【摘要】日本農業生產面臨少子老齡化加劇、農業勞動力流失、耕地非農化等問題，加之日本農政改革與各方利益緊密牽連，始終難以大刀闊斧急速推進。對此，日本政府的農政改革主要集中于三個焦點：提高農地集約化、保障農業從業者收入、加強農業規制。同時，積極開放的“進攻型農業政策”和強勢政府的農協改革也是日本農政改革破局的關鍵。
【關鍵詞】農政改革 進攻型農業 六次產業化 安倍政府
【中圖分類號】F326 【文獻標識碼】A
農村土地改革是戰后初期日本經濟社會改革的重要支柱之一，農政改革是牽動日本社會神經的重大議題。在此后的幾十年間，日本農政改革與各方利益緊密牽連，導致其進退維谷、前后失據，始終難以大刀闊斧急速推進。但值得關注的是，在安倍晉三第二次擔任日本首相后執政的七年零八個月時間中，面對農業現代化加速發展的進程中的少子老齡化加劇、農業勞動力流失、耕地非農化等問題，日本的農政改革取得了相對顯著的階段性進展。因此，日本農政改革的實踐極具討論價值和借鑒意義。
近年來，日本農政改革的焦點與目標
當前，日本農業生產面臨的最大問題在于從業者年齡結構老化、勞動力匱乏，導致活力低下、后繼無人。根據最新公布的數據，日本的農業人口從2010年的650.3萬人驟降至2019年的398.4萬人，同期農業人口占總人口的比例從5.1%降至3.2%，這表明農業從業者的萎縮尤甚于全國人口的下降。與此同時，農業人口中高齡者（65歲以上）的比例卻從34.3%進一步提高到45.2%。農村地區的這一人口結構變化間接導致離農人口增加、農地棄耕持續等現象。從1980年到2010年，日本全國的耕地棄耕面積達到40萬公頃，大體接近滋賀縣的面積。根據日本農林水產省于2020年10月30日公布的最新數據，日本現有耕地面積437.2萬公頃，由于棄耕和轉為宅基地等原因，比前一年減少0.6%，這一下降趨勢在近年來大體穩定。
在上述大背景下，近年來日本的農政改革在延續前幾屆政府施政方針的基礎上，主要集中于三個焦點：提高農地集約化、保障農業從業者收入、加強農業規制。首先，長期困擾日本農業的一個突出問題在于農地過于分散和零碎。平均耕地面積在2公頃以下的農戶占日本農戶總數的80%，即便是與不少歐洲國家相比，這一比例也過大。例如，葡萄牙和意大利的耕地面積和農戶總數與日本相仿，但上述比例分別僅為50%和51%。這種小規模經營的弊端在人口結構持續惡化后被進一步放大。為此，在安倍政府時期，提高農地集約化水平的主要措施在于設立和調整農地管理中間機構，加強對農地棄耕的管理，由這些機構承借閑散和棄耕農地，轉而通過法人經營、大規模家族經營、村落經營、企業經營等方式，提高農地利用效率。其次，在保障農業從業者收入方面的措施主要包括廢除原先對食用大米生產者的補貼，提高對飼料用大米生產者的補貼，并強化農業的多重功能，設立日本版的所得補償的直接支付。最后，農業規制方面的進展涉及農業委員會、農業生產法人、農業協同組織的一體化改革，主要表現為改變農業委員會委員的選舉辦法、提高非農從業者對農業生產法人的出資比例，而最引人注目的莫過于對農協的革命性變革。
從上述三個焦點可以看出，日本農政改革的基本目標可以概括為“固本培元”和“吐故納新”。所謂“固本培元”，主要是指在盡可能維持農地面積和農業產量的同時，減少對小規模兼業農戶的保護，積極培育大規模專業農戶，實現農業的集約化經營；同時革新傳統的生產調整、關稅保護措施，減少已經固化的優惠政策依賴。這些做法在短時間內固然難以避免農業保護主義勢力的反彈及其政治支持度的下降，但從動態調整的實際效果來看，日本政府在農政改革與選舉支持之間基本找到了新的平衡點。所謂“吐故納新”，主要表現為“以攻為守”，在基本維持對農業、農村和農戶必要保護的同時，通過力推“進攻型農業政策”，一改長期以來消極防守、小步退讓的形象，以更加主動、進取的姿態看清農業發展的大勢，實現內外有機互動。
“以攻為守”、另辟蹊徑是日本農政改革的主要策略
