黨的十九屆五中全會提出“加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”。這是黨中央根據國際國內形勢的新變化，全球價值鏈、產業鏈和供應鏈重構的新需求，中國經濟高質量發展新面向，新時代供給側結構性改革新需要等特點，及時作出的未來較長一段時間內必須遵循的重大戰略部署。
縣域經濟是以縣級行政區劃為地理空間載體，以縣城為中心、以鄉鎮為紐帶、以農村為腹地的區域經濟發展形式。一般而言，縣域經濟具有較為明顯的行政區劃特征，其區域發展界限明晰，主要以縣級行政區疆域為界限，涵蓋了縣城、中心鄉鎮（或集鎮）、村落等發展載體，國有或集體中小企業、鄉鎮企業、服務產業、農業經濟等產業內容。《2020中國縣域經濟百強研究》報告顯示，中國百強縣以占全國不到2%的土地、7%的人口，創造了全國約十分之一的國內生產總值，這意味著縣域經濟已經成為經濟高質量發展的新引擎。
“郡縣治，天下安”。縣域經濟既是承載中國經濟發展重大戰略部署的微觀基礎，也是城市經濟與鄉村經濟融合發展的重要紐帶，還是一二三產業協同發展與結構優化的重要載體。目前，在國際國內環境變化的基礎上，在全球價值鏈、產業鏈和供應鏈重構的框架下，在構建國內國際雙循環相互促進的新發展格局的戰略需求下，找準縣域經濟發展的重要位置，厘清縣域經濟發展在“雙循環”背景下的新特征及面臨的挑戰，進而明確“雙循環”視角下縣域經濟發展對策，具有十分重要的理論價值和現實訴求。
“雙循環”新發展格局及內外循環之間的辯證關系
改革開放以來，我國歷來重視充分發揮內循環和外循環兩個循環的作用，充分憑借“兩個市場”和“兩種資源”來促進經濟快速增長和結構調整升級。而中美經貿摩擦和世界范圍內的疫情沖擊，導致逆全球化趨勢泛濫，這使得通過外循環獲取資金、技術、人才和市場以推動經濟發展的傳統路徑受到極大挑戰。新時代中國經濟發展中，對“兩個市場”和“兩種資源”的利用將處在一種新的場景下，這種新場景以國內需求低迷、國際需求萎縮以及大國發展戰略迫切需要充分挖掘“兩個市場”和“兩種資源”的潛能等為特征，由此國內國際雙循環相互促進的新發展格局應運而生。
“雙循環”新發展格局具有堅實的制度基礎、供給基礎和需求基礎。一是具有堅實的制度基礎。新中國成立70多年來，中國經濟快速增長，不僅形成了中國特色社會主義制度，更在此基礎上探索出了如何科學處理內循環、外循環關系的平衡策略。二是具有堅實的供給基礎。新中國成立70多年尤其是改革開放以來，中國工業供給體系實現了規模、量級等的歷史性飛躍，既擁有聯合國產業分類中全部的工業門類，更是在不斷強化國內市場和國外資源利用中成長為全球制造業第一大國。這為新時代“雙循環”場景架構打下了堅實的供給基礎。三是具有堅實的需求基礎。新中國成立70多年來，我國居民收入大幅度增加，成為擁有全球規模最大、最具成長性的中等收入群體的國家，加之醫療服務水平不斷提高、人口規模不斷擴大、長壽人口存量水平不斷提高，中國已經成為全球第二大消費市場，消費對經濟增長的貢獻率穩步提升，這為“雙循環”新發展格局打下堅實的需求基礎。
