摘 要:基層治理是國家治理的微觀基礎，是滿足人民美好生活需要的直接保障，而數字化轉型是推進基層治理體系和治理能力現代化的關鍵。實現條塊之間的權力整合、多元主體的利益整合、面向場景的數據整合是推動基層治理數字化轉型的重要環節；發揮三重整合的疊加效應則是地方政府創新實施的根本著力點。

關鍵詞:基層治理 數字化轉型 權力整合 利益整合 數據整合

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

作為國家治理的微觀基礎，基層治理對民生保障、社會治理有著至關重要的作用。滿足人民對美好生活的需要，尤其是增強其獲得感、幸福感、安全感，在較大程度上依賴于基層治理能力與水平。一方面，互聯網特別是移動互聯網的逐步普及，物聯網、大數據、人工智能等新興技術的快速發展，為基層治理數字化轉型提供了有利的技術條件；另一方面，信息化、智慧城市建設、數字鄉村發展等戰略的提出與實施，為基層治理數字化轉型提供了相應的制度保障與現實基礎。

但是，基層治理數字化轉型依然面臨嚴峻的碎片化難題。推動基層治理數字化轉型需要進一步加強條塊之間的權力整合、多元主體的利益整合、面向場景的數據整合，尤其是發揮三重整合的“疊加效應”。

條塊之間的權力整合：基層治理數字化轉型的基本前提

基層治理面臨的條塊分割碎片化問題更為嚴重。我國的基本行政體系由專業主管部門的垂直業務指導（“條”）與行政區域內的屬地歸口管理（“塊”）兩部分構成。條塊之間的權力分割造成的碎片化問題一直困擾著地方治理和基層治理。由于處于國家治理縱向結構的最底端，基層治理更受條塊分割之累，特別是街道（鄉鎮）、社區（農村）層面。基層工作被形象地比喻為“上面千條線，下面一根針”。面對千頭萬緒的任務，基層工作人員高效率、高質量、高標準地完成工作任務確實存在巨大壓力。

基層治理數字化轉型需要條塊之間的權力整合。數字化技術的運用，能夠實現處于條塊不同位置的部門和人員的高效溝通協調，能夠推動處于條塊不同位置的部門和人員協同提供特定的公共服務，能夠幫助處于條塊不同位置的部門和人員共同化解特定的社會問題。但是數字化技術本身并不能確保必然有效完成這些工作。當技術被不當使用時，不僅不能提升基層治理的能力與水平，相反還會大幅度地降低基層工作效率，阻礙基層治理的有效開展。更為嚴峻的是，數字化技術在基層治理中被不當使用的現象不是少數，而是頻頻出現。數字化技術在基層治理中有效運用的基本前提是對條塊之間的權力進行重新整合。

條塊之間的權力整合應著眼于數字化基層治理場景。當前的基層治理數字化平臺建設主要由更高級別的政府部門建設，例如市級政府部門、省級政府部門，甚至國家級政府部門。這就造成平臺建設的標準化程度較高，而個性化水平不夠。事實上，不同區域、不同領域對基層治理的需求存在很大差異。缺少個性化設置的統一平臺，非常不利于基層政府推動條塊之間的權力整合。因此，場景需求差異較大的數字化基層治理平臺最好在市級層面部署和管理。

多元主體的利益整合：基層治理數字化轉型的動力源泉

社會結構的快速變化導致基層治理各方利益格局碎片化。單位制的式微、住房的商品化改革、勞動力市場的逐漸形成，城市居民迅速變成“社會人”，而且在城市內部甚至城市之間的流動日趨頻繁。生活在同一社區的居民針對公共服務與社會治理呈現出不同的訴求，針對同一公共問題常常表現出迥異的價值判斷。由于城鎮化的快速推進，農村的常駐人口逐漸減少，針對相同利益訴求能夠形成的整合力量不斷衰弱。不論是城市社區，還是農村都面臨利益格局碎片化問題。

數字化技術能夠為基層治理各方利益整合搭建有效渠道。難以對碎片化利益格局進行整合的根本原因在于利益整合的成本高、收益低。數字化技術的出現，特別是社交媒體的廣泛運用，能夠為基層治理相關方搭建有效的利益整合渠道。不管是對政府、居民，還是對于社會組織而言，基于社交媒體的訴求表達、訴求回應不僅成本低，又具有看得見的收益。數字化技術能夠被基層治理各方接受，不僅能夠實現各方的利益整合，而且能夠有力促進基層治理數字化轉型。

