【摘要】實施鄉村振興戰略必須強化立法的保障和推動作用。鄉村振興立法堅持以黨的十九大精神和《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》為指導，立足于我國農業農村發展實際，針對實施鄉村振興戰略中存在的突出問題和薄弱環節，將鄉村振興的目標任務、政策措施等法制化，立法意義深遠、立法目的明確、立法內容豐富，對開創黨和國家事業新局面具有重大戰略意義。

【關鍵詞】鄉村振興 立法意義 立法目的 立法內容 【中圖分類號】C913 【文獻標識碼】A

有效貫徹鄉村振興戰略，必須強化法制化管理。十三屆全國人大常委會按照黨的十九大提出的決勝全面建成小康社會、分兩個階段實現第二個百年奮斗目標的戰略安排，積極落實2018年中央一號文件提出的“強化鄉村振興法治保障。抓緊研究制定鄉村振興法的有關工作，把行之有效的鄉村振興政策法定化，充分發揮立法在鄉村振興中的保障和推動作用”的要求，全面推進鄉村振興立法進程。鄉村振興立法堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導思想，遵循堅持黨管農村工作、堅持以人民為中心、堅持人與自然和諧共生、堅持改革創新等基本理念，根據“科學立法、民主立法、依法立法”原則，形成了《中華人民共和國鄉村振興促進法（草案）》（以下簡稱《草案》）。鄉村振興立法目的明確、體例安排合理、內容全面系統，對開創黨和國家事業新局面具有重大戰略意義。

鄉村振興立法的戰略意義：有利于推動國家治理體系和治理能力現代化、全面推進依法治國進程、鞏固脫貧攻堅成果

自黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略以來，黨中央、國務院先后出臺一系列關于實施鄉村振興戰略的意見、規劃、條例等，此次鄉村振興立法將鄉村振興重大決策部署規范化、法制化，意義深遠。

第一，有利于推動國家治理體系和治理能力現代化，緩解鄉村發展不平衡不充分問題。完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化，既是新時代全面深化改革的總目標，也是關系國家長治久安、人民幸福安康的重大問題。隨著中國特色社會主義進入新時代，國家發展處于新的歷史方位，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，而不平衡不充分的問題在鄉村體現得最直接、最突出。“三農”問題是關系國計民生的根本性問題，深化“三農”領域的改革、推進鄉村治理體系和治理能力現代化，是當前及今后一段時期全面深化改革的重中之重，而加強法治是其中關鍵的一環，任務與挑戰更為艱巨。

鄉村振興作為黨和國家的大戰略，既是一場攻堅戰，更是一場持久戰。此次鄉村振興立法著眼全局，呼應“三農”發展的迫切訴求，針對實施鄉村振興戰略面臨的薄弱環節和突出問題，遵循立法的基本原則，充分運用法治思維和法治方式，規范和完備鄉村法律體系、制度措施和體制機制，填補了國家治理體系和法律制度建設中的空白點和薄弱點。從《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》（即2018年中央一號文件）到《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》再到《中華人民共和國鄉村振興促進法（草案）》，法律制度更加成熟、更加定型。鄉村振興立法堅持問題導向，與時俱進、勇破難題，不斷推進國家治理現代化進程。

第二，有利于推進全面依法治國進程，為實施鄉村振興戰略提供法治保障。全面依法治國既是全面建成小康社會的重要內容，又能為全面建成小康社會提供法治保障。無論是全面深化改革還是全面從嚴治黨，都必須在法治的軌道上進行，實施鄉村振興戰略亦是如此。《草案》立足我國國情、農情，切實貫徹2018年中央一號文件提出的“抓緊研究制定鄉村振興法的有關工作”，精準對標鄉村振興重大歷史任務。事實上，無論是到2035年鄉村振興取得決定性進展，還是到2050年實現鄉村全面振興，都必須堅持立法先行，大力發揮立法的引領和推動作用，牢牢抓住提高立法質量這個關鍵。鄉村振興立法應恪守以民為本、立法為民的理念，及時回應人民群眾的關切、期待，尊重農民主體地位和首創精神，切實保障農民的物質利益和民主權利。同時，應將公平、公正、公開原則貫穿全過程，積極發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用，健全立法起草、論證、協調、審議機制，增強鄉村振興立法的及時性、系統性、針對性、有效性，提高《草案》的可執行性、可操作性。可以說，通過制定《草案》，可以把近年來一系列鄉村政策措施納入鄉村振興戰略中，將行之有效的鄉村振興政策法定化，進而從法律制度上保障鄉村振興戰略的實施。

