【摘要】新發展格局不僅是應對全球疫情沖擊的有效之策，也是基于我國經濟發展新階段而提出的新要求、基于全球化周期性調整面臨的新挑戰而提出的重大戰略部署，更是長三角區域一體化發展面對的新環境。當前，長三角區域的全球價值鏈參與度高而低端鎖定效應明顯，需要創新一體化的模式和路徑。一方面，要促進勞動力等要素高效便捷自由流動，推進中心城市與毗鄰城市同城化，以加快一體化進程；另一方面，要推動長三角內部產業鏈垂直分工，打造一批集聚全球創新資源的研發平臺，分類優化全球產業鏈布局，以提高一體化質量。

【關鍵詞】新發展格局 長三角一體化 高質量發展

【中圖分類號】F061.5 【文獻標識碼】A

改革開放以來，我國通過實施“大進大出”的出口導向戰略融入經濟全球化，僅用四十多年的時間就走完了發達國家上百年完成的工業化進程，目前正逐步邁向新發展階段和新發展格局。面對時代變革，長三角區域一體化面臨著哪些新挑戰？如何在新發展格局中實現更高水平、更高質量的發展？這些問題值得進行深入探討。

以新發展格局應對百年大變局中的不確定性風險

2020年8月24日，習近平總書記在經濟社會領域專家座談會上發表重要講話指出：“要推動形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。這個新發展格局是根據我國發展階段、環境、條件變化提出來的，是重塑我國國際合作和競爭新優勢的戰略抉擇。”新發展格局不僅是應對全球疫情沖擊的有效之策，也是基于我國經濟發展新階段而提出的新要求、基于全球化周期性調整面臨的新挑戰而提出的重大戰略部署。

首先，新發展格局是適應國內經濟社會新發展階段的戰略轉型。經過40余年的改革開放，中國經濟發展進入一個新階段，由此帶來了三個結構性變革。第一，二元結構轉換進入劉易斯轉折點，勞動力由無限供給轉變為有限供給。工業化帶動農村勞動力轉移，我國農業就業人數從1991年最高峰的3.9億人減少到2019年的1.9億人。同時，人口增長低于預期，勞動年齡人口自2011年達到高峰以后開始持續減少，2018年減少470萬人，2019年減少89萬人。勞動力從無限供給轉變為有限供給，導致勞動工資常態性上升，普通勞動大眾收入呈現常態性增長趨勢（這意味著消費規模呈現常態性增長趨勢）。第二，經濟結構由工業主導型轉變為服務業主導型。2019年，我國第三產業占比達到53.9%，成為國民經濟的主體。從地區看，近一半的省會城市和計劃單列市的服務業占GDP比重超過60%，北京、海口、廣州和上海超過70%。與工業產品不同，相當多的服務產品屬于“不可貿易品”，即生產和消費同時進行。因此，以服務業為主導的經濟形態對國內需求具有較大的依賴性。第三，城鎮化率超過60%，中心城市和城市群成為新型城鎮化的主要空間形態。城鎮化的發展不僅表現為農村人口繼續轉移到城鎮，也表現為部分中小城鎮人口遷移到中心城市，中心城市和城市群成為承載發展要素的主要空間。面向城鎮化新階段的基礎設施建設，不僅要繼續適應城鎮人口規模持續擴張的要求，還要滿足中心城市和城市群擴張的要求，其投資仍將持續增長。可見，在我國持續深化對外開放的同時，經濟增長對國內需求的依賴性顯著增強，這客觀上要求構建更加依靠國內市場需求的新發展格局，打造國內國際雙循環相互促進的新競爭優勢。