日本農政改革的必要性和緊迫性眾人皆知，但遲遲未有突破性進展，說明既有的策略和方式難以打破攻守平衡。因此，對于日本政府而言，必須另辟蹊徑、推陳出新，在維持農村地區政黨基盤和政權穩定的前提下，積極順應乃至主動引導農業結構的變化，展現擴大市場開放的政治決心和政策魄力，增強農產品的國際競爭力，努力實現農業的可持續發展。
“以攻為守”是這一策略的主要特征。2003年以后，日本政府不斷加大促進農產品出口的政策力度，“防御型農業”日益向“進攻型農業”轉變。2013年1月，日本政府成立了“進攻型農林水產業推進本部”，同年5月又成立了跨部門的“農林水產業和地方活力創造本部”。自2017年8月起，日本開始實施“農業競爭力強化支援法”。安倍政府提出的目標是，到2025年將農業生產總量從2013年的5000萬噸提升至5400萬噸，農戶總收入增長21%。“進攻型農業”的“進攻”更多地指向國際市場和傳統農業落后的一面，意在強調與一味“防守”的農業保護主義政策分道揚鑣。根據日本政府的宣介，所謂“進攻型農業政策”主要包括四個支柱：強化農業生產的現場；構筑聯系供應和需求之間的價值鏈；擴大農產品的需求面；充分發揮農村、山村、漁村的多重功能。這四個支柱突出表現在對內和對外兩個層面。
首先，在對內方面，日本政府積極推動“六次產業化”。所謂“六次產業化”就是將農業生產（第一產業）與食品加工（第二產業）和流通銷售（第三產業）融為一體，充分挖掘和靈活利用傳統第一產業的新附加值。為此，日本政府還與民間資本共同出資設立了投資公司“農林漁業增長產業化支援機構株式會社”（A-FIVE），給予創業和項目資金支持，并提出到2020年“六次產業化”的市場規模要達到10萬億日元。“六次產業化”的概念與農業的多重功能息息相關。除了提供農產品、保證糧食安全供應等作用之外，農業還具有環境保護、國土開發、景觀塑造、延續飲食傳統、維護社區活力等側面，而后者在農業人口規模減少、老齡化加劇的背景下顯然具有更加突出的意義，也有助于農業轉型和多種經營。部分農戶得以放棄基礎糧食作物的種植，專注于與旅游觀光相結合的精細農業，既達到了增加收入的目的，也實現了“離土不離鄉”，有助于緩解“過疏化”的困境。
其次，在對外方面，日本政府著力擴大農產品出口，在追求總量增加的同時，強調提升品質、強化品牌意識、培育美譽度。日本政府提出，2020年要將農林水產品和食品的出口額提高到一萬億日元，其中，排名前三位的加工食品、水產品、大米及大米加工品分別實現5000億、3500億、600億日元的出口規模。2019年，日本農林水產品的出口達到9121億日元，盡管離這一目標仍稍有距離，但考慮到2011、2012年時仍在4500億日元左右徘徊，其上升趨勢和政策效果不可謂不顯著。
“和食文化”和“和食產業”的全球推廣是實現這一目標的重要抓手，其中包括推進日本食材（made from Japan）在世界料理中的靈活應用、注重日本飲食文化和飲食產業（made by Japan）的海外拓展、擴大日本農林水產品和食品（made in Japan）的出口等。為此，日本政府利用各種場合積極宣介本國的農產品。2013年，聯合國教科文組織將“和食”納入世界非物質文化遺產名錄。2014年時任美國總統奧巴馬訪日期間，時任日本首相安倍晉三陪同其在銀座高級壽司店“數寄屋橋次郎”大快朵頤的形象頗具宣傳效果。2015年的米蘭世博會上，“和食”不僅是日本館的主打活動，甚至成為其設計標識。隨著“和食文化”在世界各國的傳播，清酒、醬油、味噌等日本特色產品的出口都出現了突飛猛進的增長。例如，2019年日本的清酒出口達到234億日元，比前一年增長5.3%，連續10年更新了歷史最高水平，醬油、味噌也連續6年和7年刷新了歷史出口記錄。