“雙循環”新發展格局是應對全球供應鏈、產業鏈和價值鏈本地化、區域極化和全球差距擴大化等國際環境變化的必然選擇。 “雙循環”新發展格局中的國內循環與國際循環之間有著科學的辯證關系。首先，“雙循環”不是舍棄國內循環的國際循環，也不是舍棄國際循環的國內循環，而是相互影響、相互促進、相互交融、相得益彰的兩個循環之間的咬合。其次，“雙循環”提倡充分發揮開放型經濟的重要作用，但改變了以往以國際循環作為經濟發展主動脈和主動力的做法，以國內大循環為主作為經濟發展的新動力和新引擎。再次，“雙循環”的重要依托和戰略核心在于重構產業鏈、供應鏈和價值鏈。無論是國內循環還是國際循環，經濟發展的核心本源是在全球產業布局和價值格局中，充分依賴本國的資源、要素優勢，在產業鏈內嵌、價值鏈構造和收益分享中占據主導地位。最后，“雙循環”兼顧效率和安全。“雙循環”的核心要義在于首先必須通過“兩個市場”“兩種資源”的利用共享國內人口紅利和國際一體化紅利，從而保證以充分的資源和要素利用提高經濟發展效率；同時，“雙循環”也意味著必須在“兩個市場”“兩種資源”的利用中預防風險，在參與全球經濟治理和全球產業治理中充分考慮經濟發展韌性，在確保經濟安全和產業安全的基礎上著力提升經濟、產業發展的張力。
“雙循環”視角下縣域經濟發展的新特征
一是發展地位更具可重塑性。自古以來，縣域經濟便是國民經濟的重要組成部分。按照中國的行政及經濟區劃邏輯，縣級政府作為市場調控的主體，具有獨立的資源配置權限，對縣域經濟運行和發展行使調控職能。在“雙循環”視角下，縣域經濟成為形成新發展格局的核心載體，其發展地位更具可重塑性。一方面，縣域經濟涵蓋了生產、流通、交換、分配等各個環節，以及第一、二、三產業各個部門，是功能完備的綜合經濟體系，具備了承載國內國際雙循環，尤其是國內大循環的產業基礎；另一方面，縣域經濟可以實現農村市場與城鎮市場的有機銜接，是推進城鄉一體化建設的重要手段，是依托國際國內循環的雙向互動來破解“三農”問題的重要抓手。
二是市場需求潛力更具可挖掘性。目前，中國約3/4的人口生活在縣域范圍內，縣域人口規模龐大，消費潛力巨大。2019年，我國縣級行政區（港澳臺、市轄區和林區除外）創造了約占全國35%的生產總值，縣域范圍零售商品總額占全國比重也超過了50%，集中了全國大部分的購買力。在“雙循環”視角下，以國內大循環為主體的新發展格局，必將帶來強大的國內市場需求，縣域市場的需求潛力也將更具可挖掘性。一方面，隨著我國居民人均可支配收入的大幅提高，縣域內農村居民和城鎮居民的購買力不斷增強。2019年，百強縣人均可支配收入達3.87萬元，農村居民人均可支配收入為2.54萬元，城鎮為4.8萬元，縣域人均可支配收入的提高將帶來縣域市場強大的消費需求。另一方面，縣域經濟基礎設施條件及公共服務相對滯后，相比城市具有較大的投資空間，對道路交通、農業現代化設施、數字鄉村、信息網絡基礎設施等投資建設，也將帶來縣域市場強有力的投資需求。
三是供給質量更具可提升性。長期以來，我國縣域范圍內產品供給相對滯后，尤其是廣大的西部偏遠縣區，其市場上充斥著許多假冒偽劣產品；同時，縣域范圍內由于信息相對閉塞、交通不便等影響，導致大量的優質農產品集中在縣域，無法進行合理的流轉和循環。在“雙循環”格局下，這種困境將大為改觀。一方面，針對國際需求滯漲的現實，國內大循環將深入縣域腹地，從而提高縣域范圍內的優質消費品的供給水平；另一方面，依托“雙循環”中以國內大循環為主的戰略導向，在完善縣域商貿物流網絡體系及基礎設施配套建設的基礎上，結合互聯網、物聯網及各種類型的線上平臺，打通交通和信息通道，實現優質農產品的批量輸出。
四是發展動能更具可培育性。縣域在地理區位、自然資源、歷史、人文等方面的稟賦差異，決定了縣域經濟發展必須因地制宜，走特色發展之路。在“雙循環”新發展格局下，國內大循環需要做好縣域產業鏈、價值鏈和供應鏈的延鏈、補鏈和強鏈，這為縣域經濟發展過程中產業動能、價值動能的培育提供了新契機。與此同時，“雙循環”也意味著對產業發展效率和產業安全的追求，這也為縣域經濟發展新動能的培育提供了新機會。縣域人口眾多、地域廣大、資源豐富，在縣域層面布局更多的產業鏈和供應鏈，并由此提升其在全球價值鏈和國內價值鏈中的地位和作用，這是“雙循環”新發展格局的必然要求。同時，在縣域層面布局更多的備份產業，形成更多的備份原材料、備份半成品供應基地，將使得國內大循環更具安全性。