其次，新發展格局是應對經濟全球化周期性深度調整的戰略選擇。經濟全球化在推動全球分工深化、經濟增長的同時，也帶來了一系列負面問題。一是，經濟體之間發展差距擴大。如果不考慮美元貶值因素，2018年全球人均GDP是1980年的4.4倍，高收入國家是4.2倍，而低收入國家卻只有2.2倍。美、日、德、英、法、意、加發達國家七大經濟體其人口占全球總人口的10.1%，其GDP卻占全球GDP總量的45.2%。二是，一些經濟體內部居民收入差距擴大。在集裝箱運輸技術、互聯網技術、中間品標準化與可貿易等因素的推動下，全球化推動社會分工深化到工序層面（即全球產業鏈分工），使得“外包”盛行。以美國為首的發達國家占據全球產業鏈高端，專業從事創新研發活動并制定標準，形成人力資本供不應求的溢價效應，而制造業部門因外包而就業崗位流失，勞動者被迫選擇低收入的非正規部門就業，導致居民收入差距持續擴大。全球產業鏈分工的這種收入再分配效應，被稱為“全球化的悖論”。這種收入再分配效應發展到一定程度，會激起人們對全球化的普遍不滿，形成反全球化浪潮。可以預計，在今后相當長一段時期內，一些發達國家會不斷實施貿易保護主義、單邊主義政策，而新冠肺炎疫情的全球蔓延也會促使某些國家采取鼓勵制造業回歸的政策。由此，我國經濟持續增長面臨的國際環境的不確定性和風險性進一步加大，這客觀上要求構建更加依靠國內市場需求的新發展格局。

如果說過去中國是“賣賣賣”大生產的全球化參與者，在新發展格局中中國則轉變為“買買買”大消費的全球化引領者。長三角區域一體化是我國區域發展的重大戰略部署，是全國區域一體化的樣本。新發展格局是長三角區域一體化發展面對的全新環境，無疑會帶來一系列新的挑戰。

長三角區域一體化的新進展和新挑戰

區域經濟一體化本質上是通過消除功能性和制度性的市場分割促進商品和要素的自由流動，進而實現區域資源的優化配置和合理分工。區域經濟一體化的發展，一方面離不開交通基礎設施的發展，其能夠使得商品和生產要素流動突破物理空間障礙，另一方面也離不開市場機制的發育和成熟，其能夠使得商品和生產要素流動突破制度性障礙。

在功能性一體化層面，長三角區域現代立體交通網絡快速發展，尤其是高速鐵路網正在加快建設中。據國家統計局數據，截至2019年年末，全國鐵路營業里程達到13.9萬公里，較2018年年末增加0.8萬公里，其中高速鐵路營業里程增加0.6萬公里。全國公路總里程為501.25萬公里，增加16.6萬公里，其中高速公路里程增加0.7萬公里。交通基礎設施對區域經濟發展的重要性顯而易見。發展經濟學先驅、大推進理論創始人羅森斯坦·羅丹把交通等基礎設施建設稱為經濟發展的“社會先行資本”，經濟史學家沃爾特·羅斯托視之為經濟起飛的前提條件。現代交通網絡的發展大幅度地提高了區域可達性，釋放了美國社會學家麥肯齊所說的“時空壓縮”效應。據統計，2019年可達性前三名的城市是徐州、蘇州、上海。2007—2019年可達性提高幅度前六名的城市分別是六安、上海、徐州、蘇州、溫州、寧波（如圖1）。可達性的提高無疑可以促進城市之間的商品流通。