《草案》中的許多規定都是在現行“三農”領域法律基礎上進行的總結、歸納、提煉、補充和升華。按照“后法優于先法”的原則，《草案》以較低的立法成本完成了對現行“三農”領域法律的修改和調整。《草案》壓實了鄉村振興的推進責任，克服了單純以政策推進的弊端。不可否認，政策具有適時性、靈活性和實踐性等特點，能夠有效地應對農村改革面臨的各種情況。但政策的軟弱性也導致一些地方出現了“上有政策，下有對策”的情況。而《草案》明確了建立實施鄉村振興戰略的目標責任制度和考核評價制度，以強有力的法律制度彌補政策的弊端，確保各項投入和措施落實到位。

《草案》是對農業基本法的全面升級。鄉村振興戰略是一個內涵豐富的綜合性戰略。鄉村振興不僅包括產業振興，還包括人才振興、文化振興、生態振興和組織振興。我國現有的涉農法律體系雖然已經形成，但涵蓋范圍主要為農業。《中華人民共和國農業法》亦是以農業和農村經濟為調整對象的法律，由于從2013年至今并未再度修訂，導致其部分規定已滯后于我國農業和農村建設、改革及發展的實際，不能有效適應鄉村振興戰略實施的需要。同時，《中華人民共和國農業法》對于推進農業農村現代化發展、促進鄉村治理體系創新等領域的配套制度規定不足，難以為鄉村振興戰略的貫徹實施提供有力支撐，而《草案》可以更好地填補現行農業基本法律制度的不足。

第三，有利于鞏固脫貧攻堅成果，推動脫貧攻堅和鄉村振興戰略有效銜接。2020年4月，習近平總書記在陜西考察時指出：“脫貧摘帽不是終點，而是新生活、新奮斗的起點。接下來要做好鄉村振興這篇大文章，推動鄉村產業、人才、文化、生態、組織等全面振興。”脫貧攻堅和鄉村振興是黨中央圍繞“三農”問題作出的重大決策部署，而打贏脫貧攻堅戰和實施鄉村振興戰略的出發點和落腳點均是縮小城鄉發展差距、解決好發展不平衡不充分問題，進而實現共同富裕的奮斗目標，二者是辯證統一的關系。一方面，貧困地區脫貧摘帽是實施鄉村振興戰略的前提與基礎。只有貧困地區實現脫貧，才能如期全面建成小康社會，進而為實施鄉村振興戰略打下堅實基礎。另一方面，鄉村振興戰略能夠使脫貧攻堅成果更穩定、更持久。當前，我國部分貧困人口的脫貧效果仍然不穩固，致貧返貧風險不容忽視，相對貧困、發展不充分等問題仍然存在。因此，《草案》第五十六條提出：“各級人民政府應當采取措施鞏固脫貧攻堅成果。國家建立解決相對貧困的長效機制。”通過立法，將脫貧攻堅過程中形成的相關的科學可靠的政策機制法定化，能夠為緩解相對貧困問題、夯實已有脫貧成果提供強力保證。

面對鞏固脫貧成果的壓力與困難，實現脫貧攻堅與鄉村振興的銜接需要更大力度的制度支持。在頂層規制上，脫貧攻堅與鄉村振興本身就具有人民性、協調性、相容性、發展性，而《草案》將行之有效的鄉村振興政策法制化，確保立法與黨章精神相一致、與戰略部署相呼應、與制度機制相協同、與政策體系相街接，推動人才、資金、技術等資源要素加快向農業、農村、農民傾斜，能夠長效激活鄉村振興的內生動力，推進脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接。

鄉村振興立法目的：加快推進農業農村現代化，切實貫徹新發展理念，穩步推進鄉村振興法治化

第一，加快推進農業農村現代化，全面建設社會主義現代化國家。沒有農業農村現代化、沒有農民安居樂業，國家現代化是不完整、不全面、不牢固的。從世界各國的現代化歷史進程看，有的國家農業農村發展跟不上，農產品供給不足，無法有效吸納農村勞動力，大量失業農民向城市貧民窟涌進，鄉村經濟發展疲軟，工業化與城鎮化發展遭遇瓶頸，甚至引發社會動蕩，極易陷入“中等收入陷阱”。作為中國共產黨領導的社會主義國家，我國一貫重視農業農村問題。新中國成立后，依靠農業農村支持，在百廢待興的背景下建立起相對完整的國民經濟體系。改革開放以來，我國激活農村土地、勞動力等要素，積極推進工業化、城鎮化，農業發展和農村建設取得顯著成就。黨的十八大以來，農業大幅轉型升級、質量效益明顯提高，農村面貌變化巨大，農業農村發展取得歷史性成就，為實施鄉村振興戰略和推進社會主義現代化建設奠定了堅實基礎。