“雙循環”視角下縣域經濟發展面臨的新挑戰
第一，逆全球化趨勢加劇，為縣域經濟發展的國際拓展帶來巨大壓力。2020年席卷全球的新冠肺炎疫情加劇了中美全面競爭的格局，“美國優先”戰略導致美國針對多國挑起貿易摩擦、退出各種國際間多邊協議，使得中國縣域層面參與國際大循環的成本越來越高、機會越來越少。同時，主要發達國家以產業回流本國為特征的逆全球化戰略，更是加大了縣域層面參與國際大循環的挑戰。
第二，國際需求萎縮給縣域產業鏈供應鏈的穩定帶來多重壓力。“雙循環”視角下，國際大循環仍是縣域經濟發展的重要依托。然而目前新冠肺炎疫情對國際經濟的深層次影響正在逐步凸顯。各國出于疫情防控需要采取多種措施限制人口的大規模流動，這導致短期國際需求大幅度減少；同時，疫情影響了全球產業鏈，縣域層面的企業面臨著原料和加工材料的海外斷供；再者，疫情疊加了對縣域層面產業鏈的多重擠壓態勢，海外訂單的大幅下降以及原料、半成品的海外斷供將通過供應鏈和產業鏈向上游傳導，從而影響產業鏈的整體穩定。
第三，數字經濟發展日新月異，其發展水平的區域差距，使縣域經濟發展面臨著比發達地區、發達縣區更大的競爭壓力。當前，我國數字經濟發展大放異彩，以人工智能、云計算、網絡自媒體等新技術新業態以及智慧城市、智慧云等數字治理為特征的數字經濟方興未艾。借著數字經濟發展的“東風”，發達地區、發達縣區不斷加大數字基礎設施建設，充分實現在線、智能、交互等為特征的數字經濟，與制造業、生產性服務業、生活性服務業等深度融合。“雙循環”視角下，縣域經濟發展不僅要與發達地區、發達城市競爭，還要與內部不同發展程度的縣區競爭，數字經濟發展水平和程度的差異無疑會加大這種競爭力度，發達地區、發達縣區數字經濟發展的先行優勢及其累積因果關系效應，也必然會給縣域經濟的內循環發展帶來更大的壓力。
第四，縣域經濟發展的不平衡不充分問題，仍是困擾中國縣域經濟長期發展的突出壓力。盡管目前中國縣域經濟發展迅速，但仍存在著發展不平衡不充分的問題，尤其是東西部縣域之間發展差異明顯。2020年中國百強縣中，東部地區占68席，遠遠超過中部、西部和東北地區的總和，百強縣的前十名中，東部地區占了9席。與此同時，中國縣域經濟發展也存在著不充分的問題，這主要表現在各種發展壁壘仍然存在，包括由行政區劃帶來的政策差異壁壘，由產業基礎和配套設施差距帶來的產業集聚承載力壁壘，以及由區域分割帶來的科技研發壁壘，等等。
第五，在脫貧攻堅過程中，縣域經濟發展面臨著在內循環中充分發揮消除絕對貧困的穩定器的內在壓力。應當看到，“輸血式”扶貧、結對扶貧等方式將使貧困人口面臨著返貧的壓力；而消費扶貧和產業扶貧也面臨著可持續發展的壓力。“雙循環”視角下的縣域經濟發展，必須依賴于縣域層面的產業發展，以及由此帶來的持續地為縣域層面各類人群提供就業和增加收入的能力。這意味著，在未來很長一段時間內，縣域經濟必須依賴“雙循環”尤其是國內大循環來實現縣域產業的培育和發展，以支持貧困人口的持續增收，防止返貧。
“雙循環”視角下縣域經濟發展的對策
“雙循環”視角下，我國縣域經濟發展呈現出新的發展特征，也面臨著新的挑戰，需要從體制機制變革、加大延鏈補鏈和強鏈力度、推動數字經濟與縣域經濟的深度融合、加速推進城鎮化與公共服務均等化以及推動建設更高質量和更高水平的開放型經濟等入手，實現新時代縣域經濟的快速發展。
