摘 要:完善國家行政體系是上層建筑適應經濟基礎的必然要求，是堅持和完善中國特色社會主義制度的重要體現。黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，對完善國家行政體系做出重要部署，為深化新時代國家行政體制改革提供了根本遵循。本文從完善政府職能、優化政府機構、健全政府法治、創新政府運行等方面對完善國家行政體系、不斷推進國家治理現代化進行深入分析。
關鍵詞:國家行政體系 政府職能 國家治理現代化
【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A
黨的十九屆五中全會把“國家治理效能得到新提升”作為“十四五”時期經濟社會發展主要目標之一，并明確要求：“國家行政體系更加完善，政府作用更好發揮，行政效率和公信力顯著提升”。
與在此之前的有關提法相比，“國家行政體系”是一個新的提法。那么，什么是國家行政體系？國家行政體系的基本內涵主要包括哪些方面呢？如何通過完善國家行政體系來推進國家治理現代化？筆者認為，國家行政體系，是指適應中國社會主義初級階段發展要求，履行社會主義市場經濟、民主政治、社會治理、文化建設和生態文明建設等政府治理職能的組織架構、制度、規范等的總和，主要包括政府職能體系、政府機構體系、政府法治體系、政府運行體系以及干部隊伍體系等方面。
《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中對加快轉變政府職能做出了具體部署：“建設職責明確、依法行政的政府治理體系。深化簡政放權、放管結合、優化服務改革，全面實行政府權責清單制度。持續優化市場化法治化國際化營商環境。實施涉企經營許可事項清單管理，加強事中事后監管，對新產業新業態實行包容審慎監管。健全重大政策事前評估和事后評價制度，暢通參與政策制定的渠道，提高決策科學化、民主化、法治化水平。推進政務服務標準化、規范化、便利化，深化政務公開。深化行業協會、商會和中介機構改革。”這些部署為“十四五”時期完善國家行政體系劃出了重點。具體來說，完善國家行政體系、推進國家治理現代化應不斷完善政府職能體系、優化政府機構體系、健全政府法治體系、創新政府運行體系。
深化“放管服”改革，完善政府職能體系
完善的國家行政體系必須滿足我國經濟社會發展需要。科學合理的職能體系是完善國家行政體系的核心目標之一，是實現創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義的重要保障。具體來看，主要包括發揮好經濟調節、市場監管、社會治理、公共服務、繁榮文化、生態環境保護、基礎設施建設、政府信息公開等方面的具體職能。
進入新發展階段，完善國家行政體系要把完善政府職能體系擺在突出位置，為有效發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用奠定基礎。黨的十八大以來，以“放管服”改革為核心推動政府職能轉變，破解了行政體系長期存在的一些深層次問題，對進一步解放和發展生產力、推動經濟平穩增長、增進社會公平正義，都發揮了重大而積極的作用。“十四五”時期，必須持續深化“放管服”改革，進一步推進政府職能轉變，完善政府職能體系。
一是推動簡政放權向縱深發展，更好激發市場活力和社會創造力。簡政放權改革的主要目的是激發市場活力和社會創造力。“十四五”時期，簡政放權要堅持“簡”字當頭，堅決革除制約市場在資源配置中發揮決定性作用的體制機制障礙，打破不合理的條條框框，砍掉束縛創業創新的繁文縟節，把該放的權力徹底放出去，該取消的盡量取消。深入推進投資審批改革、商事制度改革、職業資格改革，從橫向企業、事業單位、社會組織以及公眾等不同社會主體角度，著眼于制度的規范完善和權責利關系的明晰順暢，真正從根本上界定權責界線和劃清資源利益范圍，解決各種外在制度和人為束縛，最大程度提升這些主體開展社會生產和服務的積極性和主動性，促進社會創新和社會生產力的發展，實現社會效益增長的最大化。
二是加強事中事后監管，維護市場秩序，促進社會公平正義。完善的政府職能體系要以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發點和落腳點。創新和加強政府管理，推進監管體制改革，促進權利公平、機會公平、規則公平，讓全體人民共享改革發展成果，使社會既充滿活力又和諧有序。深化政府監管體制改革，健全事中事后監管體系。實施公正監管、綜合監管，最終促進各類市場主體公平競爭，是從程序和過程角度保障社會主體的合理合法權益獲取，妥善解決廣大人民群眾的民生問題，實現機會公平，調動全體人民的積極性和主動性，共享改革成果，增進社會福祉，維護最廣大人民根本利益，這是社會主義本質要求，也是新發展階段服務型政府的內在要求。
