調查時間：2020年8月9日—8月23日。

調查方法：通過微信公眾號平臺發放電子問卷

樣本情況：共回收問卷3792份，有效回收率為91.72%。樣本以政府機關和事業單位等體制內群體為主，占77.87%，體制外群體占22.13%。日常居住地為直轄市的占23.28%，省會城市占33.01%，地級市占24.45%，縣級市占12.79%，鄉鎮村占6.47%。工作單位屬于或相當于鄉鎮級的占16.26%，縣旗級的占30.60%，地市級的占39.09%，省部級的占12.42%，中央級的占1.63%。

重要發現:

·經濟越發達、行政級別越高的地區，在推行“最多跑一次”改革后，政府決策科學化、治理精準化、服務便捷化水平提高越顯著。

·行政審批環節繁復，反復奔波、辦事困難是常態現象，越到基層，“信息煙囪”的梗阻越嚴重。

·跨層級信息無法共享、“僵尸”系統過多、缺乏共享技術是當前基層治理中主要存在的“信息煙囪”現象。

·當前基層治理在推進信息化、智能化上效果顯著，公眾獲得感不斷提升，對利企便民、推進決策民主化與科學化方面的評價最高。

·制度不明、權責不清、缺少標準、本位主義思想濃厚是當前基層治理中信息壁壘較多的主要原因。

·相對于技術途徑，管理途徑是打破“信息煙囪”的最有效措施。半數以上受訪者認為建立政務基礎數據庫、公平合理的權益分配機制，加快政務數據資源共享立法進程是邁向智慧化基層治理的有效舉措。

·公眾最期待通過解決治理低效問題、輔助科學決策、加強部門協同工作來推進信息系統整合；不同行政級別地區的公眾對信息融合的期待各有不同。

隨著大數據、云計算等新技術新應用的迅猛發展，政府數字化轉型成為推進國家治理體系和治理能力現代化的重要路徑。加快政務信息系統整合共享已成為提升基層治理能力、降低制度性交易成本、提高公共管理水平、拓寬公共服務渠道的基礎。但在基層治理中，信息數據被分割存儲在不同部門的信息系統中，政府內部各部門間信息化建設各自為政，信息壁壘森嚴，形成了一個個“信息孤島”或“數據煙囪”。加快推進政務信息系統整合共享，破解“信息煙囪”林立問題，實現各部門各層級信息互聯互通、交換利用，既是社會公眾的熱切期盼，也是推進基層治理現代化的現實需要。人民智庫對當前基層治理“信息煙囪”現狀展開調查，了解公眾尤其是體制內群體對破解這一現象的認知、期待，以期為破解當前基層治理中的“信息煙囪”問題提出可行性建議。

超七成受訪者表示由“最多跑一次”改革帶來的獲得感不斷增強，但“信息煙囪”依然是基層治理中的難點問題，且越到基層“信息煙囪”的梗阻越嚴重

隨著我國“放管服”改革步伐的不斷推進，政府職能加快轉變，“最多跑一次”改革作為推進政府數字化轉型的有效路徑，是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然選擇。當問及“深化‘最多跑一次’政務服務改革后，需要去政府部門多少次才能辦成一件事”時，半數以上的受訪者表示不用跑腿，“掌上辦”“指尖辦”即可（54.39%），20.00%的受訪者表示只需“跑一次”。從地域屬性上看，經濟越發達、行政級別越高的地區推進“最多跑一次”改革的效果越好，其中來自直轄市(77.68%)和省會城市（77.50%）的受訪者表示當地政府部門提供了更加高效、便捷的公共服務，對深化“最多跑一次”改革最為滿意。

值得注意的是，“最多跑一次”改革的關鍵在于信息共享的實現程度。信息是“最多跑一次”改革的“血液”，信息的共享和處理則是改革的核心內容。調查顯示，表示需要在各個部門間來回奔波，要跑三次甚至更多次的受訪者仍占一定比例（17.91%）；其中，來自鄉鎮村（28.65%）和縣級市（21.35%）的受訪者反映，行政審批環節繁復，反復奔波、辦事困難是常態。這一現象的背后是“信息煙囪”的長期梗阻。基層信息系統各自為政對政府治理效能、政務服務質量等造成了諸多負面影響，只有消除“信息煙囪”、打通數據壁壘，做到真正意義上的信息共享，才有可能建成跨部門合作體系，實現最大程度的利企便民。