以體制機制變革消除縣域壁壘，提高縣域之間內循環合作效率。一是將縣域經濟定位放到更大的區域中去，通過制定更高層級的區域發展規劃，實現資源和要素在縣域間雙向良性互動，構建共治共建共享體制機制，破解縣級行政區劃的約束。二是健全多元投入機制，強化推進東部縣區產業創新與升級，建立東部縣區勞動密集型產業和加工組裝產業向中西部轉移的引導機制，加大對中西部和東北地區縣域經濟發展和產業承接的定向支持力度。三是著力改善提升中西部地區的交通、信息、能源等基礎設施條件，強化財稅金融服務。
加大產業鏈、價值鏈和供應鏈的延鏈、補鏈、強鏈的工作力度，提高縣域經濟“雙循環”的效率和安全水平。一是加大以科技創新培育發展新動能的力度，積極營造科技成果向現實生產力轉化以及新技術快速大規模應用的創新環境。二是圍繞縣域發展的首位產業、重點產業鏈、龍頭企業、重大投資項目等，強化產業招商，正確引導企業投資和社會投資，著力培養引領縣域經濟發展的戰略性新興產業和特色優勢產業。三是加強產業配套發展能力，在推動縣域傳統產業綠色轉型的基礎上鞏固傳統產業鏈優勢，以戰略性新興產業、特色優勢產業和傳統產業的綠色升級版等的協同發展，提高縣域經濟參與“雙循環”的內驅力、控制力和穩健性。四是加大農業農村發展新主體的培育，強化傳統種養業的投資力度，重點推進縣鎮都市采摘農業、觀光農業、農業專業合作社和家庭農村等農業產業化發展，提高農業產業化發展水平。
充分利用數字經濟等新技術新業態，為縣域經濟“雙循環”提供新動能。一是充分利用區塊鏈技術，深入探索數字經濟新模式，實現數字經濟與實體經濟、數字鏈與產業鏈、供應鏈的深度融合。二是圍繞數字經濟、人工智能、“互聯網+”以及分享經濟、平臺經濟等新經濟業態，培育縣域經濟發展的新動能，建立安全、共享和高效的縣域經濟發展體系。三是重點推進新基建、大數據、區塊鏈技術與戰略性新興產業的深度融合，強化稅收優惠和投融資便利。
以新型城鎮化為著力點，以公共服務均等化為目標，推動縣域層面城鄉融合，促進縣域經濟協調發展。一是推進新型城鎮化。在縣域范圍內，以新型城鎮化作為新的發展極，強化規劃建設、基礎設施建設、產業發展載體和平臺建設，建立縣域內要素發展的重要集聚點和重要平臺。二是推進公共服務均等化。以現代化基本公共服務、城市文明和市鎮生活方式向農村延伸為契機，健全縣域內農村基礎設施建設投入的長效機制，培育城鄉融合發展和鄉村振興的新動能。三是在養老、社保、醫療、教育等備受關注的民生領域，進行更大區域更大范圍更深程度的區域一體化建設，破解縣域行政區劃所造成的人為隔斷，將區域發展的成果真正惠及縣域內所有居民。
充分利用資源和要素優勢，以更高水平的開放促進縣域經濟參與國際循環。一是推動縣域內優勢企業以核心技術、自主品牌等為依托，帶動產品和服務、技術、標準等“走出去”，拓展供應鏈協同的廣度和深度，增強對全球供應鏈的整合能力，占據全球價值鏈中的有利位置。二是充分發揮縣域內中小企業在全球供應鏈體系中的配套力度，鼓勵專精特新產品開發，鼓勵開展跨國并購，建立全球創意、研發、生產、管理體系，提升縣域企業國際化布局能力與國際化運營能力。三是充分利用“一帶一路”倡議，進一步強化與“一帶一路”沿線國家和地區的開放型經濟聯系，積極推動縣域組團與“一帶一路”沿線國家和地區在交通節點、資源產出區域合作共建外貿出口生產加工基地，共同開拓國外市場，以更高水平的開放促進縣域經濟參與國際循環。
（作者為蘭州大學經濟學院院長、教授，蘭州大學縣域經濟發展研究院（鄉村振興戰略研究院）副院長）
