摘 要:面向未來，軟性基礎設施和硬性基礎設施對經濟社會發展分別發揮著關鍵性作用和基礎性作用。軟性基礎設施建設順應并強化了新舊動能轉換、分配制度轉換和治理模式轉換等戰略機遇，對經濟社會發展起到的關鍵性作用越來越突出。對于我國來說，發揮好三大基本經濟制度優勢，加快推進軟性基礎設施建設，有助于暢通國民經濟循環、構建新發展格局，實現更高質量的發展。

關鍵詞:軟性基礎設施 分配制度 戰略機遇

【中圖分類號】F124 【文獻標識碼】A

基礎設施有硬性和軟性之分。一般來說，硬性基礎設施對應有形資產，如道路、港口、環保設施等；而軟性基礎設施對應無形資產，如制度、軟件、數據庫等。

2020年，受新冠肺炎疫情影響，大量線下活動被“暫停”，傳統經濟社會活動受到巨大沖擊。我國一方面依靠強大制度優勢迅速控制疫情，另一方面借助“健康碼”“大數據行程碼”等大數據手段為經濟社會發展保駕護航。與此同時生鮮電商、在線教育、在線醫療、遠程辦公等數字經濟新業態、新模式蓬勃發展，成為經濟發展新動能。

隨著“數字經濟時代”“服務經濟時代”和“無形經濟時代”的來臨，全球基礎設施尤其是軟性基礎設施的重構成為世界百年未有之大變局的重要表現之一，深刻影響著全球經濟發展進程。當前一些國家出現疫情失控、逆全球化等現象的一個重要原因，就是軟性基礎設施建設的相對滯后。對于我國來說，要抓住這一戰略機遇期，建設好軟性基礎設施，助力構建新發展格局實現高質量發展。

抓住新舊動能轉換的戰略機遇，發揮所有制優勢加快軟性基礎設施建設

經濟發展的新舊動能轉換是一個世界趨勢。習近平總書記在參加十三屆全國人大一次會議廣東代表團審議時強調，“中國如果不走創新驅動發展道路，新舊動能不能順利轉換，就不能真正強大起來” 。這一論斷一方面從國家能否“真正強大起來”的高度強調了新舊動能轉換的重要性，另一方面也指明了新舊動能轉換的戰略方向——創新驅動。近年來，創新驅動逐漸脫離物的束縛，越來越依賴人的行為特別是個性化知識和勞動，推動經濟社會發展逐漸突破“以所有權為中心”的“以物為本”的發展模式，走向“以使用權為中心”的“以人為本”的發展模式。這一模式轉變，一方面從生產力上進一步凸顯了軟性基礎設施的關鍵性和硬性基礎設施的基礎性；另一方面從生產關系上進一步激化了資本主義社會“私人占有與公共財富”的矛盾，同時凸顯了我國公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的所有制優勢。我國要抓住新舊動能轉換的戰略機遇，充分發揮好制度優勢，推動軟性基礎設施的進一步發展。

一是提升軟性基礎設施的地位。作為新舊動能轉換的一個重要來源，資源屬性的多元化在經濟發展中的作用更加凸顯。一個重要的表現是，“作用于有形資源的人的行為”相對于“有形資源”本身來說，其重要性逐步提升，“服務經濟”“零工經濟”“無形經濟”等新經濟形式逐漸成為主要經濟形式。新經濟形式一方面更加依賴更高質量的硬性基礎設施，另一方面也更加依賴引領發展方向的軟性基礎設施。其中，硬性基礎設施更具基礎性，解決的是當前條件下發展不足的問題；而軟性基礎設施更具關鍵性，解決的是發展方向的問題。因此，在“十四五”時期，政府應當進一步提升軟性基礎設施的地位，其中更加緊迫的是加強國家質量基礎設施建設，特別是發揮標準化建設和合格評定等對技術進步和質量提升的支撐作用，滿足個性化經濟對人員、產品、服務、管理體系標準和技術規范的更高需要，為個性化知識和勞動的應用提供更可信賴的市場環境，為“新動能”打好基礎、把好方向。

