【摘要】2017年修訂后的《規章制定程序條例》，將規章立法后評估作為檢驗規章立法質量的重要參考。我國規章立法后評估初步實現了制度化、常態化，但是，這套規章立法后評估標準體系在標準選取和標準內容上都存在突出的問題。規章立法后評估標準的建構，應當綜合考慮評估目的的特定性、評估標準的可測評性、評估對象的特殊性等因素。

【關鍵詞】行政規章 立法后評估 評估規定 立法實踐

【中圖分類號】D922.1 【文獻標識碼】A

2017年《規章制定程序條例》修訂后，立法后評估已經成為行政規章制定的法定程序。要想檢驗規章立法的質量，首先需要確定科學合理的評估標準體系。本文以北大法寶中搜索到的規章立法后評估規定為樣本，對規章立法后評估中最重要的評價標準體系進行分析。

規章立法后評估標準體系的現實考察

為了研究規章立法后評估標準，筆者分別以“規章”“立法后評估”為關鍵詞在北大法寶進行搜索，共搜集現行有效的涉及規章立法后評估文本110部，其中行政法規1部，行政規章87部，規范性文件23部。通過對規章立法后評估文本的梳理，至少反映出三個方面的問題：

第一，規章立法后評估已經初步實現了制度化、常態化。有學者認為我國立法后評估存在運動化的傾向，“將立法后評估作為一場運動，來了大家都做，過了一陣，大家關注的焦點又是別的什么活動”。從立法后評估的實踐來看，這似乎有一定的道理。但是就法律規定來看，規章立法后評估一直在努力實現制度化、常態化。在目前的110部規定中，只有22部未提及立法后評估。另外，從國家層面而言，雖然直到2015年《立法法》修訂才將立法后評估正式立法，但是地方的實踐顯然更早。從2006年太原市人民政府辦公廳下發對政府規章進行立法后評估的通知開始，地方政府規章的立法后評估已經持續了14年。

第二，東部地區規章立法后評估的立法數量較多。截至2018年，東部11省共制定地方政府規章立法后評估規定37部；中部8省共制定地方政府規章立法后評估規定25部；西部12省共制定地方政府規章立法后評估規定21部。當然，這只是我國規章立法后評估發展的總體地域特征。實際上，具體到省份而言，各省的情況也不盡相同。例如，在全國范圍內，制定了5部以上規章立法后評估規定的省份共有7個，其中中西部地區占了3個，而即使是身處較高立法水平的一些東部地區，截至目前還沒有制定過一部規章立法后評估規定。

第三，規章立法后評估帶有濃厚的中央政策主導傾向。目前，我國規章立法后評估的規定，大概經歷了三個階段：第一個階段是2006年以前。這一時期，我國規章立法后評估規定不僅數量少，而且全部都是在規章制定辦法中進行規定的，并沒有一部專門的規章立法后評估規定；第二個階段是從2006年至2014年。2004年，國務院發布《全面推進依法行政實施綱要》，明確要求規章要定期進行立法后評估。在這一規定的指導下，很多地方政府和國務院組成部門開始陸續制定專門的規章立法后評估辦法；第三個階段是從2015年至今。2015年《立法法》修改，賦予了所有設區的市地方立法權，全國范圍內開始掀起地方立法的熱潮。僅2015年至2019年，全國就出臺了62部規章立法方面的規定，比1999年至2014年的立法總和還要多。這一時期，受《立法法》修改的影響，規章立法的重心又開始向規章制定轉移。在這62部規章立法規定中，有53部規章制定立法，只有9部規章立法后評估規定。

我國規章立法后評估標準的實證分析

在對規章立法后評估規定進行統計分析的基礎上，筆者詳細閱讀了所有的文本，發現目前的110部規定中，共有22部明確規定了規章立法后評估的標準，通過梳理和總結，可以發現當前我國規章立法后評估標準呈現出以下特征：

