摘 要:政績考核是根指揮棒，對領導干部的行政行為和施政方式具有重要導向作用。除了始終堅持以人民為中心，把是否增進人民獲得感、幸福感和安全感作為政績考核的重要標準之外，政績考核還必需在法治軌道上運行，運用法治思維和法治方式解決推動高質量發展過程中存在的深層次問題，為推動各方面制度更加成熟更加定型，為黨和國家事業發展提供重要保障。

關鍵詞:指標考核 以人民為中心 法治政府建設

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

作為管理的關鍵環節和重要任務之一，考核是保障并促進管理機制有效有序運轉、實現各部門工作目標所必需的一種管理行為。但必須要正確認識和運用考核這種方式，尤其是要正確設定考核指標，為開展工作提供更為有效的指引。當前，政績考核中存在的諸多問題多與沒有正確認識到政績考核的性質有關，部分地方政績考核的方式簡單地以各類指標的完成狀況為主，使整個行政系統圍繞指標“轉”，從而使政績考核本身變了味。

近日，中共中央組織部印發的《關于改進推動高質量發展的政績考核的通知》（以下簡稱《通知》）指出，“要聚焦推動高質量發展優化政績考核內容指標”。正確的政績考核應以人民為中心，把人民群眾的獲得感、幸福感、安全感作為評判領導干部推動高質量發展政績的重要標準。在新發展階段下，各級政府應當用長遠的眼光，出色的籌謀能力，敢為人先的創新意識推進工作，建立和完善推動高質量發展的政績考核體系，并使其在法治軌道上運行。

過度依賴指標將造成考核困境

指標考核是最為常見的考核方式，是指在年初時先制定并下發指標，使其所屬組織按照指標行事，各所屬組織以完成自己的指標為基本目標和行動指南，至年終時，對其所屬組織按完成指標的狀況進行考核并進行獎懲的做法。這種圍繞指標考核的管理方式比較常見于“私行政”管理領域，以及一些營利性組織。這種做法的關鍵是將各部門完成任務的情況與其年終的收入掛鉤，以考核的結果進行獎懲。

而政府管理工作屬于公共行政領域，嚴格來講，指標考核是不完全適用的。政府工作涉及公權力的運用，創造的是公共利益，而公共利益的邊界往往并不如私人利益那么清晰，它不能用純粹的利益，尤其是不能用眼前短期的利益來衡量，有的完全取決于人民群眾的滿意程度，有的甚至需要更為長遠的時間才能顯現出來。加之，在法治政府形態下，上下級政府都有自己獨立的職權，都必須依法行使，兩者并非是完全的從屬關系。對政府的政績考核應當體現在其是否依法行使自身職權，作為授權者的人民是否滿意，也就是說，從根本上講，政績考核應當以人民為中心。

長期以來，我們在實踐中逐步形成了以指標為中心的政府層級管理方式，即上級政府為下級政府設定指標，使下級政府緊緊圍繞指標開展工作，尤其體現為具體的若干數字指標，并對下級政府的完成情況進行考核。久而久之，這種做法使下級政府不再以人民的滿意度為目標，而是主要專注于實現上級設定的指標。在具體的工作中，比如對違法犯罪行為的治理，過去交警罰款有指標，反扒民警抓小偷也有指標，如果指標完成了，其余的就可能會“睜一只眼，閉一只眼”；指標沒有完成的，就要想辦法再抓，一定要完成任務，這就必然會造成不作為、亂作為、選擇性作為的現象。因此，要解決公權力領域中的這些問題，就必須從改革政府績效考核方式開始。另外，如果指標考核僅僅是政府內部層級間的監督和管理方式，缺少人民群眾的直接或間接參與，下級政府就可能用各種形式主義應付，甚至通過造假來完成指標。