三是優化政府服務，方便群眾和企業辦事，提高行政效率。為企業發展和群眾辦事增便利，提供公平可及、優質高效的服務，加快推動形成更有吸引力的國際化、法治化、便利化、高效化的社會生產生活環境，這是新發展階段服務型政府的重要目標，直接對標“服務”職能內容，深刻體現著為民服務的本質與目的。服務型政府的最重要職能便是提供公共產品和服務，為民眾生產生活提供保障，履行公共責任。在社會公共服務職能方面，更加強化服務意識，更加突出“服務”的便利化和高效化，更能抓住服務重點。系統化改革創新政務服務流程和方式，提升政務服務效率，是建設新時代服務型政府的智力支持和技術支撐。在不斷加大協同聯動、流程再造、系統整合等方面改革力度的同時，著力提升實體政務大廳服務能力。積極應用先進信息化科技成果，大力推行“互聯網+政務服務”，推進實體政務大廳向網上辦事大廳延伸，打造全國政務服務“一張網”，在更大范圍實現“一網通辦”、異地可辦。簡化服務流程，創新服務方式，對企業和群眾辦事實行“一口受理”、全程服務。制定政府部門間數據信息共享實施方案，明確共享平臺、標準、目錄、管理、責任等要求，打破“信息孤島”和數據壁壘，實現數據信息互聯互通和充分共享，不斷提高和優化政府服務。
聚焦重點領域和關鍵環節，優化政府機構體系
科學合理的政府機構體系是提高政府效能的重要組織保障。完善的國家行政體系，必須遵循精簡、統一、高效的原則，比較有效地實行了機構深度整合，健全了部門之間的協調配合機制，精簡和規范了各類議事協調機構及其辦事機構，切實解決了機構重疊、職責交叉、政出多門等問題，而且也合理劃分了中央與地方的事權和財權，明確了不同層級政府的職責權限。
經過40多年的持續改革和優化，政府機構體系日趨合理。黨的十九屆三中全會結合新的時代條件和實踐要求，在大力整合政府職能的基礎上，統籌黨和國家機構改革，著力推進重點領域、關鍵環節的機構優化和調整，政府機構和人員日趨精簡。新發展階段，優化政府組織機構體系，需要關注以下幾個問題：
一是以政府職能為基礎優化機構設置?？茖W合理的政府職能體系是政府機構設置的基本依據。政府機構必須是以政府職能為基礎設計的。有什么樣的政府職能體系，就必須設置什么樣的政府機構。黨的十八大以來，我們以深化“放管服”改革為重點，切實轉變政府職能，在很大程度上為使市場在資源配置中的決定性作用、更好發揮政府作用革除了障礙，也為政府機構的優化奠定了基礎。新發展階段，政府機構改革要盡可能減少具體審批事項，最大限度減少政府對市場資源的直接配置，要立足于進一步建立健全更加公平、更可持續的社會保障制度和公共服務體系，在涉及最廣大人民群眾切身利益的領域加大機構調整和優化力度，強化政府公共服務、社會治理職能，以更好地保障和改善民生。要堅持精簡統一效能原則，統籌考慮各類機構設置，科學配置黨政部門及內設機構權力，明確職責，健全部門間協調機制。
二是注重不同部門之間的橫向協調。如何加強不同部門之間的協調，減少行政摩擦成本和內耗，實現政府部門內部的整合是機構改革的難點，在很大程度上決定了政府機構改革的成效。要注重不同部門之間協調，需要通過議事協調機構的設定，提高部門之間的協調力度。
三是優化不同行政層級間的權力配置。黨的十九大提出：“賦予省級及以下政府更多自主權。在省市縣對職能相近的黨政機關探索合并設立或合署辦公。”要進一步合理界定不同行政層級間職能配置、優化機構設置，發揮各自的比較優勢。對那些由下級管理更為直接有效的事務，應賦予地方政府更多的自主權，這是統籌優化地方機構設置和職能配置的重要任務。
四是完善相關配套改革。優化政府機構還需要一系列配套改革措施。要深化事業單位分類改革，創新事業單位管理體制和運行機構，增強事業單位活力。要統籌使用各類編制資源，嚴格控制機構編制，減少領導職數，降低行政成本。要通過改革政府機構，推進黨和國家各項工作協調行動、高效運行。
全面推進依法行政，健全政府法治體系
完善國家行政體系，必須按照依法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一的要求，形成有一套相對完備的政府法治體系，為全面推進依法行政、建設法治政府提供保障。
一是全面推進依法行政，這是建設法治政府的核心任務。推進依法行政，一要推進“行政職權法定”，不得法外設權。要推進機構、職能、權限、程序、責任法定化。二要推進依法決策。做到權限合法、實體合法、程序合法，凡做出的決策必須符合法律授權，不得越權決策、違法決策、違反程序決策。三是依法全面履責。各級行政機關既不能亂作為，也不能不作為或消極作為，而要依照法治精神積極主動作為，全面正確履行政府職能，切實做到“法無授權不可為，法定職責必須為”。
二是嚴格規范公正文明執法，這是建成法治政府的標志。行政執法是政府大量的、日常的行政活動，事關法律法規的實施和科學決策的落實。要按照規范執法、公正執法、文明執法的要求，進一步加強和改進行政執法，重點解決執法不規范、不嚴格、不透明、不文明以及不作為、亂作為等突出問題，真正做到有法必依、執法必嚴、違法必究。