二是擴大軟性基礎設施的范疇。“新動能”對“有形資源”的依賴逐漸降低，一個重要的表現是，對“有形資源”單一屬性的依賴降低，而對其多重屬性的依賴增加。這與對“作用于有形資源的人的行為”的依賴逐漸增加，是一個問題的兩個方面。不同屬性間的競爭，使得“有形資源”逐漸成為“廉價資源”或“富足資源”，而“作用于有形資源的人的行為”成為稀缺資源。這一轉變，也使得具有“所有權基礎”的“有形資源”產生了大量外部性，而這些外部性的內部化反過來卻容易受到“所有權基礎”的限制。以平臺經濟為代表的新經濟模式，正是抓住了這一轉變，從約束條件的邊際上推動了外部性的內部化。從這一點上說，各類“平臺”事實上具有軟性基礎設施的屬性。近年來，我國平臺經濟得到了長足的發展，在很多領域都處于世界領先水平。這一成績的取得，一方面得益于我國堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，得益于這一制度對“所有制基礎”限制的松綁；另一方面得益于“平臺”的過渡性作用，得益于“平臺”為所有權與使用權分離創造的條件。國家對新經濟保持“包容審慎”的態度，為新經濟創造了寬松的發展環境，應當長期堅持。這也是進一步擴大軟性基礎設施范疇的重要前提。

三是增加軟性基礎設施建設的主體。“平臺”具有軟性基礎設施的屬性，給我們的另一個重要啟示是，私人部門在軟性基礎設施供給方面可以發揮更大的作用。在硬性基礎設施領域，政府探索了BOT（build-operate-transfer，建設-經營-轉讓）、PPP（Public-Private Partnership，政府和社會資本合作）等模式，有效推動了我國硬性基礎設施建設，顯著增進了公共利益。在軟性基礎設施領域，可以更進一步探索私人部門供給的方式方法，讓大型互聯網平臺企業參與軟性基礎設施建設。因為隨著知識和勞動專業化水平的提升，產權和交易費用也逐步清晰和完整，加之“無形經濟”領域邊際成本的快速下降并趨于零，“交叉補貼”越來越容易實現，政府逐步具備了將部分公共服務讓給市場去做的條件，進而將節省下來的財政資源投入到提升政府自身價值的領域。這也是增加系統收益、推動外部性內部化的重要手段。

抓住分配制度轉換的戰略機遇，發揮分配制度優勢提升軟性基礎設施功能

當前，世界經濟已逐步進入由“以所有權為中心”向“以使用權為中心”轉變的過渡階段。“以使用權為中心”的一個非常重要的內涵，就是在“剩余”分配上向有權實施“行為”的主體，即向掌握剩余控制權的主體傾斜，實現剩余控制權與剩余索取權的統一。這一傾斜的過程，在生產領域就表現為對同質性資本依賴程度的降低和對異質性資本依賴程度的提高。作為同質性資本代表的“資金”，在分配中的地位將逐漸降低。而以區塊鏈為代表的去中心化技術的發展，將顯著加快這一進程。這一進程也進一步激化了資本主義社會“資本與勞動”之間的矛盾，更加凸顯了我國以按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度優勢。當然，由于發展的不平衡不充分，同質性資本和異質性資本對我國來說都是極其重要的。同質性資本更多地將在“解決發展質量不高的問題”上發揮作用，而異質性資本則更多地在“引領更高質量的發展”上發揮作用。我國要立足國內實際，發揮分配制度優勢，不失時機地提升軟性基礎設施功能。

一是加大軟性基礎設施建設投入，“以退為進”做大系統收益。隨著服務經濟和無形經濟的發展，“有形資源”的某些新屬性已經并將越來越不受控制地流入公共領域，產生廣闊的尋“租”空間，激發人們對外部性內部化的熱情，從而創造出更大的系統收益。與之相對的，以高速公路為代表的硬件基礎設施，在“有形資源”單一屬性或同質性資源占優勢的條件下探索出的分配模式，在未來將面臨“剩余”或“利潤”逐漸消失的困境。這也給我國公有制經濟的發展，尤其是做強做優做大國有資本帶來了較大壓力。在這一方面，各級政府要提前布局、“以退為進”，一方面推進形成以管資本為主的國有資產監管體制，加快混合所有制改革，尤其是在“有形資源”領域，要將更多精力用于強化對“有形資源”新屬性的開發上，而不是對既有屬性的占有上，尤其不要強化對“有形資源”本身的占有，避免以“防止國有資產流失之名”行“國有資產流失之實”；另一方面，要聚焦主責主業，在自身職責范圍內憑借既有優勢，面向“無形資源”擴展新的優勢，為擴大系統收益創造必要條件。