一是規章立法后評估的立法規定雖多，但評估標準規定較少。誠如上文所言，目前的110部有關規章立法后評估的規定中，只有22部明確規定了規章立法后評估的標準，約占規定總數的19%。由此可以看出，當前我國規章立法后評估只是初步實現了制度化和規則化，評估仍然以原則性規定為主。

二是規章立法后評估的重心仍然以合法性、合理性、可操作性、績效性評估為主。目前我國22部規章立法后評估規定主要明確了10項評估標準，其中出現頻率最高的是合法性、合理性、可操作性和績效性等四項標準。這也反映了當前我國規章立法后評估的總體傾向。當然，與學術界將合法性評估視為最重要的或者首要的評估標準的主流觀點不同，實務部門似乎并沒有特別突出合法性評估的地位。在四項出現頻率最高的立法后評估標準中，合法性標準是排在最后的。這和文獻中對立法后評估標準的認識似乎有一定的出入。

三是規章立法后評估標準的選擇沒有明確的界定依據。目前規章立法后評估適用的10項評估標準，來自22部規章立法后評估規定。但是，如果依據評估內容進行分析就會發現，即使是相同的評估內容，也會造就不同的評估標準。例如，《寧波市政府規章立法后評估辦法》《廈門市規章立法后評估辦法》都在第二條中明確規定，規章立法后評估的內容都是為了對規章的立法技術、立法內容、實施績效等情況進行全面調查和綜合評價，但是廈門市和寧波市使用的評估標準不盡相同。

當前，我國規章立法后評估標準的文本規定具有以下三個方面的問題：

第一，部分評估標準的立法認識不統一。從現有的規章立法后評估標準來看，有些評估標準的內涵界定不夠準確。例如，僅合法性評估標準一項，目前的立法規定就存在3種解釋：一是合法性評估主要以不抵觸上位法評估為主；二是合法性評估除了評價是否抵觸上位法，還要評價立法權限和立法程序的合法性；三是合法性評估雖然是按照不抵觸上位法原則進行，但是以不抵觸修訂后的上位法評估為主。

第二，部分評估標準的內容過度抽象化。我國規章立法后評估標準除了在規章的內涵上存在不一致的情況，很多評估標準還存在內容過度抽象化的現象。主要表現在以下三個方面：一是很多涉及規章立法后評估的規定只是將評估標準籠統地進行了列舉性規定，但是并未對評估標準進行任何解釋說明。二是一些評估標準的解釋說明本身就存在較大的不確定性。例如，合理性標準的界定中就出現了“適當”“必要”“公平”“公正”等不確定概念，不但沒有明確合理性標準的內涵，反而使得合理性標準變得更加難于操作。三是部分特殊的評估標準沒有任何的解釋和說明。例如，《徐州市人民政府規章制定程序規定》第三十二條規定了必要性和有效性評估，但是沒有對必要性和有效性進行解釋和說明。

第三，部分評估標準之間存在內容上的交叉。很多評估標準的選定過于隨意，標準闡述又過于抽象，導致很多評估標準之間存在著內容上的交叉。例如，有關規章的配套制度建設情況的評估，目前的規章立法后評估規定就有四種觀點：觀點一將規章的配套制度建設情況的評估置于協調性評估標準中；觀點二將規章的配套制度建設情況的評估視為執行性評估標準或操作性評估標準的內容；觀點三將規章的配套制度建設情況的評估作為有效性評估標準的內容；觀點四將規章的配套制度建設情況的評估納入完善性評估標準中。