多元主體的利益整合應以共同創造更多公共價值為目標。多元主體的利益整合可以說是為了平衡各方的利益，形成一個匯合點，進而實現基層治理的有效開展。但是，多元主體的利益整合更多是為了讓各利益相關方共同創造更多的公共價值。公共價值由基本公共價值和核心公共價值構成，基本公共價值表現為自下而上的公共價值創造模式，核心公共價值則表現為自上而下的公共價值創造模式。數字化技術能夠有效銜接兩種不同的公共價值創造模式，進而讓利益相關方積極參與到基層治理當中，并且切實發揮相應的作用，促成高水平的基層治理。

面向場景的數據整合：基層治理數字化轉型的核心保障

“數據煙囪”仍然是基層治理數字化轉型的“攔路虎”。通過推動公安、信訪、綜治、醫療等不同領域數據的整合共享，運用大數據分析技術對基層治理進行分析和預判，探索更加精準、高效的基層治理策略，是基層治理數字化轉型的趨勢和方向。但是，由于這些數據實際由不同領域、不同層級的政府部門掌控和管理，并且這些數據已經沉淀或者活化于相應的政務信息系統，實現數據在系統之間的互操作十分困難。盡管目前在國家、省級、市級層面有了政務數據共享的制度安排，但在實施過程當中面臨著巨大阻力，實施效果還比較有限。

面向場景的數據整合需要提升基層工作人員的數據能力。“用數據說話、用數據決策、用數據管理、用數據創新”應是基層工作人員的主要工作方式。但是，目前基層工作人員對數據的敏感度不高、對數據內容的理解不深、數據操作的能力不足，嚴重阻礙數字化基層治理能力的全面提升。迫切需要針對基層工作人員開展精準化數據思維訓練、數據操作培訓，逐步轉變工作方式，漸漸做到能夠直接連接場景和數據，能夠將不同系統中的數據關聯起來提供服務、進行管理。

面向場景的數據整合需要在更高層面破解外部制度約束。政府部門不主動、不愿意落實數據共享的根本原因是數據擁有高價值，且如果數據被泄露還要承擔責任。要破解這些難題，超出了基層政府的能力范圍，需要在更高層面來完成。例如，應從國家層面對不同領域的數據進行“確權”，而不是交由地方政府甚至基層政府梳理和確定數據的所有權和使用權；同時，從國家層面立法對政府數據的經濟價值進行認定和保護，對濫用政府數據的行為進行監管和處罰。再如，應從市級層面對匯集的政府數據進行保護、管理和運營。對于市級政府而言，政府數據是推動基層治理數字化轉型的核心要素，同時也是重要的資產。盤活基層治理數據不能簡單地在基層政府展開，在更高層面才更具價值。

三重整合的疊加效應：地方政府創新實施的根本著力點

加強條塊之間的權力整合、多元主體的利益整合、面向場景的數據整合不是相互分割的，而是相互需要、相互補充的。對于條塊之間的權力整合而言，應從多元主體的利益整合切入，在盡可能滿足最多場景需求的目標下，對當地的條塊權力進行全面梳理，并通過合理劃分與優化重組實現權力的有效整合；而要實現權力整合后的有效運作，必然需要數據的有效整合，確保數據在條塊之間的有序流動。對于多元主體的利益整合和面向場景的數據整合而言，都需要以條塊之間的權力整合為前提。對于多元主體的利益整合而言，離不開數據的有效整合，確保數據在主體之間的順暢流動，讓利益相關方能夠看到利益整合的關鍵環節并收獲到利益整合后的收益。對于面向場景的數據整合而言，需要多元主體的積極參與才能夠真正帶動數據的流動，盤活數據的價值。

地方政府在推動基層治理的數字化轉型過程當中，應充分發揮上述三重整合疊加效應。一是全面結合國家、區域層面要求以及本地經濟社會特點，明確基層治理數字化轉型的定位，找到精準的發力點；二是充分考慮技術趨勢以及本地的基層治理需求，謀劃基層治理數字化轉型的目標，不僅包括近期目標，也包括中長期目標；三是在列出可能需要完成相關工作的基礎上，討論并確立基層治理數字化轉型的內容，形成詳細的任務清單；四是充分考慮本地人、財、物的實際狀況，設計基層治理數字化轉型的策略，確保目標和任務得以落實。

【本文作者為電子科技大學公共管理學院教授；本文系四川省軟科學研究項目“四川省縣域社會治理智能化的場景數據需求和政府數據鏈構建研究”（項目編號：2020JDR0153）和成都市哲學社會科學規劃項目“成都市社會治理中的網絡參與機制創新研究”（項目編號：YY0920200237）階段性成果】

參考文獻

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[2]門理想、王叢虎：《“互聯網+基層治理”：基層整體性治理的數字化實現路徑》，《電子政務》，2019年第4期。

[3]張會平：《面向公共價值創造的城市公共數據治理創新》，《行政論壇》，2020年第1期。

責編：賀勝蘭 / 蔡圣楠

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