區域一體化可以實現商品和生產要素的自由流動，提高資源的空間配置效率。由于不同地區的資源稟賦和區位條件存在差異，區域經濟一體化帶來的商品和生產要素流動并不會均衡地分布。由此，資源稟賦和區位條件不同的地區就會形成不同的產業聚集，推動中心城市和城市群產業合理分工、各得其所。這是被從克里斯塔勒的中心地理論到弗里德曼的空間發展規劃理論，再到克魯格曼的新經濟地理理論不斷加以證明的經濟現象。同樣地，長三角區域一體化也重新調整了長三角經濟空間格局，推動了城市新一輪的分工合作，促進了資源空間再配置。例如，2010—2019年，溫州、臺州、紹興、嘉興等沿海城市占全省GDP的比重下降，而杭州占全省GDP的比重上升了2.6個百分點，浙江進入杭州時代；無錫、鎮江、蘇州等城市占全省GDP的比重分別下降了2.0、0.6、2.8個百分點，而南京占全省GDP的比重上升了1.8個百分點。2019年，南京占全省GDP的比重上升到73%，蘇南城市開始沉寂，南京開始崛起；安慶、銅陵、馬鞍山、蕪湖等沿江城市占全省GDP的比重下降，而合肥、滁州等城市占全省GDP的比重分別提高了2.25、2.41個百分點，成為明星城市。

在制度性一體化推進方面，各主體不斷努力。在國家層面上，1982年，國務院成立上海經濟區規劃辦公室，成為探索長三角區域一體化的起點；2008年，國務院出臺《關于進一步推進長江三角洲地區改革開放和經濟社會發展的指導意見》；2010年，國務院批準實施《長江三角洲地區區域規劃》；2016年，國務院常務會議通過《長江三角洲城市群發展規劃》；2019年，中共中央、國務院印發《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》。在地方層面上，1992年設立長三角城市協作部門主任聯席會議，1997年設立長三角城市經濟協調會市長聯席會議，并經過多次擴容，于2010年納入安徽的合肥、馬鞍山等城市。在合作機制上，產業領域探索合作共建產業園區、產業合作基金等；旅游領域每年召開一次旅游合作聯席會議；環保領域召開聯席會議，建立環境監管聯動機制；教育領域建立教育聯動發展會商機制；醫療服務領域率先建立醫療保險跨省轉移接續機制；等等。在習近平總書記宣布長三角一體化上升為國家戰略以后，制度性一體化的進程明顯加快。比如，發布《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》《長三角生態綠色一體化發展示范區總體方案》，簽署《長三角地區市場體系一體化建設合作備忘錄》，啟用長三角資本市場服務基地等。

需要注意的是，在長三角區域一體化發展過程中，一些深層次問題還沒有得到解決。第一，全球價值鏈參與度高而低端鎖定效應明顯。長三角地區是我國對外開放程度最高、參與全球價值鏈最深的地區之一，尤其是上海和蘇南地區，港澳臺和外商投資企業成為眾多行業的主體。在上海，港澳臺和外商投資企業在規模以上工業總產值中占60%以上，在六大主導產業中，除了石化和鋼鐵，幾乎是清一色的外資企業。蘇南地區也是一樣的格局，2018年蘇州港澳臺和外商投資企業占規模以上工業產值的61.5%，占出口交貨值的84.3%。“兩頭在外”的加工貿易曾經占據上海和江蘇的60%以上，雖然近年來有所下降，但中間品在進出口中仍占比較高。總體來說，長三角在全球價值鏈上的位置處于低端，向上攀爬難度較大，增加值率低，一些行業存在明顯的低端鎖定效應。

第二，“行政區經濟”依然存在，制度性一體化進展緩慢。一方面，在現有行政管理體制下，個別省市為謀求地方利益最大化，隔離與競爭多于合作，致使區域資源配置和共同市場建設遇阻。地方行政壁壘是區域合作難以跨過去的檻，區域合作和協調取決于地方政府領導者的偏好，缺少權威性和穩定性。另一方面，合作和協調機制的市場化程度不高，共建園區、共享旅游線路等主要是由各個地方政府主導，缺乏市場化的利益分配機制和政府稅源共享機制，實施效果不明顯。

第三，區域要素市場分割，資源空間配置難以優化。與商品流動相比，勞動力、資本、技術、信息等要素的市場流動面臨更多的障礙，受傳統的行政條塊分割和政策制約更為明顯。近年來，長三角地區一些地方的勞動力市場分割指數還出現反彈的趨勢，地區之間勞動力市場分割指數的差距也出現了擴大的趨勢（如圖2）。要素市場一體化進程緩慢，資源空間配置優化、產業科學合理分工就失去了市場基礎。

