩解企業對于信息安全隱患的焦慮。

第四，技術支撐，積極運用和發展一些新的數字技術來緩解數據孤島現象。例如，聯邦機器學習（一種分布式深度學習技術）可以不匯聚數據而實現機器學習；差分隱私技術可以在開放的數據中增加噪音確保數據發布時保護隱私；數據服務技術可以將數據包裝成一些服務，讓數據可用不可見；區塊鏈等技術，為跨主體間提供了一種新的數據共享模式，它具有數據加密存儲、訪問權限可控、可信可追溯等特點。這些技術的進一步成熟完善，必將促進數據開放共享的進展，緩解數據孤島問題。

第五，加強理論研究，在總結我國豐富的實踐經驗基礎上，提出有中國特色的數據治理方法論體系和社會化信息系統開發的新方法。傳統的結構化信息系統設計與開發方法，采用瀑布模型，強調從需求出發進行數據庫的設計和應用的開發。這是與業務型信息系統相適應的開發方法，并不適合大數據時代的信息系統開發。社會化信息系統應該以組成社會的各種“對象”為中心來設計數據庫，并圍繞數據對象確定數據管理權責和安全權限。此外，還應克服傳統條塊管理模式的弊端，充分利用互聯網技術，積極探索從層次化治理管理體系到網絡化治理管理體系轉變的可能性。

最后，也要防止一種新的數據孤島現象，即數據壟斷。數字經濟是平臺經濟，各種超級平臺將成為數據的匯聚地，成為數據這種生產資料的擁有者，但這很可能會造成新的不公平。傳統資本壟斷所帶來的問題一樣會出現在數據壟斷上，引起新的數據孤島。這一問題應引起我們的重視。

【本文作者為中國人民大學信息學院教授】

責編：賀勝蘭 / 王茂磊

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