【摘要】2020年9月菅內閣成立后，尋求在防控疫情和重啟經濟之間找到兩全之策成為當務之急。一方面菅內閣繼承“安倍經濟學”政策遺產，鞏固政策成果，另一方面“安倍經濟學”的副作用為后安倍時代經濟發展埋下隱患和風險。與“安倍經濟學”倚重刺激總需求的宏觀經濟政策相比，菅內閣力圖突破原有政策局限，著重推進“安倍經濟學” 第三支箭，通過結構改革和規制改革，尋找新的經濟增長動力。未來菅內閣在電子政府建設、地方經濟發展、勞動方式改革、電信資費體系調整、環境規制改革等領域的政策舉措值得關注。

【關鍵詞】安倍經濟學 后安倍時代 數字化 地方經濟 【中圖分類號】F131.3 【文獻標識碼】A

2020年8月28日，安倍晉三因健康原因，正式宣布辭去日本首相職務。9月16日，安倍宣布全體內閣成員辭職，新任自民黨總裁菅義偉當選為日本新一屆首相。在新內閣成立后的記者會見中，菅首相表示將打破垂直分割的行政體系、既得利益和前例主義，推動規制改革，打造為國民服務的政府，構建“自助、共助、公助”的社會。面對新冠肺炎疫情的蔓延和二戰后日本最嚴重的經濟衰退，菅首相宣布繼承和推進“安倍經濟學”。

“安倍經濟學”的主要成果和亮點

2020年7月，日本內閣府將第16個經濟擴張期認定為2012年11月至2018年10月，歷時71個月的增長僅次于戰后最長的伊弉冉景氣時期（2002年2月至2008年2月，共計73個月）。由于此次擴張在安倍第二次執政時期得以實現，其背景與力度空前的“安倍經濟學”息息相關，因此也被稱為“安倍經濟學景氣”。

2012年12月，安倍第二次組閣后，以擺脫長期通縮、優先提振經濟為政策指向，推出由大膽的金融政策、機動的財政政策和促進民間投資的增長戰略構成的政策組合，即安倍經濟學“三支箭”。2015年10月，安倍政府進一步強化前期政策，劍指日本嚴峻的少子老齡化問題，提出“構建一億總活躍社會”目標，并出臺新“三支箭”政策，即孕育希望的強勁經濟、成就夢想的育兒支援、安心的社會保障，同時分別設定2020財年具體目標，如日本名義國內生產總值（GDP）達到600萬億日元、總和生育率升至1.8、護理人員離職率為零等。

作為日本連續執政時間最長的首相，安倍執政時期政局穩定，經濟政策也顯示出連續性優勢。東日本大地震后，以汽車領域為代表的日本企業面臨“六重苦”，即日元過度升值、法人稅率高、嚴格的勞動政策、自由貿易協定進展緩慢、電力不足及環境管制，這些因素導致企業競爭力下降。在安倍經濟學一系列強勁刺激政策推動下，企業經營環境得到改善，日本經濟呈現諸多亮點。

一是改變日元過度升值局面，推升股市上漲。2008年全球金融危機爆發，2011年債務危機陰云籠罩歐洲，加之東日本震災保險賠付等內外因素，日元持續大幅升值，2011年10月31日更是達到了75.32日元兌換1美元的歷史最高水平。在大規模寬松金融政策作用下，2013年起日元進入貶值通道，2015年6月降至125日元左右低水準。2020年9月，安倍宣布辭職時美元兌日元匯率基本在100—110日元區間小幅波動。日元穩定也帶動了股市繁榮。2020年9月16日安倍正式卸任時，日經平均股價為23476日元，是2012年12月的2.26倍。

