摘 要:舉國體制的實踐在古今中外都有成功的案例。中央提出探索構建新型舉國體制，是將舉國體制與社會主義市場經濟相結合，并運用于關鍵核心技術的攻關。中國移動通信技術和產業的跨越式發展為探索構建新型舉國體制提供了生動的樣板。面對當今世界大國競爭的格局，我們需要在借鑒移動通信領域成功經驗的基礎上，繼續對新型舉國體制進行探索，并將其推廣到多個技術領域。

關鍵詞: 新型舉國體制 科技創新 移動通信

【中圖分類號】D034 【文獻標識碼】A

黨的十九屆四中全會提出，要“構建社會主義市場經濟條件下關鍵核心技術攻關新型舉國體制”；五中全會進一步指出，“健全社會主義市場經濟條件下新型舉國體制，打好關鍵核心技術攻堅戰，提高創新鏈整體效能”。這些重大決定的提出讓新型舉國體制成為熱門話題。實際上，新中國成立以來不乏舉國體制的實踐，只是近年來“舉國體制”才作為一個完整的概念被提出。中國體育事業，特別是競技體育的發展和水平提升就是舉國體制的典型體現，體育界也成為率先提出“舉國體制”概念的領域。

那么，舉國體制成功背后的學理邏輯是什么？新型舉國體制相對于原有的舉國體制的不同特征是什么？近年來，中國有沒有哪個領域可以比較好地反映新型舉國體制的特點？未來，我們還需要在哪些方面進一步推廣和完善新型舉國體制？本文將從以下四個方面分別回答上述四個問題。

舉國體制的學理邏輯

如果說治水是以農耕文明為主的古代中國開展舉國體制的重要實踐的話，那么，全國上下開展抗擊新冠肺炎疫情并取得重大戰略成果則是舉國體制在當下的又一成功典型。除了自然災害的應對和重大傳染性疾病的防控之外，舉國體制還在競技體育發展、高速鐵路和南水北調等重大工程建設、航天工程研發，乃至招商引資等領域，都取得了明顯的成效。

實際上，如果我們仔細對比航天工程研發和競技體育發展這兩個典型案例，可以看到，兩個領域中的中央和地方政府所發揮的角色和作用并不相同，但我們卻習慣于將這兩個領域都視為舉國體制成功的代表。那么，如何從學理上理解這兩個領域的成功呢？有學者從同一層級的不同政府之間競爭和央地之間的考核激勵體系這兩個維度對國家治理的不同領域進行了劃分。相關研究指出，舉國體制相對成功的領域可以進一步分成兩類：一類是同一層級不同政府間橫向競爭效應和縱向激勵效應都較高，且兩者相互強化的領域；另一類則是中央直接參與管理，地方政府只發揮輔助作用的領域。在前一類情況下，上級的政策目標相對單一和明確，下級干部群眾努力的結果容易衡量和考核（如經濟增長率和奧運金牌總數排名等），上級又賦予下級必要的自主空間。這類典型的領域包括競技體育、招商引資、地區經濟發展等。后一類情況下，中央政府直接開展全國性的資源動員和配置，但相關項目的實施又基本上不會對地方政府造成負面影響。這類領域往往是那些資源密集型的項目，要完成這類項目，需要大量人財物資源的集中、協調、分配和整合，單獨某個地方政府的分散努力難以做到。典型的案例如高速鐵路建設、航天工程等。[1]

從上述分析可以看出，舉國體制要發揮明顯效果，要么需要中央制定出清晰的考核激勵體系來調動各地政府的積極性；要么需要中央層面直接承擔資源的集中投入、協調分配等角色。不過，這種理想類型的劃分并非簡單地非此即彼，在實踐中也會出現混合了兩種特點的領域。例如，在此次抗擊新冠肺炎疫情過程中，中央一方面通過“對口支援”等方式直接承擔了資源的集中和調配角色，另一方面又通過提出明確考核目標的方式動員各地積極投入到轄區內的疫情防控中。

當然，舉國體制并不是中國獨有的體制，其他國家也會在一些領域中運用或正準備運用該模式。例如，美國政府開展的“曼哈頓工程”“阿波羅計劃”和“攻克癌癥計劃”等項目。但是，舉國體制在中國應用領域之廣和頻次之多可能是遠超其他國家的，其原因在于舉國體制與中國的基本國情是相契合的。具體說來，首先，作為一個超大型國家，舉國體制有利于克服跨地區治理難題和應對大規模突發事件；其次，作為一個單一制國家，舉國體制可以實現全國資源的有效集中；最后，作為一個趕超型發展中國家，舉國體制有利于我國在較短時間內在部分領域實現較快的發展。

從舉國體制到新型舉國體制的嬗變

舉國體制并非“包打天下”的靈丹妙藥，它可以在某些領域發揮良好的效果，但并不一定適用于另外一些領域。例如，在一些中央難以直接負責、又不能對地方政府制定出清晰的考核激勵體系的領域，舉國體制便難以發揮其效力。