第四，一些科技資源配置不合理，部分民營企業研發能力較弱。長三角參與全球價值鏈的低端鎖定效應出現的根本原因是企業技術創新能力不足。根據國家知識產權局的統計數據，江蘇、浙江、上海發明專利授權總數和每萬人發明專利擁有數都處于全國前5名。但是，與珠三角相比，長三角科技資源主要集中在國有企業，尤其是中國科學院和“985”高校系統，以企業為主體的技術創新體系還沒有形成，民營企業和外資企業發明專利較少。

提升長三角區域一體化程度和質量

以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，是長三角區域一體化需要面對的新環境。長三角區域經濟模式的基本特點是全球價值鏈參與度高，尤其是上海、蘇南地區。面對以國內大循環為主體的大環境變化，長三角需要創新一體化的模式和路徑。一方面，要促進勞動力等要素高效便捷自由地流動，推進中心城市與毗鄰城市同城化，以加快一體化進程，率先形成以國內大循環為主體的發展模式；另一方面，要推動長三角內部產業鏈垂直分工，打造一批集聚全球創新資源的研發平臺，分類優化全球產業鏈布局，以提高一體化質量，形成國際競爭新優勢。

第一，深化體制機制改革，促進要素高效便捷自由地流動。提高資源配置效率是適應新發展格局的根本途徑。只有打破行政壁壘、強化政策協同，實現基礎設施聯通化、資金流動順暢化、商品流通自由化、人員往來便利化，長三角才能形成統一開放、競爭有序的商品大市場和要素大市場，才能率先形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，成為我國產業創新的開路先鋒和改革開放的新高地。對此，首先，應積極轉變地方政府職能，使其從市場的直接決策者和干預者轉變為市場競爭秩序的維護者和市場優良環境的創造者。要減弱經濟績效考核，強化區域公共福利和區域一體化績效考核。建議從國家層面強化“推動長三角一體化發展領導小組”協調職能，分類分行業規劃、推進和評估三省一市一體化進程和績效，協調各地相關政策。其次，應創新金融體制，促進資金要素合理配置。建議工、農、中、建、交五大國有銀行和政策性銀行設立長三角分行，加強信貸資金跨區域配置的統籌職能，弱化現有省級分行的職能。最后，應率先推進長三角大城市戶籍制度及社會保險、社會福利、教育體制改革，實現社會保險、社會福利跨地區便利轉移接續、教育資源公平配置，為人口自由流動和勞動力跨地區自由就業創造條件。要打破現有的以學校排名為依據，以高學歷、高職稱為中心的落戶政策、就業政策，推動公平就業。推動勞動力自由流動和公平就業，對促進創業也具有重要意義。

第二，推進中心城市與毗鄰城市同城化，以毗鄰城市同城化引領區域一體化。長三角要成為全國的增長極，就要在內部形成增長極，以長三角內部增長極帶動整個長三角的增長極，輻射更大的區域，參與全球經濟競爭。扭轉上海經濟頹勢，提高資源空間配置效率是重要路徑之一。建議以毗鄰城市同城化帶動區域一體化，也就是以上海為中心，推進浙江嘉湖杭紹甬、江蘇蘇錫常通等毗鄰城市同城化，進而引領長三角區域一體化。同城化的關鍵是建設城際快速通勤交通、推動公共服務均等化，進而形成“上海為中心城市—以特色服務為職能的次中心城市—以專業制造為職能的一般城市—以生態休閑為職能的一般市鎮”的高效有序的大上海都市圈空間格局。通過毗鄰城市同城化，讓創新創業人才等高端要素匯聚上海，使上海成為名副其實的全球科創中心。再把科創成果與科技金融、產業金融相結合，使其在毗鄰城市轉化落地。在此基礎上，可以以南京、合肥、杭州、徐州、溫州等為中心，打造毗鄰城市同城化，形成南京、合肥、杭州、徐州、溫州等都市圈，進而帶動長三角區域一體化。這樣，城市群就由高度同城化、層次不同的都市圈構成，而都市圈是城市群的組成分子和發展基礎。上海追求建設的全球城市以及經濟、金融、貿易、航運及科創中心，并不是上海一地的全球城市和全球中心，而是眾多城市協同建設的全球城市和全球中心，是大上海都市圈的全球城市和全球中心。事實上，紐約、倫敦、東京之所以能夠成為世界級城市群的首位城市，就是因為基于大紐約、大倫敦、大東京的大都市圈范疇。