法治政府背景下的政績考核

從程序上講，政府的權力來源于憲法和法律的授權，必須嚴格依照法律規定來行使權力。對權力行使狀況的考核，當然也要依照法律的相關規定，判斷其有沒有完成法律規定的義務。也就是說，政績考核的目的在于看政府權力的行使是否符合法律授權的目的。在法治政府背景下，上下級政府首先都應當依照法律的規定獨立行使自己的職權，然后才是上下級的領導與被領導的關系，當然，上級政府有權要求下級政府依法行使職權，可以對下級政府依法行使職權的狀況進行監督，甚至進行考核。而正如前述，通過對下級政府下指標并進行考核的做法與上述要求并不完全相符，相反會使下級政府為了完成指標而產生更多不適應、不符合法治要求的現象。

實際工作中，為什么上級政府要通過下指標的做法進行考核呢？有的領導干部認為，如果不下指標，下級政府尤其是基層政府就會不作為。這在一定程度上可以反映出指標考核的實質是一種政府層級考核和控制的手段，而不是政績考核的方式；通過設定指標對下級政府進行督促和管理，而不是依照法律來監督并督促下級政府依法行使相關權力。

政府行使權力也是其應當履行的義務，權力不行使實質上就是義務沒有履行，是需要被問責、追責的。因此，上級政府不能僅將自身應當履行的義務通過指標的形式下放給基層政府履行，而將權力留在手中，這樣會使權力與義務相分離和脫節。

黨的十九屆五中全會提出，到二〇三五年，“基本實現國家治理體系和治理能力現代化，人民平等參與、平等發展權利得到充分保障，基本建成法治國家、法治政府、法治社會”。法治政府要求各級人民政府從決策到執行以及監督的整個過程都在法治軌道上運行，這意味著政績考核也需要納入法治的范圍。首先，從最根本上講，要正確地認識到政績本質上不是由政府自身來考核的，而應當以人民的滿意度，是否增進人民的獲得感、幸福感和安全感為旨歸，也就是要以人民為中心。其次，要樹立法治的思維方式，認識到法律授權政府的權力實際是政府必須履行的義務，不正確行使權力實際上就構成了不作為、亂作為、選擇性作為，上級政府也不能將自身權力義務隨便轉授給下級政府，更不能只將義務轉授下級政府，而將權力留在自己手中。對政績的考核，實際上就是對各級政府運用權力狀況的考核。第三，上級政府需要對下級政府履行法律授予的權力的狀況進行檢查和監督，發現有不作為、亂作為、選擇性作為的現象，就應當及時提出并督促改正。

要使政績考核在法治軌道上運行，關鍵還是在于法治政府建設本身，要科學地定位政府職能，政府層級間的權責要對應、有相應的人財物保障。職能的科學定位是基礎，是指各級政府自身定位要準確，即明確為什么設置這個層級的政府，政府需要承擔什么職責，需要法律授權其什么權力。在實踐中，應當防止和避免出現政府職責定位不清、政府層級過多的現象。權責對應，是指權力本身就是政府需要履行的義務，擁有權力的同時就伴隨著義務。在實踐中，應當在列出權力清單的同時列出事務清單，有多少權力就應當做多少事，防止出現“權力在上面，事務在下面”的現象。人財物保障，講的是行使權力就需要一定的人財物設置，這需要將掌握人財物的編制系統和布置任務的系統統一起來。在實踐中，由于任務布置和人財物保障（編制）往往是兩個分離的系統，因此，接受了上級的任務，單位的“一把手”還需要去另一個系統（編制系統）爭取相應的人財物（編制）。此外，在接受任務時，缺少人財物，就會產生人手緊張的問題，而任務完成時，人財物往往還留在這個單位，就又會形成人浮于事的狀況，這就容易造成我國政府系統中人手緊張和人浮于事同時存在的局面。只有將掌握人財物的編制系統和布置任務的系統有機統一起來，在布置任務時就設定好崗位，把人財物配置好，任務完成時，就撤銷崗位，把人財物帶走，才能消除人手緊張和人浮于事的局面。沒有上述這三個前提，政績考核就可能達不到理想效果。

【本文作者為華南理工大學法學院副院長、教授】

責編：賀勝蘭 / 臧雪文