但是，我們要清醒地認識到，當前我國農業農村發展步伐仍跟不上快速推進的工業化、城鎮化進程，仍存在突出的問題：農產品階段性供求失衡，農業供給質量亟待提高；農村基礎設施和民生發展不足，生態環境問題較突出；農民生存發展能力有限，新型職業隊伍建設亟需加強；鄉村治理水平亟待提升；等等。《草案》圍繞農業農村現代化這個總目標加以推進，堅持農業農村優先發展原則，對如何促進農業全面升級、農村全面進步進行了詳細規定：采取措施優化農業生產力布局，推進農業結構調整，實現農業提質增效和轉型升級；積極建立現代農業產業、生產、經營體系，培育新型農業經營主體，實現農戶生產和現代農業發展有機銜接；嚴格保護耕地，建立農用地分類管理制度，實施以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐的國家糧食安全戰略；加強農業科技創新，健全農業技術推廣體系，鼓勵農機生產研發和推廣應用；完善農民、返鄉入鄉人員在鄉村辦企業的扶持政策，鼓勵和扶持農村一二三產業融合發展；等等。按照實施鄉村振興戰略的總體要求，分階段地統籌推進，到2035年基本實現農業農村現代化，穩步實現全面建設社會主義現代化國家的目標。

第二，切實貫徹新發展理念，堅持走中國特色社會主義鄉村振興道路。為了緩解工業化、城鎮化進程中產生的財富、資源向城市集中的局面，眾多國家都在探索適合本國的鄉村振興道路。盡管在實踐路徑上會呈現或多或少、或此或彼的相似點，但資本主義國家和社會主義國家存在本質區別。資本主義國家以維護和服務于整個資產階級的利益為出發點和歸宿，其鄉村振興注定無法擺脫資本邏輯的控制；作為社會主義國家，中國堅持人民至上的馬克思主義政治立場，以實現最廣大人民的利益為價值追求，因而其鄉村振興道路是服務于社會主義根本宗旨的。我國實現鄉村振興沒有現成的經驗可循，鄉村振興道路怎么走，只能靠自己去探索。《草案》是探尋中國特色社會主義鄉村發展道路的偉大成果，具有劃時代的意義。鄉村振興立法堅持以人民為中心，充分調動農民的積極性、主動性、創造性，體現了社會主義的本質特征，彰顯了中國特色社會主義鄉村振興道路的價值導向。

站在新的歷史方位、面臨新的發展訴求，實施鄉村振興戰略必須樹立新發展理念。創新是引領鄉村發展的第一動力，鄉村振興立法應堅持創新發展理念，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，推進農業供給側結構性改革，解放和發展農村社會生產力，激發農村發展活力。協調是保持鄉村持續健康發展的內在要求，我國城鄉發展不平衡、鄉村發展不充分問題突出，鄉村振興立法應堅持協調發展理念，全面推進鄉村五大振興，健全城鄉融合發展的體制機制。綠色是鄉村永續發展的必要條件，鄉村振興立法應牢固樹立綠色發展理念，堅持人與自然和諧共生，深入踐行生態文明思想，加強鄉村生態保護，健全重要生態系統保護制度和生態保護補償機制。同時，鄉村振興立法應堅持開放發展理念，建立鄉村發展共同體；應樹立共享發展理念，堅持發展為了農民、依靠農民、發展成果由農民共享，不斷增進農民的獲得感、幸福感。新發展理念對鄉村振興具有戰略性、引領性意義，將其貫穿于《草案》中，會使我們在中國特色社會主義鄉村振興道路上更有自信、更有底氣。

第三，穩步推進鄉村振興法治化，提升鄉村振興政策措施落實效力。實施鄉村振興戰略是一項綜合性、全面性、長期性的系統工程，需要強有力的法律保障。《草案》立足于我國農業農村發展實際，將鄉村振興的目標任務、政策措施等法治化，如依法保障農民工工資支付，保障農產品有效供給和質量安全，保障農村集體經濟組織的獨立運營和發展壯大，保障農民從集體經營收入中獲得收益分配的權利等，全面提升了鄉村振興制度框架的效力。《草案》既為鄉村振興設定了基本標準——“開展促進鄉村產業振興、人才振興、文化振興、生態振興、組織振興，推進城鄉融合發展等活動”；也規定了責任和義務——“各級人民政府及其有關部門不履行或者不正確履行鄉村振興促進工作職責的，依照法律法規和國家有關規定追究責任，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分”；更劃清了底線——“違反有關農產品質量安全、環境保護、土地管理等法律法規的，由有關主管部門依法予以處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任”。