第三，推動長三角內部產業鏈垂直分工，構筑空間經濟新格局。面對反全球化可能導致的全球產業鏈被沖擊的風險，長三角區域要改變過度依賴國外產業鏈的發展格局。一個產業從研發、設計、管理、控制、采購到零部件生產、加工裝配，再到物流配送、市場營銷、售后服務等，形成錯綜復雜的產業鏈。區域經濟一體化必然會打破城市之間產業結構雷同、產業自成體系的水平分工的舊格局，其能夠通過“貨暢其流”“適才適所”“地盡其力”，實現各個環節之間“各行其道、各得其所”的產業鏈垂直分工。產業鏈環節在哪個城市布局，取決于城市的經濟發展水平、區位條件和要素稟賦。長三角地區是全國工業化發展速度最快的地區之一，但區域內部發展不平衡，區位條件和要素分布差異較大，不僅上海、江蘇、浙江和安徽之間存在差異，而且上海的中心區和郊區、蘇南和蘇北、浙東和浙西、皖東和皖西、皖南和皖北之間也存在比較大的差異。按照科教資源和高端要素分布看，上海最為密集，其次是南京、杭州，再次是蘇州、合肥、寧波、無錫，然后是各地級市，呈現出明顯的梯次分布；按照港口、鐵路、高速公路、高速鐵路等交通區位來看，長三角區域各個城市的差異也比較大。上海具有科教資源、技術和人才、資本融資、國際化等方面的優勢，有條件建成若干對外面向全球的產業鏈高端、對內面向全國的生產性服務中心和高技術產業基地，為建設全球城市奠定產業基礎；杭州、南京、合肥等省會城市具有區域性科教資源、技術和人才等方面的優勢，有條件建成若干面向全球的價值鏈中高端、服務區域經濟的生產性服務中心和高技術產業基地；蘇南城市、浙江沿海城市和馬蕪銅等一大批地級城市，依據各自的區位條件和要素稟賦，將成為不同層次的、專業化分工明顯的制造業基地和區域服務中心；更多的中小城市和小城鎮將發揮生態優勢，成為生態經濟、休閑服務、農產品加工和零組件加工基地。

第四，強化區域協同創新，打造一批集聚全球創新資源的研發平臺。強化源頭創新、原始創新，打贏關鍵核心技術攻堅戰，提高知識技術溢出效應，是形成以國內大循環為主體的關鍵，也是打造國際競爭新優勢的關鍵。推進源頭創新、原始創新，尤其是突破“卡脖子”的關鍵核心技術，需要吸引全球優秀創新資源，集中最優秀的專業人才，進行持續性的資金投入，并建立相應的基礎科學綜合配套。長三角地區雖然具有科技創新資源集聚度高、創新場景豐富、創新投入規模龐大等優勢，但依靠一城一地遠不足以完成這樣的戰略任務。一方面，需要發揮各地比較優勢，分別聚焦最具優勢的領域和環節，探索形成共建共享的合作新機制，搭建一批一體化運營的合作平臺或支撐載體，分工合作、協同攻關；另一方面，在現有科研院所中遴選一批優勢學科和團隊，組建一批由政府、科研院所和企業共同參與的研發平臺，賦予特殊政策和靈活機制，使其能夠吸引全球優勢創新資源，盡早取得重大突破。美國之所以把控眾多產業的關鍵核心技術，就是因為其吸引了全球最優秀的人才。因此，對承擔戰略任務的重大研發平臺，不僅需要賦予人事、薪酬、科研組織、權益保障等特殊政策和靈活機制，還需要賦予內部治理的特殊政策和靈活機制，從而真正實現由科學家集體決定研發平臺治理，讓科學家做科學的事。