這些積極進取的姿態，顯然比一味地抵御外來產品更為主動，也更易取得利益攸關方乃至全體國民的認同。例如，與其他主要農業大國相比，日本農產品生產中大米和蔬菜占的比例較高。這一度被視為日本農業的一個異常狀態，但若變通思路，又恰恰可以成為與“和食產業”相結合、提供高品質食材、服務特定目標客戶的重要基礎。在前述對“年輕農業生產者”的問卷中，盡管有48.7%的受訪者認為“應在國內維持國產的比例”，也有35.1%的受訪者認為“除了國內，還應將目光投向海外”，肉牛、果蔬、稻米等領域的生產者對此尤其積極。而相比單一農戶，農業法人的外向態度更為突出，其對海外市場的重視程度甚至超過國內市場。此外，大數據、物聯網等新技術的發展，全球新興消費熱潮的興起，全球化物流網絡的更新，這些因素也都有利于日本農業與時俱進、突破原有的窠臼。
政權穩定性和強勢政府是日本農政改革的政治基礎
強勢政權和“官邸主導型”決策體系使日本政府既有政策資源能夠安撫、補償包括農業在內的受損利益團體，也有更大的回旋空間漠視其不滿之聲，甚至在必要時予以壓制。2020年9月，安倍晉三突然宣布因身體原因辭職后，不少農業利益集團彈冠相慶、拍手稱快，亦從一個側面揭示出背后的權力博弈。
長期以來，農業領域是省廳官僚主導和特殊利益集團政治的代表。在具有日本特色的“族議員”的概念中，“農林產品族”首當其沖，最為引人注目。因此，農政改革的推進必須弱化原有的利益鏈條，稀釋傳統的權力交織。這一進程并非完全自安倍政府方才開始。1994年選舉制度改革之前，在單一非讓渡投票制的制度設計下，在一個農村選區，同一黨（特別是自民黨）黨內不同候選人為了爭奪選票，不得不竭力承諾并事后兌現對特定選民群體的直接利益。選舉制度改革后，這一“政治分肥”的現象有所緩解，每個候選人面對的選民基礎更為多元、利益訴求相對泛化，通過價格補貼和賠償機制取悅一小部分非競爭性農戶的必要性大大降低。這是日本農政改革得以推進的重要制度性原因。在此基礎上，具體而言，安倍政府強力推行農政改革重要表現在以下三個方面。
首先，在“官邸主導型”決策體系下，減少特定省廳和議員團體的議事掣肘。傳統上，除了利益集團的作用之外，日本的自由貿易政策往往受到不同省廳之間“部門主義”或“勢力范圍之爭”的干擾。外務省、經濟產業省、農林水產省等省廳出于各自部門利益的考慮，對于簽署自由貿易協定的對象和條件往往意見不盡相同。在安倍晉三長期執政過程中，首相及其核心團隊的作用日益提升。“安倍經濟學”包括大膽的金融政策、靈活的財政政策、促進民間投資的增長戰略“三支箭”。其中，“第三支箭”的要害在于全面的結構性改革，而農業領域的規制撤廢和市場開放是其中的重要支柱，也是打破既得利益的“巖盤規制”的集中表現。
盡管北海道、巖手、新潟等農業主產區的地方利益仍得到了一定的照顧，但無論是從歷史縱向還是從不同政策權衡的橫向比較來看，農林水產特殊利益集團左右日本經濟外交的能量已出現明顯的萎縮。國內政治權力版圖的變遷，在談判桌上得到鮮明的反映。例如，根據日本官方測算，“跨太平洋伙伴關系協定”（TPP）生效后，在33種主要農林水產品上，日本的生產量將減少1300億日元—2100億日元。在美國退出之后，TPP轉變為“全面與進步跨太平洋伙伴關系協定”（CPTPP），在此過程中，不少國家提出異議，立場有所后退，最終擱置了22項條款。盡管如此，日本并未趁機將一度被視為“圣域”的農產品重新納入例外清單。在日歐EPA、日英EPA等其他重大的自由貿易談判中，奶酪等特定農產品雖然也一度成為談判爭執的對象和媒體報道的焦點，但從結果來看并未對談判造成本質影響。
其次，通過對農協的激進改革，深刻改變原有盤根錯節、根深蒂固的利益輸送和權力交換機制。作為農協的綜合指導機構，日本“全國農業協同組織中央會”（JA全中）成立于1954年，要將其徹底革新需要承擔極大的政治風險。2013年11月22日，由安倍晉三擔任議長的“產業競爭力會議”提出了《關于農業基本政策根本改革》的提案。同年11月26日，農林水產省公布了《為了“進攻性農林水產業”的農政改革方向》。在此基礎上，2014年5月，規制改革推進會議發表了《關于農業改革的意見》，其中的要害便直指“JA全中”。2015年2月，日本政府提出廢止“JA全中”對地方農協經營狀態等的監察權和指導權，將其由特別認可法人改組為一般社團法人。