二是通縮狀況有所緩解。泡沫經濟崩潰后，日本兩度陷入通縮困境，第一次是1999—2006年，第二次出現在2009年，至今治理長期通縮仍是日本政府的首要目標。作為安倍經濟學的第一支利箭，日本央行設定2%的物價目標，并不斷創新金融理論和實踐，在量化、質化、負利率和長短期利率誘導等維度，嘗試發揮政策工具的集合效應。在強力超寬松貨幣政策作用下，核心消費價格指數（CPI）、GDP缺口、GDP平減指數和單位勞動成本等物價指標由負轉正或轉為零，2013年12月，日本政府在《月度經濟報告》中指出經濟已不處于通縮狀態。但值得注意的是，“不處于通縮狀態”并不意味著經濟徹底擺脫通縮困境，由于物價持續低迷，克服長期通縮仍是日本央行需直面的挑戰。

三是企業效益提升，失業率大幅降低。日元貶值和股市走強，帶動企業收益得以改善。2020年3月末上市企業凈收益為23萬億日元，是2012年同期的2.1倍。日本就業情況隨之好轉，有效求人倍率從2012年的0.82升至2019年末的1.55，失業率從4.3%降至2.2%，時隔27年再現如此低的水準。

四是觸及規制改革和結構改革。安倍執政期間雖將政策重點置于總需求上，但在促進經濟增長的供給端方面也有所涉及。第一，為減少企業負擔，提升競爭力，實施分階段降低法人實際稅率，從2014財年的34.62%逐步降至2018財年的29.74%。第二，2014年4月和2019年10月，消費稅兩次上調，稅率從5%上調至10%。第二次增稅后的稅收收入全部用于完善“全世代型”社保制度，既包括老齡化對策，也通過育兒、免費教育等減少代際負擔。第三，為實現觀光立國戰略目標，安倍政府通過放寬簽證制度及完善免稅制度等方式吸引外國游客，2019年訪日人次高達3188萬，是2012年836萬人次的3.8倍，連續7年創造新高。第四，著手進行勞動方式改革，鼓勵女性、老年人和外國勞動力參與勞動市場。第五，在最為艱難的巖盤規制改革中，安倍利用國家戰略特區框架，在能源、農業、再生醫療等領域進行改革，鼓勵民間企業積極參與。

五是加強區域經濟合作，試圖引領國際規則制定。安倍政府非常重視雙邊及多邊區域合作，作為經濟增長戰略的一環，2015年日本政府提出自由貿易協定（FTA）覆蓋率目標，即2018年達到70%。2018年以來，日本先后主導簽訂“全面與進步的跨太平洋伙伴關系協定”（CPTPP）、日歐經濟伙伴關系協定（EPA）等巨型FTA，并在雙邊層面簽署日美貿易協定，基本達成日英EPA協議等。目前包括中日韓在內的區域全面經濟伙伴關系（RCEP）也在積極談判，簽署后日本FTA覆蓋率目標將順利實現。此外，日本積極推動廣域經濟合作，其戰略意圖不僅在于強化日本經濟的全球布局，更是積極樹立“自由貿易旗手”形象，以有利于在21世紀國際秩序構建中占據戰略主動。

后安倍時代面臨的經濟政策風險及課題

安倍經濟學作為大型政策組合，涵蓋金融、財政、稅收及經濟增長等舉措，旨在以需求和供給兩端共同推動經濟增長。但從現實政策實踐來看，安倍內閣在結構改革領域淺嘗輒止，其更加倚重總需求管理，力圖通過短期刺激政策實現經濟的良性循環，為經濟結構改革創造時間和空間。其政策機理如下：超寬松貨幣政策和積極財政政策發揮作用→日元貶值，同時，物價上升預期增加→個人消費增加→企業收益提升→工資上漲→家庭收入增加→促進消費。雖然安倍執政時期日本實現了戰后第二長經濟復蘇，但此次經濟擴張期年均GDP僅增長1.1%，勞動者工資年均增長2.1%，遠低于泡沫經濟景氣時的6.7%。因此，以低增長、低物價、低利率為特征的安倍經濟學景氣，被稱為“無實感”的景氣擴張。安倍執政期間推出多項經濟目標，但結果并不理想。短期刺激政策呈長期化、極限化趨勢，為后安倍時代經濟發展埋下隱患和風險。