第五，建設高質量產業新城，支撐長三角制造業轉型升級。面對新發展格局，要通過制造業升級、高端制造業發展，對內適應國內勞動成本上升、消費結構升級，對外打造國際競爭新優勢。長三角地區眾多園區產城分離、生產環境和居住環境不良，難以吸引高水平技術人才和熟練技術工人。這種狀況必須扭轉，只有全力打造一批產城融合、宜居宜業的產業新城，才能集聚高水平技術人才和熟練技術工人，支撐高端制造業發展。現代新城運動起源于英國，第三代新城強調構建“反磁力吸引”體系，建立地區性生產綜合體、快速交通網絡，提供工業發展基礎；同時，要建設行政、文化、科學中心，均衡配置生活、娛樂、旅游、服務設施，形成以綜合職能城市為中心、與各種專業化功能相結合的產業新城。典型代表是1971年開始建設的米爾頓凱恩斯，被評為英國最佳工作城市，力壓倫敦、曼徹斯特等大城市。在國內，浙江省首開先例，規劃把全省現有的1010個開發區（園區）整合到150個以內，突出以產促城、以城興產、以城聚人的發展理念，改革園區管理體制，構建集技術鏈、創業鏈、人才鏈、資金鏈、服務鏈、產業鏈“六鏈一體”的高端產業生態，以支撐制造業轉型升級和高端制造業發展。

第六，分類優化全球產業鏈布局，構筑國際競爭新優勢。首先，推進部分全球產業鏈國內替代。過去對海外市場依賴較大的部分高技術含量中間品，如光學影像、電子計算機、醫療設備、運輸設備等，海內外技術差距和產能不斷縮小。當前，受中美貿易摩擦、全球疫情的影響，供應鏈受限，這些中間產品迎來了打破海外廠商壟斷、實現國內替代的良好機遇。部分“兩頭在外”的內外資企業創造條件，積極融入國內技術研發、設計、制造和營銷體系。其次，提高優勢產業的市場占有率。部分在全球產業鏈上具備一定話語權、定價權的國內企業，將進一步提高全球市場占有率；部分產品在全球競爭力中處于中等水平，但面對新冠肺炎疫情，國內廠商產能恢復快，為擴大市場份額創造了有利條件。再次，形成支持部分產能轉移到海外的全球化布局。部分低成本依賴型的外向型產品、技術受美國限制的中高端產品、市場集中在美國而受美國關稅影響的產品，可以借助“一帶一路”到東南亞國家建廠，通過全球多元化布局，充分利用國內國際兩個市場、兩種資源。最后，培育戰略性新興產業新優勢。國內龐大的數字化下游應用市場特別是物聯網、大數據、云計算、人工智能等新興產業的崛起，構成對集成電路產品的龐大需求，為相應技術和產品在更高水平和更高量級的創新提供了新機會。新冠肺炎疫情催生了一大批新產業、新業態、新模式，也推動更多制造企業走向機器人換人，形成了一個更大、更成熟的人工智能產業。因此，應大力支持這些有實力的龍頭企業走出國門，開辟廣闊的國際市場，乘勢而上。

（作者為同濟大學經濟與管理學院教授、博導，城市與區域經濟研究所所長；同濟大學經濟與管理學院博士研究生樊濤對此文亦有重要貢獻）

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責編/孫渴 美編/楊玲玲

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