二是發揮軟性基礎設施分配優勢，合理推動系統收益的內部化。無形經濟和服務經濟發展帶來的資本由同質性向異質性的轉變，產生了對收入分配制度的變革需求，也使得對系統收益的分配逐漸成為社會制度建設的核心內容。這種轉變，一方面體現了軟性基礎設施本身具備的收入分配調節功能，即推動外部性的內部化、推動剩余控制權和剩余索取權的匹配；另一方面也使得分配制度成為軟性基礎設施建設的基礎，即“基礎的基礎”。從國外看，過去一段時間，美國特斯拉、亞馬遜等企業的股價“超預期暴漲”，這與資本主義世界的收入分配制度體系面臨重大調整息息相關。其背后是同質性資本在收入分配中地位下降和異質性資本地位上升的過程，是“資本和勞動”這對矛盾不斷斗爭的階段性結果。從國內看，黨的十九屆四中全會將按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度上升為基本經濟制度，一方面鞏固了我國改革開放以來形成的分配制度，增強了制度的既有優勢和一貫性；另一方面也順應和強化了分配制度的轉換趨勢，推動剩余控制權與剩余索取權在分工進一步細化的基礎上實現統一，釋放更大的發展活力。當前，軟性基礎設施的發展，更加突出系統收益的內部化向個性化知識和勞動的傾斜，即通過知識和勞動的專業化實現對未來收入的折現。雖然這種專業化并未改變不確定性遞增的大趨勢，但在收入分配上能夠顯著減少“賭”的成分。而且，隨著軟性基礎設施的不斷更新和完善，作為“老大難”問題的醫生、教師等群體的收入市場化改革問題，也將迎刃而解。

三是激活軟性基礎設施信任機制，夯實未來財富存儲的基礎。隨著軟性基礎設施在經濟發展中的作用日益凸顯，財富存儲的方式也將發生改變。財富將更多地體現未來收入，而不是過去和現在的收入；房地產、黃金等傳統的有形財富存儲媒介的“保值”“升值”功能將顯著降低，取而代之的是專利、數字貨幣等以軟性基礎設施為基礎的“無形資產”。這也是特斯拉、亞馬遜等企業股價“超預期暴漲”的重要原因。軟性基礎設施的這種“基礎性作用”，主要體現為經濟社會發展的基礎由信用機制向信任機制轉變，前者對應“以所有權為中心”，后者對應“以使用權為中心”。新型的信任機制面向個性化生產，建立在更高水平的知識專業化和更高質量的經濟發展基礎之上，這也是加強國家質量基礎設施建設的緊迫性所在。近年來，我國下大力氣打造國家質量基礎設施，尤其在服務認證領域做出了很多前沿性的探索，通過“制度所有者”建設，激勵認證機構主動開展研發活動、自主與國際接軌，在諸如移動支付、租賃服務、新能源、建筑節能與環保、服務貿易等新興業務領域都發揮了傳遞信任的作用，促進了二三產業的融合發展，有力推進了中國制造向中國創造的轉變，夯實了未來我國參與全球財富結構調整的發展基礎。