一是潛在經濟增長率持續低下，全要素生產率對經濟貢獻弱化。安倍政府提出至2020財年為止的十年期間，日本名義GDP和實際GDP分別實現年均3%和2%的增長。但事實上，經濟泡沫破裂后，日本經濟從未出現高于3%的增長。2011財年至2019財年，日本名義GDP平均增長1.1%，實際GDP僅增長0.9%，遠低于目標值。與此同時，日本在全球經濟中的地位明顯降低。2012年日本GDP占全球總量的8.3%，中美分別占11.4%和21.6%，2019年日本降至5.9%，而中美分別升至16.6%、24.7%。

雖然安倍執政期間，日本經濟處于戰后第二長擴張期，但由勞動、資本和全要素生產率（TFP）構成的潛在增長率卻呈下滑趨勢。由于勞動適齡人口減少，新增投資不足，代表技術進步的TFP成為日本潛在增長率的決定性因素。2013財年TFP為0.9%，將潛在增長率拉至0.8%。而2016年至今，日本潛在增長率持續保持在0.9%，TFP貢獻率不足一半，僅為0.4%。反映技術革新的TFP對經濟增長的貢獻呈下降趨勢，體現出剛性勞動制度下大企業減少國內投資以及勞動生產率低下等現象。

二是財政狀況惡化，財政重建目標難以實現。安倍政府雖然提出財政重建目標，即2015財年中央與地方政府基礎財政收支赤字減少至3%左右，2020財年實現基礎財政收支盈余，但在經濟低迷、老齡化加劇背景下，日本債務負擔嚴重，財政狀況不斷惡化。2020財年日本債務總量達1182萬億日元，為GDP的2倍，在主要發達國家中最為嚴重。受疫情影響，日本基礎財政收支實現盈余延至2029財年，且其前提為名義GDP、實際GDP分別維持3%和2%的增長。

由于公共債務持續惡化，日本財政重建困難重重。2020年，標準普爾和惠譽雖然仍將日本長期國債信用維持在“A”等級，但下調了日本國債評級展望。如果經濟財政狀況繼續惡化，國債評級下調，將提高金融機構和企業的資金籌集成本，增加經營風險。2013年以來，日本央行大量購買國債，將利率維持在極低水準，為抑制國債利息支出創造穩定環境。但值得注意的是，過于依賴金融政策不利于財政重建，一旦利率上升，財政運營陷入困境，政府也將陷入信任危機。

三是2%物價目標難以達成，貨幣政策效用接近極限。擺脫長期通縮是安倍經濟學第一支箭的重要使命。2013年4月，日本銀行承諾兩年實現2%通脹目標，開啟量化質化寬松政策實踐，提高國債購買上限，追加交易所交易基金（ETF）、房地產投資信托（J-REIT）等風險資產投入。2016年1月日本銀行推出負利率政策。雖然央行不斷加大政策力度，但物價指標未見起色，2%通脹目標達成時限經過六次延期，最終于2018年4月由央行決定取消實現期限。

雖然2017財年起核心CPI連續三年提升，但0.6%—0.8%的升幅與2%物價目標相距甚遠。受疫情影響，2020年4月核心CPI再度轉為負值。在超寬松政策作用下，央行資產負債表極度擴張，截至2020年8月末，日本銀行總資產達683萬億日元，是2012年11月末安倍經濟學出臺之前的4.4倍，其規模相當于日本GDP總量的1.3倍，而同期歐美主要央行資產約占其國家GDP的30%—50%。2020年6月末，日本銀行持有521萬億日元國債，占國債發行總量的44.5%，其規模和市場占有率均創新高。日本政府與央行不斷加大短期非傳統刺激政策力度，將其向長期化、常態化運營擴展。長期低利率環境有損金融機構收益，增加金融體系風險。同時政策退出難度加大，尤其是央行大量持有風險資產，可能損害市場規律，造成市場功能扭曲，劇烈的價格變動或導致央行財務惡化。而大規模保有國債，形成事實上的財政赤字貨幣化，損害了央行獨立性。