曾幾何時，在自民黨的“農林水產族議員”、農林水產省的官僚、以“JA全中”為代表的農業特殊利益集團之間形成了牢固的“鐵三角”。三者之間的“忠誠和聯系”維系了這一關系，促成源源不斷的農業保護和相互支持。“JA全中”的改革盡管尚未完全打破這一“鐵三角”關系，但無疑侵蝕了這些“忠誠和聯系”，使三者在諸多問題上難以達成共識。因此，盡管對于日本農政改革的效果因議題領域而異，但對“JA全中”的改革普遍被認為是最為重要的成果。反過來說，現有的改革雖然不乏重要的象征意義，但只是萬里長征的第一步。也正是在這個意義上，農政領域的改革不是某一領導人或某一屆政府能夠驟然完成的事業，需要長期的戰略決斷、政治智慧和政策技巧。
最后，日本政府通過設立“國家戰略特區”，積極推進農政改革的先行先試。2013年，在日本政府發布的《日本復興戰略》中，將設立“國家戰略特區”作為規制改革的突破口和試驗田。截至2020年9月，已設立東京圈、關西圈、新澙市、養父市、福岡市北九州市、沖繩縣、仙北市、仙臺市、愛知縣、廣島縣今治市等10個區域，涉及367項事業。各個特區各有側重，不少特區的重點改革領域都與農林水產業相關，如新澙市（大規模農業改革試點）、養父市（山地農業改革試點）以及愛知縣、仙北市等。其中，以新澙市最為突出，涉及設立特定農業法人、實施農業信用保證制度、在農業領域接收外國人、開設農家餐廳、建立特區民宿等諸多措施。從實踐來看，“國家戰略特區”在農業領域的諸多規制改革措施不僅推動了新潟市的農業生產，也削弱了地方農協的政治影響力。隨著農協集票能力和內部凝聚力的下降，農戶對于農業改革和TPP等外來競爭的認知也出現了明顯的改變，地方政府與中央政府在農政改革重點、農業保護力度、農業競爭力培育方式等議題上的政策分歧和利益紛爭相對縮小。這一積極影響正逐漸由點到面，拓展和滲透到其他地區和規制領域。例如，截至2019年，不少試點措施已從單一戰略特區推廣到日本全國，如放寬設立農業生產法人的要求、允許在農地內設立農家餐廳等。
日本農政改革牽一發動全身，絕非一朝一夕之功。農政改革這一在日本長期逡巡不前的領域之所以出現明顯進展，首先離不開農村人口變化的結構性因素。少子老齡化問題的剛性制約使日本的農政改革到了壯士斷腕、破釜沉舟的決策關頭。而完成日本憲政史上最長執政記錄的安倍政府則充分利用了強勢政府的政治資源，表現出相當的進取姿態。即便如此，“進攻型農業政策”等迂回策略仍是日本政府有效減少政策阻力、最大限度凝聚利益共識的必由之舉，客觀上也取得了值得肯定的階段性成效。在農業結構轉型中，如何順勢而為、應勢而變、蓄勢而發，日本的實踐經驗可謂鮮活的鏡鑒。
（作者為復旦大學國際問題研究院日本研究中心教授）
【注：本文系教育部國別和區域研究專項資金資助“后疫情時代的中日韓關系與東北亞區域合作研究”（項目編號：2020-N60）的階段性成果】
【參考文獻】
①[日]石黒馨：《官僚主導的TPP談判與政治經濟改革：雙重博弈分析》，《國際政治》，第181號，2015年9月。
②[日]本間正義：《安倍政權下的農業政策之實踐》，《問題與研究》，第47卷第2號，2018年4－6月。
③Aurelia George Mulgan，“Loosening the Ties that Bind: Japan’s Agricultural Policy Triangle and Reform of Cooperatives (JA)，”The Journal of Japanese Studies，Vol.42，No.2，2016.
責編/韓拓 美編/宋揚
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