有了良法更要善治。法治是鄉村治理體系中的重要環節。如期實現百年奮斗目標，鄉村的任務最艱巨，但潛力與后勁也最大。鄉村治理法治化是全面推進依法治國的重要組成部分，沒有鄉村法治化就談不上中國法治化。因此，在實施鄉村振興戰略的進程中，能否堅持以法治的理念、法治的體制、法治的程序開展工作，直接影響鄉村振興的推進實效。目前，鄉村法治土壤不夠成熟，治理機制法治化有待健全。針對這些法治發展短板，《草案》明確規定，“縣級以上地方人民政府應當加強基層執法隊伍建設，加強鄉鎮人民政府法律顧問和公職律師隊伍建設，加強和規范村（居）法律顧問工作，深入開展法治宣傳教育和人民調解工作，依法完善農村糾紛調處機制，推進鄉村綜合治理和鄉村法治建設”。同時要求，“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現代鄉村社會治理體制，健全黨組織領導下自治、法治、德治相結合的鄉村社會治理體系，建立充滿活力、和諧有序的善治鄉村”。堅持立良法與行善治并舉，是鄉村振興立法的應有之義，也是助推各項舉措高效落實的重要基礎。

鄉村振興立法的重點內容：全面推進五大振興、推動城鄉融合發展、完善支撐保障系統

第一，全面推進五大振興。鄉村振興是包括產業振興、人才振興、文化振興、生態振興、組織振興的全面振興，是“五位一體”總體布局的體現。《草案》第六條明確規定，促進鄉村振興應當按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，統籌推進農村經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設和黨的建設。《草案》以五大振興為抓手，著重從產業發展、人才支撐、文化傳承、生態保護、組織建設等層面，將行之有效的方針政策和成功的實踐經驗法定化，并建立健全相關的政策措施制度，為鄉村全面振興保駕護航。

在產業發展上，著重從農業產業生產經營體系、糧食安全戰略、農用地分類管理、農業科技創新、發展農村集體經濟等方面作出具體規定；在人才支撐上，主要對農業農村人才隊伍建設工作、高素質農民和農村實用人才的培養、人才培養合作交流機制等進行闡述；在文化傳承上，主要對農村精神文明建設、鄉村公共文化服務體系、農業文化遺產和非物質文化遺產、鄉村特色文化產業等作出闡述；在生態保護上，著重從健全重要生態系統保護制度和生態保護補償機制、發展生態循環農業、鄉村濕地和退化草原保護修復、農村人居環境共建共管機制等進行表述；在組織建設上，主要對現代鄉村社會治理體制、農村基層黨組織建設、村民自治機制、鄉村綜合治理和鄉村法治建設、農村公共安全體系等作出規定。

第二，推動城鄉融合發展。新時代提出的城鄉融合發展，是繼“統籌城鄉發展”“城鄉發展一體化”之后的又一理論創新與實踐創新，也是馬克思主義城鄉關系理論中國化的成果。城鄉融合發展是鄉村走向現代化的一種必然，意味著城鄉各資源要素的融合與一體化。現階段我國城鄉融合發展雖取得了顯著成果，但城鄉基本公共服務供給差異明顯、城鄉二元結構矛盾突出等問題仍待解決。黨的十九大報告明確提出，要“建立健全城鄉融合體制機制和政策體系”。《草案》專辟第七章“城鄉融合”，從城鄉關系、體制機制、戰略規劃、要素流動等角度出發，為城鄉融合發展指明了方向，并明確了相應的職責與要求，如協同推進鄉村振興戰略和新型城鎮化戰略，健全城鄉融合發展的體制機制；堅持因地制宜原則，優化本行政區域內鄉村發展布局，分類推進村莊建設；加強公共基礎設施建設，形成城鄉聯通的道路網絡；健全基本公共服務體系和鄉村便民服務體系；統籌完善城鄉社會保障制度，健全城鄉均等的公共就業創業服務制度；采取措施鞏固脫貧攻堅成果，建立解決相對貧困的長效機制；等等。

第三，完善支撐保障系統。依據法律規定和中央有關要求，《草案》對相關支撐保障政策措施作出了較為明確的規定。鄉村振興立法首先要解決錢從哪里來的問題，《草案》專門設定第八章“扶持措施”，分別就財政、補貼、土地、金融、資本、保險等作出規定，如健全財政投入保障制度、構建農業補貼政策體系、調整土地使用權出讓收入使用范圍、設立相關專項資金基金、完善政府性融資擔保機制等。為了確保鄉村振興戰略的實施成效真正獲得群眾認可、經得起實踐和歷史檢驗，《草案》設第九章“監督檢查”，層層壓實責任，如建立目標責任制度和考核評價制度、建立鄉村振興進展的指標和統計體系，每年向黨中央、國務院報告鄉村振興戰略實施情況等。

打贏脫貧攻堅戰后，我國減貧將進入新階段即減緩相對貧困階段，相對貧困解決能否順利，影響著鄉村振興的推進速度；相對貧困的解決程度和質量水平，決定著鄉村振興的程度和質量。因此，鄉村振興立法對開創黨和國家事業新局面具有重大戰略意義。

（作者為北京師范大學經濟與資源管理研究院教授、博導）

【參考文獻】

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責編/孫渴 美編/楊玲玲

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