更進一步地，即便在舉國體制所適用的領域也存在一定局限。從前文的分析中我們可以看出，舉國體制在實踐中主要依賴于中央或地方政府的角色發揮，從而忽視了非政府主體的作用。不論是中央政府還是地方政府，在其集中調度資源投入到特定項目的過程中，可能會造成項目規模的盲目擴張和資源浪費。另外，由于承擔資源調配的政府規劃容易落后于現實的變化，可能會導致國家治理難以適應快速變化的社會需求。最后，在諸如流行性疾病防控、大型災害應急等領域，舉國體制的實踐有時會打破國家治理的常規狀態，從而造成一定程度的失序。

即使存在上述局限性，對于中國這樣一個超大型的發展中國家來說，舉國體制在集中資源突破特定領域或解決特定問題方面，依舊有其不可替代的優勢。黨的十九屆四中全會中首次提出的中國特色社會主義制度和國家治理體系具有的13個方面顯著優勢中，就包括了“堅持全國一盤棋，調動各方面積極性，集中力量辦大事的顯著優勢”。

提出構建新型舉國體制，既是對原有舉國體制在實踐中優劣勢的清醒認識，也是為應對新時代大國競爭新態勢的必然之舉。當今世界的大國間競爭已經不僅是軍備競賽和GDP規模的比拼，還包括了科技的持續創新與快速應用的產業鏈之間的競爭。然而，現代科技已經發展到需要借助超大規模的資本投入和團隊協作才能推動整體技術創新的階段。在諸多領域，要推動科技創新和產業應用已經不再是幾家企業、幾所大學，甚至是一個小體量的經濟體能夠完全負擔了；而是需要一套高效率的組織體系來加以支撐。[2]隨著全球貿易的深化和各經濟體間產業競爭的加劇，標準體系和知識產權維度的競爭成為很多產業不得不面對的問題；各經濟體的政府在國際標準體系的建構、知識產權的保護、產業產品的跨國推介方面都承擔著重要的角色。

就技術創新和產業應用而言，政府作用的發揮還面臨著如何有效甄別創新的不確定性和監督考核創新主體（研發機構和企業等）的困境，[3]以及由此帶來的投入積累風險大、對企業形成軟預算約束等問題。探索構建新型舉國體制，并非是對傳統舉國體制的廢棄，而是探索在新領域中運用舉國體制時，如何發揮市場經濟的作用，從而克服原有舉國體制的局限性。

新型舉國體制的實踐案例——移動通信產業在中國的發展

近年來，在中國經濟社會的快速發展過程中，是否存在一個初步具備了新型舉國體制基本特征的實踐案例呢？本文認為，中國移動通信技術在過去30多年時間里的進步和產業的快速發展，可視為一個非常典型的案例。自上世紀90年代以來，中國的移動通信技術從1G時代的零基礎，到2G和3G時代的艱難追趕，再到4G時代實現與國際主流技術的并行，并進一步實現了5G標準下技術的領先。隨著中國技術創新能力的逐步提高，政府在產業政策實施過程中，逐漸由直接指導技術創新，轉變為擬定方向和引導企業等主體參與，并為各類主體構建技術創新的外部環境和提供組織保障。

具體說來，在該領域的技術和產業處于追趕階段時，政府相關政策的目標還是以追趕國外已有技術為主；在3G時代認識到技術標準的重要性后，政府又推動科研院所和國有企業參與技術標準的國際競爭，從而有利于技術成果轉化、產業鏈條建設和技術商用運營服務水平的提高；到4G標準的形成時，中國終于有了與別國水平齊步但各具特色的技術創新。在參與主體層面，政府主要是對公立大學、科研院所和少部分企業（主要是國有企業）進行扶持。在政策工具層面，政府首先運用一系列科技計劃、規劃、專項項目、建立國家實驗室等工具，對少數具備研發基礎的公立大學、科研院所進行扶持，以開展基礎理論研究工作；其次，通過共享專利、設備國產配額等方式，支持大型企業負責技術的產業化；最后，通過頻譜分配、牌照發放的優惠措施，推動國有企業強制執行自主的技術標準，這一方面可以減少外國技術和產品的市場占有率，另一方面也可以吸引社會資本圍繞自主技術，搭建國產化的上下游產業鏈。

當進入4G時代后，中國的移動通信技術水平和產業發展與世界主要強國進入到互有長短的并行階段，這時，政府的角色發揮與之前有了一定的變化。為了實現技術的突破和創新的目標，舉國體制主要還是依賴于政府在基礎研究、試驗平臺搭建、頻譜統籌、與國際組織的協調等方面扮演積極主動的角色；而能夠參與這些項目的，除了大學、科研院所外，也包括了已經成長起來的一批大型企業。