菅內閣經濟政策取向及日本經濟發展研判

在新冠肺炎疫情蔓延、日本經濟陷入戰后最大降幅等嚴峻形勢下，菅內閣以疫情防控為目前最優先課題，將經濟發展作為最重要課題。

一是持續加強疫情防控力度。目前，面對重大公共衛生領域危機，菅內閣將防控疫情作為第一要務，著力于推動疫苗的開發研制及安全使用，完善醫療體系，通過《新型流感等對策特別措施法》修正案等。這些舉措不僅為國民健康安全提供基本保障，也對緩解不安、提振經濟發揮關鍵作用。

疫情嚴重打擊了日本經濟，東京奧運會也被迫延期。消費稅增稅后，2019年第四季度起，實際GDP連續三個季度負增長，2020年第二季度環比減少7.9%，按年率計算同比下降28.1%，創二戰后最大跌幅記錄。2020年1—8月訪日游客累計395萬人，同比減少82%。2020年2—9月，511家企業因疫情導致破產，旅游、運輸、旅館、餐飲等行業占比較高。截至2020年9月，日本因疫情被解雇的人員超過6萬人。

面對疫情，菅內閣會繼續實施寬松的貨幣政策和積極的財政政策，并強化宏觀政策協調，將經濟恢復至常態化作為其首要目標。值得注意的是，伴隨醫療技術的發展，疫情終將得到控制，但全球經濟面臨的不確定性增大，疫情對日本經濟的負面影響或呈長期化趨勢。疫情結束后，如何推動經濟增長，提振內外需求，是菅政府即將面對的重要課題。同時，為阻止疫情再次蔓延，防止經濟進一步下滑，改善就業水平，菅首相或將出臺新一輪經濟刺激政策，如果預備費不足，則編制2020財年第三次補充預算案。2020財年日本兩次追加補充預算，財政支出增加57.6萬億日元。2020財年日本新發國債高達90.2萬億日元，是2009財年應對國際金融危機時的1.7倍。在財政赤字負擔加重背景下，如何實現財政重建與經濟增長平衡，如何安排超寬松政策退出機制，仍是新政府面臨的老問題。

二是繼續推進安倍經濟政策，振興地方經濟，并積極推動東京奧運會順利舉辦。改變人口和產業要素的東京“一極集中”現象，促進地方經濟繁榮，一直是日本政府力圖解決的難題。2014年安倍政府設立“地方創生本部”，制定第一期綜合戰略，提出以2015至2019財年為區間，實現2020年東京圈（包括東京都、千葉縣、埼玉縣、神奈川縣）向地方人口均衡遷入、遷出的目標。但從實際人口流向來看，近年來遷入東京圈的人數不斷增加，2019年為14.8萬人，遠超2014年的11.6萬人，其中超過一半的人口遷往東京都內（56%）。作為地方經濟發展的重要變量，菅內閣將中小企業和地方銀行重組作為振興地方經濟的重點。

目前日本約有359萬家中小企業，其數量約占日本企業總體的99%，解決就業崗位約占70%。伴隨老齡化、少子化加劇，經營不善、后繼無人等問題對中小企業造成沖擊。與此同時，中小企業勞動生產率低下也拖累了日本企業整體的生產效率，拉低了潛在增長率。一般來說，企業規模越大，勞動生產率越高。日本2020年版《中小企業白皮書》數據顯示，與大企業年人均585萬日元的勞動生產率相比，中等規模企業和小企業僅為326萬日元和174萬日元。如何提升中小企業效能，鼓勵成長性企業發展，是菅政府需要解決的問題。

作為企業資金信貸主體，地方銀行業務也隨之受到影響。在長期超低利率環境下，特別是2016年實施負利率政策以來，金融機構存貸利差收益嚴重收縮。截至2020年第二季度，上市的78家地方銀行中，48家合并凈利潤減少或產生赤字。究其原因，一方面是源于疫情下企業破產增加，另一方面是地方銀行以傳統利差收益為主，業務趨于同質化，競爭力弱化。