跨層級信息無法共享、“僵尸”系統過多、缺乏共享技術是當前基層治理中較為突出的“信息煙囪”現象

問及“基層政府各部門之間是否存在‘信息煙囪’現象”時，超四成受訪者表示“信息在部門之間可共享、跨層級無法共享”（49.44%）、“‘僵尸’系統過多，邊整合共享邊新建孤島”（49.33%）、“有信息無共享技術，‘巧婦難為無米之炊’”（47.46%）是基層治理中主要存在的“信息孤島”現象。

調查發現，技術瓶頸嚴重制約著政府效能的提升。“不斷低水平重復采集和錄入相同數據信息”（46.59%）、“上級部門系統功能不全，難以滿足下級部門應用”（46.23%）、“群眾辦理一項業務，就要重新下載一個APP”(46.19%)等都是由于技術上的短板，造成接口通道受阻，平臺交流出現障礙，信息被“孤立”在有限范圍之內。另外，低水平重復采集相同信息（20.31%）和缺乏共享技術（19.18%）是基層治理中最普遍存在的問題。

雖然基層對數字政府建設已經有了關注與重視，但因為在數據統籌與具體應用方面的落實不夠，各自為政、部門壁壘現象突出。調查顯示，受訪者認為“負責采集信息的部門不能擁有信息共享權”（46.00%）、“部門間數據標準不一、相互打架”（45.51%）也是基層治理面臨的“老大難”問題。

超六成受訪者認為當前基層治理智慧化成效明顯；但“信息煙囪”林立、智慧化治理的主動性不強、信息共享的力量欠缺仍是突出問題

隨著經濟社會的快速發展和信息技術的日新月異，基層治理已由“傳統粗放管理”向“現代精細治理”轉變。在此次新冠肺炎疫情防控中，數字化、信息化、智能化等基層智慧治理的優勢已經得到充分顯現，構建新時代智能化、精細化、共建共治共享的基層治理格局是推進基層治理現代化的重要抓手。聚焦當前基層治理信息化建設成效，調查顯示，以“大數據+”為手段的基層治理在政務管理效率、城市治理水平等方面的作用大大提升；尤其是在不斷提升群眾獲得感（62.21%）、提升辦事便利性（61.79%）、推進決策更加民主化和科學化（61.42%）方面獲得了公眾的廣泛認可（見圖1）。

同時，作為基層治理智慧化深入推進的重要途徑，信息的集中和共享對于增強政府公信力、提高行政效率、提升服務水平具有重要作用。調查顯示，超六成受訪者認為基層治理智慧化不僅強化了社會和媒體監督（60.34%），而且在深化改革、轉變職能、創新管理方面取得了良好的實踐效果。進一步帶來的是政務信息更加公開透明（60.30%）、社會管理更加精細有序（59.25%）、社會服務更加精準優質（58.95%）、社會運行更加協同高效（57.91%）、社會關系更加公平包容（57.68%）。

然而由于缺乏對信息系統的整體規劃和統一鋪排，隨著業務量的增長，在推進基層治理智慧化過程中也凸顯出一些問題，調查顯示，半數以上受訪者表示當前基層治理的信息共享理念欠缺（55.74%）、運用互聯網加強治理的主動性不強（50.54%）、有效的信息共享機制尚未建立，諸多有價值的數據價值在沉睡（47.03%），并沒有發揮應有的效果。

制度不明、權責不清、缺少標準、本位主義思想濃厚是當前基層治理中信息壁壘較多的主要原因

如圖2所示，超六成受訪者認為制度不明（67.44%）、權責不清（64.56%）、缺少標準（63.96%）是破解“信息煙囪”難題的主要“堵點”。此外，一些地方和部門出于既得利益的考量，共享意識淡薄、壁壘意識濃厚，不愿開放數據（47.25%），甚至出現了“政府信息資源部門化、部門信息資源利益化”的不正之風。本位主義思想和部門利益至上思維還導致一些部門全局觀念淡薄，只關注短期利益，不愿長期規劃和維護信息庫（46.77%），這些都是亟需解決的問題。

除此之外，共享機構人員不足（35.93%）、擔心共享背后的監督壓力（29.76%）和出于對信息安全的考慮不愿共享信息（15.70%）也是“信息煙囪”難以消除的重要原因。

“信息煙囪”的長期危害主要體現在群眾對政府的滿意度降低，信息技術無法在政府管理中運用造成大量浪費，制約基層治理現代化三個方面

當問及“您認為當前基層治理中‘信息煙囪’長期存在會有什么危害”時，公眾對于“群眾辦事難辦事煩，降低對政府的滿意度”（65.05%）的感觸最深。當群眾需要反復填表、到多個行政部門重復提交信息時，他們在政府服務中獲得的體驗感會大大降低。有48.41%的受訪者認為“長遠來看會裂化對整體性政府的價值認同”。