在5G時代，我國政府又推動科研院所和多個大型企業深度參與了5G全球統一標準的制定；在現已公布的移動寬帶標準中，中國公司的標準立項數和標準必要專利（Standard Essential Patents）總量都是世界第一位。[4]在此階段，政府的目標一方面是快速推動技術標準的產業化和商用化，以占領更大比例的國內國際市場；另一方面則是繼續開展下一代技術的研發。政府相關政策涉及的對象越來越不指向特定大學、企業或機構，科技項目的申請在自主申請的基礎上，明確了以專家評估或第三方評審的方式核定申請者的資質。在中央層面，開始吸收企業家加入到專家組，以討論確立某個產業是否屬于優先發展的領域，或者某個方向是否被列為重點推進方向；另外，政府也開始減少了直接財政補貼的方式，增加了更多的間接手段進行扶持，例如建設大型測試平臺等。總之，除了選定某個時期內重點發展或突破的領域方向外，政府較少直接指導技術創新，而是為產業組織體系提供技術生產和應用的外部保障。[5]在地方政府層面，出于地方經濟發展和增加就業等目的，還是會對特定企業給予很多土地利用、稅費優惠等政策以促進招商引資。

大國競爭格局下進一步完善新型舉國體制的三點建議

為了應對在移動通信技術領域來自中國的競爭壓力，美國政府于2019年2月頒布了《美國將主導未來產業》，并稱美國政府將5G技術與人工智能、先進制造業和量子信息科學視為決定美國高端產業未來命運的四大領域。2020年10月，美國又發布了《關鍵和新興技術國家戰略》，將20種技術列為優先發展領域。該戰略在強調私營部門的重要作用的同時，又提出了政府將采取行動創造良好環境和必要條件，使美國成為這些領域的技術領導者。同樣是2019年2月，德國政府發布了《國家工業戰略2030》，將有針對性地扶持光學和3D打印等10個重點工業領域；政府將為相關企業提供更廉價的能源和更有競爭力的稅收制度，甚至不惜放寬壟斷法以允許形成“全國冠軍”甚至“歐洲冠軍”企業。[6]日本近年來也陸續推出了“新產業結構藍圖”（2016）和“未來投資戰略2017”，并提出了“社會5.0”的概念，將人工智能、金融科技等產業列為主要支持方向。由此可見，在當今大國競爭的態勢下，各國政府在核心技術攻關領域首先考慮的，已經不是爭論舉國體制或產業政策的用與廢，而是如何利用好各種政策有選擇性地實現關鍵技術的突破。

借鑒中國移動通信技術和產業實現跨越式發展的經驗，筆者認為，要探索構建社會主義市場經濟條件下關鍵核心技術攻關新型舉國體制，還需要在以下三方面作出努力。

一是根據不同技術和產業領域實施不同的政策。對那些暫時落后的領域，確立追趕的目標后，主要以公立大學、科研院所和國有企業作為政策支持對象，綜合運用財政撥款、研發立項、稅費優惠、政府采購的手段進行扶持。對那些已經與國外并行、甚至領先的領域，政策目標應該是鼓勵參與國際技術標準競爭、快速推動技術的產業化和開展下一代前沿探索研究；以不同所有制企業和事業單位作為政策支持對象，逐漸采用如反壟斷調查、支持產學研合作、建設研發平臺和開展技術產品國際推介等政策手段。

二是注重發揮市場主體和第三方機構的作用。隨著國內技術和產業的進步，大型民營企業的作用越來越重要，它們和國有企事業單位一樣，都有理由成為產業政策扶持的對象；應更加充分地發揮市場競爭在資源（特別是財政資源）分配中的主體性作用。另外，在產業政策項目立項審核過程中，應大力發揮相關領域的技術專家和獨立的第三方評審單位的作用，減少領導干部的主觀意志影響。

三是重視國際性技術組織的角色發揮。中國移動通信技術的發展離不開在國際電信聯盟（ITU）和3GPP中的標準制定參與。我國早在上世紀80年代就開始推薦和培養一批干部到國際組織任職；他們在擔任了相關組織的關鍵職位后，為中國技術標準成為國際主流標準發揮了越來越重要的角色。未來，應繼續選拔、輸送和培養一大批在各個國際技術組織中任職的工作人員，從而更有利于中國參與國際技術標準制定和產業發展競爭。

【本文作者為山東大學政治學與公共管理學院教授、齊魯青年學者】

注釋

[1]周黎安：《行政發包制》，《社會》，2014年第6期，第1-38頁。

[2][5]雷少華：《超越地緣政治——產業政策與大國競爭》，《世界經濟與政治》，2019年第5期，第131-154+160頁。

[3]封凱棟、姜子瑩：《創新的不確定性與受組織的市場：產業政策討論應有的演化理論基礎》，《學海》，2019年第2期，第134-147頁。

[4]朱國勝等：《5G標準必要專利研究》，《科技與創新》，2019年第4期，第102-103+105頁。

[6] 喬繼紅、朱晟：《德國推出<國家工業戰略2030>》，新華網，2019年2月5日。

責編：司文君 / 蔡圣楠

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