新一屆政府將推動地方銀行重組作為改革舉措。泡沫經濟崩潰后，金融機構持有大量不良債權，銀行進行大規模重組，1991年至2010年，地方銀行從132家減至106家，而近十年地方銀行重組基本停滯。雖然收益低迷，但2020年地方銀行數量仍為102家，十年間僅減少4家。2020年11月，為促進地方銀行重組的日本《反壟斷法》適用除外的特例法開始適用，這是一項為期十年的臨時政策，在一定條件下，企業合并可不受反壟斷法制約。

未來，菅政府將推動金融機構的合并、重組作為政策選項，如何在地方銀行運營和支持中小企業之間取得平衡，如何在數字化和無現金化進程下轉變經營模式，如何通過合并重組促進產業新陳代謝，需要金融機構、企業和政府的共同努力。

三是新設數字廳，完善電子政務管理，打破行政組織的條塊分割，并通過下調電信資費、地方銀行重組等舉措，推動規制改革和行政改革，發展數字經濟。

2001年日本公布《IT基本法》，宣布5年內成為全球領先的IT國家。2019年日本中央省廳網上辦理行政手續的電子化率僅為7.5%，市町村等地方政府更難以普及。日本一直以推進電子化、數字化為政策目標，但突如其來的疫情暴露出日本在這一領域的落后狀態。

疫情下不僅政府部門之間相關信息網上報送不暢，政府發放的補貼也遭遇電子系統故障，延誤個人和企業的資金周轉。2020年聯合國電子政府排名顯示，日本電子政務位于第14位，低于韓國、美國等。對個人而言，日本數字化、電子化也亟待普及。2016年日本推行搭載IC芯片的個人編號卡，可確認身份，也可進行社保、納稅等金融交易。政府希望2020年所有居民均持有號碼卡，但截至2020年9月末，普及率仍不及20%。

2020年7月，日本政府公布“經濟財政運營與改革基本方針2020”，提出疫情沖擊下日本社會變革的緊迫性，通過“新日常”構建高質量經濟社會。其中在實現新日常的五大核心要素中，數字化成為關鍵。這既是惠及國民的行政服務便利化體現，也是日本經濟增長的新動力，尤其在少子老齡化及人口減少的現實背景下，附加價值的提升、社會保障的充實等均受到制約，數字經濟作為突破口，不僅需要技術創新，更需要制度環境。

菅內閣在數字化、電子化建設中有所突破。由于政府省廳之間條塊分割，各自為政，菅內閣宣布創設數字廳，對各省廳政策實行一元化管理，普及電子政務，提高行政效率。同時將出臺數字化改革方案，包括身份號碼卡普及、遠程醫療、網上教育、統一中央與地方數據系統等內容，并將提請國會制定、修改相關法律，保障政策落實。

綜上所述，雖然日本政局發生變動，但菅首相多次宣布堅持安倍路線，繼承和發展安倍經濟學，因此政策呈現連續性，未出現政策中斷或大規模經濟波動。短期看，日本經濟復蘇取決于疫情防控狀況。鑒于疫情在全球多國出現反彈，2020年世界總體經濟萎縮。IMF最新預測顯示，2020年全球經濟下滑4.6%，其中日本下跌5.8%。2021財年經濟回升，加之舉辦東京奧運會，日本實際GDP升至3%，核心CPI也轉為0.5%的正增長。

安倍時代過度倚重金融、財政政策，總需求政策效用空間有限。菅政府在平衡疫情和經濟增長的政策選擇中，短期仍將沿襲安倍經濟學的前兩支箭。為應對疫情蔓延，菅政府或出臺新一輪經濟刺激政策。雖然菅義偉曾表示日本需再次上調消費稅，但其上任后表態十年內無需上調，因此日本財政重建目標仍然遙遠。中長期看，在人口減少和少子老齡化加劇背景下，菅內閣力圖突破原有政策局限，著重發力第三支箭，通過結構改革、規制改革，尋找新的經濟增長動力。未來菅內閣在電子政府建設、地方經濟發展、勞動方式改革、電信資費體系調整、環境規制改革等領域的政策舉措值得關注。

（作者為中國社會科學院日本研究所研究員）

責編/賈娜 美編/宋揚

聲明：本文為人民論壇雜志社原創內容，任何單位或個人轉載請回復本微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。