三是以行政綜合執法為重點，深化行政執法體制改革。以著力解決權責交叉、爭權諉責問題為重點，以建立權責統一、權威高效的行政執法體制為目標，不斷深化行政執法體制改革。橫向上，繼續推進相對集中執法和綜合執法，整合執法資源，完善執法程序，切實解決多頭執法、交叉執法問題。縱向上，根據不同層級政府職能的特點，合理配置執法權限，減少執法層次，下移執法重心，努力提高基層執法能力。要加強對執法活動的監督，堅決排除對執法活動的非法干擾，做到有權必有責、用權受監督、違法必追究。
四是進一步完善行政法規制度體系。科學制定立法計劃，把重要程度、緊迫程度、成熟程度高的，作為政府立法工作的重點優先安排、盡早出臺；對條件暫不成熟的，也要統籌安排、加強協調、積極推動，讓法律規范覆蓋政府活動的各個方面、各個環節。
五是注重改革成果法制化，依法管理各類組織機構，加快推進機構、職能、權限、程序、責任法定化。一是完善黨和國家機構法規制度。加強黨內法規制度建設，研究制定機構編制法，增強“三定”規定嚴肅性和權威性。全面推行政府部門權責清單制度，實現權責清單同“三定”規定有機銜接，規范和約束履職行為。二是強化機構編制管理剛性約束。強化黨對機構編制工作的集中統一領導，統籌使用各類編制資源，加大部門間、地區間編制統籌調配力度。嚴格執行機構限額、領導職數、編制種類和總量等規定，嚴格控制編外聘用人員。三是加大機構編制違紀違法行為查處力度，嚴肅追責問責。
加強政府自身建設，創新政府運行體系
完善的國家行政體系必須具備行之有效的政府運行體系。這一體系主要由政府內部的一系列運作機制構成，主要包括科學民主決策、政府績效管理、行政監督制約、行政問責與容錯等方面的運作機制。
第一，完善決策權、執行權、監督權，建立既相互制約又相互協調的政府內部運行機制。相互協調與相互制約的前提是適當分立。在決策權、執行權、監督權適當分立的基礎上，實現決策的科學與民主、執行的規范與高效、監督的及時與有力。通過建立健全決策、執行、監督相協調并適度分立的政府運行機制，形成結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，真正做到政府決策科學民主，執行堅決有力，監督透明公正。
第二，完善政府科學民主決策機制。政府決策的科學化民主化水平不斷提高。建立決策事項的預告制度、重大事項的社會公示制度和公開聽政制度，完善重大決策的規則和程序，使政府決策行為得到規范。通過建立健全政府決策問責制度，保證政府決策的正確性和有效性，進一步健全完善行政權力監督機制。規范決策程序，健全決策制度，優化決策環境，強化決策責任。一是健全決策的程序化機制；二是健全決策的制約機制；三是健全決策的咨詢機制；四是健全決策的責任機制；五是健全決策的糾錯機制。對于關系全局的重大決策，必須充分調研、科學規劃、深入論證、集體決策、審慎進行。
第三，完善政府績效管理機制。按照提高行政效能、建設人民滿意的服務型政府的要求，確立政府績效管理的指導思想、基本原則和總體目標，明確政府績效評估主體、方法和程序，形成科學合理的政府績效評估指標體系，應該主要涵蓋貫徹落實黨的路線方針政策和國家法律法規的情況、經濟社會發展目標的實現狀況、公共服務水平、可持續發展狀況、社會和諧穩定、廉政勤政情況等。堅持政府績效評估的科學性、公正性、準確性和有效性。
第四，完善行政問責制。行政問責制是健全政府責任體系的重要內容，經過不斷實踐探索，確立并堅持權責統一、依法有序、民主公開、客觀公正、有錯必糾的行政問責原則。行政問責的主體、客體、方式、內容和程序不斷規范，行政首長和有關人員的政治責任、法律責任和行政責任逐步明確。建立嚴格規范的行政責任追究制度，使得政府決策失誤、行政不作為和行政亂作為等現象能夠得到及時有效的嚴肅查處。行政問責機制不斷健全完善，使行政問責能夠與行政監察、審計監督和績效評估有機結合起來。要注重建立健全容錯機制，鼓勵干部想干事、能干事、干成事。
第五，完善行政監督機制。行政權力監督切實加強。政府內部層級監督機制逐步建立健全，行政系統內部監督得到強化。自我監督、群眾監督、新聞媒體監督、專門機構監督的行政監督體系基本形成。
【本文作者為中共中央黨校（國家行政學院）應急管理培訓中心主任、教授】
參考文獻
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[2]李克強：《深化簡政放權放管結合優化服務 推進行政體制改革轉職能提效能——在全國推進簡政放權放管結合優化服務改革電視電話會議上的講話》，新華社，2016年5月23日。
[3]《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，中國政府網，2018年3月4日。
[4]馬凱：《關于建設中國特色社會主義法治政府的幾個問題》，《國家行政學院學報》，2011年第5期。
責編：賀勝蘭 / 蔡圣楠
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