其次，61.68%的公眾認為“信息煙囪”會“衍生更多權力尋租空間，滋生各類微腐敗”。在數字時代，傳統層級化管理模式的弊端已經開始顯現，如果政府治理水平不能與時俱進，會嚴重遲滯國家治理體系和治理能力現代化的推進進程。調查顯示，公眾對于“信息煙囪”的存在“容易造成治理中的決策失誤或工作滯后”（38.32%），導致“苗頭性風險性排查困難，基層治理能力落后”（25.08%），“重復性工作使基層人員疲于應付，滋生形式主義”（20.56%）等問題也表現出了一定程度的擔心。

數據是數字時代的生產要素，其價值越來越被人們重視。而數據想要發揮其價值，就必須流通使用。“信息煙囪”的存在會嚴重影響數據價值的發揮。調查顯示，56.45%的公眾認為“信息煙囪”會“加劇政府層級和不同部門間的數字鴻溝”。“信息重復導致冗余，污染整體信息資源環境”（43.74%），“浪費大量行政資源，增加政府運營整合成本”（39.85%）等也是“信息煙囪”可能帶來的危害。

建立政務基礎數據庫、建立公平合理的權益分配機制、加快政務數據資源共享立法進程是邁向智慧化基層治理的三個有效舉措

從現階段“信息煙囪”的成因來看，技術和標準問題不是主要原因，更多的是體制機制問題和改革動力問題。因此，破解“信息煙囪”還需要從體制機制、技術支持、激勵考核等多個角度入手進行系統性治理。

當問及“您認為打破‘信息孤島’，加快邁向智慧化基層治理的有效舉措是什么”時，超一半公眾選擇了“盡快建立政務基礎研究數據資源庫”（58.95%）、“建立公平合理的共享權益分配機制”（54.80%）、“加快政務數據資源共享立法進程”（51.18%）。其中機關事業單位工作人員對于“建立公平合理的共享權益分配機制”（80.83%）和“將電子政務納入政府績效考核制度”（79.29%）的認同度最高。

可見，對體制機制等管理途徑進行改革是破解“信息煙囪”的關鍵途徑。調查顯示，通過“將電子政務納入政府績效考核制度”（50.54%），“強化頂層設計和驅動機制，統籌管理”（36.86%），“在政府內部設置信息化建設推進機構”（28.41%）等方式，對系統推進、績效考核和組織結構進行改革再造是公眾認為破解“信息煙囪”的有效途徑。此外，還有32.86%的公眾認為“領導干部要自覺克服權力失落心態”。

信息共享與技術應用是有條件的。只有在打破基層治理信息壁壘，消除建構部門信息共享系統的阻礙后，技術才可以成為破解“信息煙囪”的重要突破口。調查顯示，20.93%的公眾認為需要建立“統一各地區各部門電子政務的技術標準”，10.43%的受訪者期待“使用區塊鏈等加密技術保障信息安全”。

對于推進信息系統整合，公眾最期待的是解決治理低效問題、輔助科學決策、加強部門協同工作

當問及“解決‘信息煙囪’難題，推進信息化系統整合共享后，您希望能帶來哪些變化”時，六成以上的公眾選擇了“解決政府組織功能碎片化帶來的治理低效”（68.64%），“有效破解政府服務突出問題，輔助科學決策”（65.08%），“各部門協同合作，權責清晰，暢通溝通渠道”（62.95%）。可見，公眾對于解決上述問題，發揮信息技術應有作用的期待非常迫切。

通過進一步對不同行政級別地區的受訪者進行交叉分析，我們發現，不同地區的公眾對于信息融合的期待各有不同。“集聚管理資源、鏈接服務資源、拓展社會資源”更為生活在直轄市的公眾所期待（30.59%）；“優化營商環境，讓企業和群眾辦事更便捷”更受生活在省會城市的公眾的期待（36.44%）；生活在地級市（28.20%）和縣級市（14.71%）的公眾對于“實現中央和地方信息系統互聯互通”更加期待。

【執筆：人民智庫研究員 唐佩佩】

責編：羅 婷 / 賀勝蘭

聲明：本文為《國家治理》周刊原創內容，任何單位或個人轉載請回復國家治理周刊微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。