我國規章立法后評估標準的反思

自從立法后評估作為一個實踐性命題被提出以來，圍繞立法后評估標準的討論就從來沒有停止過。要想構建科學合理的規章立法后評估標準，至少應當考慮以下三個方面的問題：

一是評估目的的特定性。立法后評估主要是對立法效果的評價。這種評價更多的是“法律實施一定時間后對法律的功能作用、實施效果的評論估價和在此基礎上對整個立法質量、價值的評論估價。”因此，立法后評估的目的主要有兩個：第一，立法后評估是對立法實施情況的評估。立法的實施固然必須借助執法機關的執法行為，但是立法后評估主要不是評估執法行為本身，而是通過對法律執行情況的考察，推敲立法所確立的各項法律制度的合理性、可操作性、可行性，是一種對立法實踐效果的評估。第二，立法后評估是對立法文本質量的評估。立法后評估的實質是對立法機關立法行為的監督，作為立法的直接產出，立法文本的質量無疑是立法后評估的重點。立法文本質量的評估，主要是從立法體例、立法用語、立法技術、法制統一等方面，全面評估立法權限的運用是否符合憲法和《立法法》的規定，是否存在立法不作為、超越立法權限、立法權濫用、立法重復、立法沖突等問題。行政規章作為低位階法律，在立法后評估標準的設計方面，尤其應當關注規章文本的質量。

二是評估標準的可測評性。立法后評估要達到科學性，標準的設定一定要體現可測評性。要想真正實現評估標準的可測評性，必須考慮兩個因素：一為標準適用的針對性；二為標準內容的量化性。首先，作為評估標準，如果要發揮測評效果，必須確保選取的評估標準能夠真正適用于接受評估的行政規章。例如，作為技術性色彩濃厚的部門規章，“它的技術性越來越精細，它的技術含量也越來越高，而這其中一個關鍵要素就在于這些技術要素從源頭上制約著傳統行政法中的原則和規則”。如何評價這些部門規章中的技術性條款的可操作性，這是規章評估中必須解決的問題，而地方政府規章可操作性評估則著重關注規章的地方特色。其次，評估標準是衡量立法質量的關鍵要素，如果不能實現評估標準的量化，那么既不能發揮評估的作用，也有違評估的初衷。

三是評估對象的特殊性。我國初創行政立法權時，與其說是將行政立法權定位為立法權的一部分，毋寧說是將其界定為立法權的執行權。有學者曾指出：“法律只能解決最基本的問題，不能規定太細，太細了就難以適用全國。為了因地制宜地解決問題，一個法律制定出來以后，一般還需要制定實施細則以作出具體規定。”這種實施細則式的立法，很明顯是對人大立法的執行。

實際上，按照學術界的主流觀點，不論是部門規章，還是地方政府規章，其實質都是執行性立法。“行政機關原可以從某一觀點區別為兩類：一是地域的行政機關，二是職能的行政機關。后者以職能為基礎，往往只執行某一類特殊的公務……前者以地域為基礎，總是執行一般性質的公務。”既然行政機關的本質是執行機關，則行政立法權不因其立法手段而轉變行政權力屬性。因此，就部門規章而言，“國務院部門規章是從屬性和受制性更為突出的立法，它雖然在我國屬于中央立法的組成部分，但是其從屬性和受制性尤為突出”。地方政府規章作為地方立法，以補充中央立法、處理地方性具體問題為主，其執行性和補充性立法的特質則尤為突出。作為執行性立法，行政規章的立法后評估自然更加注重制度安排的合理性、制度操作的執行性、制度運作的實效性等內容，這與職權立法評估的關注點是不同的。

（作者為長春理工大學法學院講師，吉林省重要領域（地方立法）研究基地研究員，吉林大學政治學博士后流動站人員）

【注：本文系吉林省教育廳“十三五”社會科學研究項目“立法語言規范化研究”（項目編號：JJKH20181150SK）；教育部人文社會科學研究規劃基金項目“內部行政法律責任的理論和實證分析”（項目編號：14YJA80031）；吉林省社科基金研究基地項目“吉林省生態環境立法中的公平競爭條款分析”（項目編號：2020J48）階段性成果】

【參考文獻】

①汪全勝等：《立法后評估研究》，北京：人民出版社，2012年。

②關保英：《論行政法中技術標準的運用》，《中國法學》，2017年第5期。

③彭真：《彭真文選》，北京：人民出版社，1991年。

責編/俞海韻（見習） 美編/楊玲玲

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