抓住治理模式轉換的戰略機遇，發揮體制優勢鞏固軟性基礎設施成果

隨著個性化知識和勞動投入的增加，人類社會逐漸由一個低度復雜性和低度不確定性的狀態，走向高度復雜性和高度不確定性的狀態。過去依附于“有形資源”的治理模式，逐漸成為新經濟發展的桎梏，這也是20世紀后期出現各類組織逃離官僚制趨勢的原因所在；經濟社會發展呼喚基于“無形資源”的新的治理模式，一場由合作制替代官僚制、由開放系統替代封閉系統、由利用復雜性和不確定性策略替代消除復雜性和不確定性策略的運動正在形成。這一轉變將使得經濟社會發展逐漸脫離基于個體的知識專業化模式，走向基于組織的知識專業化模式。這里強調“基于組織”，不是說作為個體的人不再重要，而是強調組織為個體賦能，強調知識作為生產要素的自由流動更加順暢，組織成為加速這種流動、推動作為個體的人全面發展的重要媒介。我國的社會主義市場經濟體制就有著這樣的優勢。這也是近年來我國軟性基礎設施發展迅速，并在很多領域取得領先地位的重要原因。接下來，我國要保持好這種體制優勢和發展優勢，總結好軟性基礎設施建設的成功經驗，推動更高層次、更高質量的發展。

一是利用好軟性基礎設施放大組織的平臺功能。“組織”或“單位”在我國社會主義市場經濟發展過程中發揮了舉足輕重的作用，是建立信任、發揮新型舉國體制優勢的重要媒介。在過去幾十年的發展中，組織和個體交互賦能，但主要是個體向組織賦能。這其中，一個非常有代表性的組織就是公立醫院：醫生向公立醫院讓渡聲譽，公立醫院為醫生分擔責任。這種模式迅速提升了公立醫院的實力，但也客觀上帶來了中國人看病“認醫院不認醫生”的現象。近年來，“互聯網+醫療”的快速發展，為醫生個人聲譽的樹立創造了條件，誕生了一批著名互聯網醫生，如兒科專家崔玉濤，對激活醫療衛生服務市場發揮了重要作用。事實上，這還僅僅是互聯網平臺發揮軟性基礎設施作用的初步成果，隨著軟性基礎設施更加完善，作為實體的“組織”或“單位”將逐漸成為知識的“容器”，為作為個體的人賦予更大的權能。更進一步說，我國知識產權保護和國家質量基礎設施建設領域，在與國際接軌的基礎上，也要往這個方向努力，展現我國的體制優勢，發揮我國在參與國際經濟社會治理中的重要作用。

二是利用好軟性基礎設施加速要素的自由流動。知識的專業化加速了各類要素的自由流動。這種專業化和自由流動的一個重要表現是，隨著技術的進步，出現了知識載體媒介化、虛擬化的跡象，許多專業知識并不必然以專家為載體；人類在分工細化程度和自我服務能力兩個方向上也都得到了顯著提升，但兩者又不必然產生矛盾。在這種情況下，軟性基礎設施能夠通過“組織”或“平臺”的相對穩定性和個體的較高流動性，推動要素的自由流動和優化配置。這里值得注意的是，無論是“組織”還是“平臺”，都具有過渡的、階段的性質。要素流動達到一定速率，“組織”或者“平臺”就應當適時退出，以推動要素實現更高水平的流動和配置。對于政府來說，就是要把握“退出原則”，從供給硬性基礎設施，走向供給低水平的軟性基礎設施，再走向供給更高水平的軟性基礎設施，如此遞進，不斷提高政府的自身價值。

三是利用好軟性基礎設施夯實監管的微觀基礎。習近平總書記強調，要“在社會主義基本制度與市場經濟的結合上下功夫，把兩方面優勢都發揮好，既要 ‘有效的市場’，也要‘有為的政府’，努力在實踐中破解這道經濟學上的世界性難題”。軟性基礎設施具有的多主體供給的屬性和分割產權的功能，給破解這道世界性難題、發揮兩方面優勢創造了新的條件。其中一個重要的條件就是夯實了政府監管的微觀基礎，推動形成“以產權為核心、以合約為抓手、以信任為基石”的監管模式。以平臺經濟為例，外賣平臺延長了餐飲的服務鏈條、改變了餐飲服務的產權結構，形成了“平臺-餐館-外賣配送員-顧客”的復雜合約集合。在監管的過程中，可以通過界定不同供給主體的產品本質和不同需求主體的需求本質，找準關鍵合約，設置更有針對性的監管焦點。如此，我們才能避免為“算法”、為“機制”賦予價值觀的困境，構建起與“由個人供給軟性基礎設施”相適應的監管模式，從而更好地服務高質量發展。

【本文作者為中央財經大學政府管理學院教授】

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責編：蔡圣楠 / 羅 婷

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