【摘要】伴隨著城市人口規模的進一步擴大，城市人居環境治理正面臨著“垃圾圍城”的挑戰。要實現城鎮化高質量發展，需要從法治端發力，全面推進垃圾分類法治治理，完善垃圾分類治理立法，明確垃圾分類標準，重視普法宣傳，提升居民垃圾分類法治意識，獎懲并舉，提升垃圾分類效率，創新垃圾分類管理方式，凝聚社會監督合力。

【關鍵詞】法治 垃圾分類 高質量發展 【中圖分類號】D922.16 【文獻標識碼】A

實施垃圾分類是破解城市生活垃圾問題的關鍵。早在2017年，我國國務院辦公廳轉發發改委、住建部《生活垃圾分類制度實施方案》，要求各地全面推行垃圾分類制度以解決“垃圾圍城”難題。2019年1月31日上海市率先推出了國內首個垃圾分類地方性法律法規——《上海市生活垃圾管理條例》（以下簡稱《條例》），當年7月1日正式實施之后，其他地區也陸續出臺了有關垃圾分類的地方性配套法律法規，垃圾分類的法治進程開始步入正軌。然而，現在大多數地區垃圾分類工作依然存在推動困難、法治治理不足等問題。

全面提升垃圾分類治理效率，法治不可缺位

目前，生活垃圾已經成為城鎮化高質量發展的“攔路虎”。伴隨著城市人口規模的進一步擴大，城市人居環境治理正面臨著“垃圾圍城”的挑戰，以統一焚燒、填埋為主的傳統垃圾處理方式又容易對城市及其周邊生態環境造成二次污染。然而，垃圾分類處理則要求針對不同屬性的垃圾采取不同的處理措施，優化垃圾處理方式，以取得更高的社會、經濟與生態效益。首先，其精細化的垃圾處理方式促進了不易降解垃圾的回收與處理，減少了對城市土地空間的占用，提升了城市生活、治理效率。其次，垃圾分類處理強調了可回收垃圾的再利用，變廢為寶，節省了大量的經濟成本。最后，垃圾分類將生態環境污染控制在最低范圍之內，提升了生態系統的和諧性，使城市更宜居。

妥善處理各種生活垃圾涉及到人類的可持續發展，更關系到每個居民的切身利益。但長期以來，在固有的生活習慣與思維模式束縛下，不少居民還是難以將垃圾分類與公共利益聯系起來，或者并不愿意按照相關規定主動進行垃圾分類。這主要是由于在缺乏外部強制約束力的制度語境下，道德約束難以有效保障公共利益，也難以構建有序的自治模式，在缺乏完善制度的背景下，單純依賴公民的自覺性難以實現垃圾治理的全面推進。

同時，近年在各地垃圾分類的實踐中，傳統的行政治理難以滿足實際治理需求。這主要是由于傳統行政治理手段的法律效力不高，對民眾的行為約束力不強，違法成本偏低的原因，導致垃圾分類治理效能難以發揮。強化垃圾分類法治建設將提升治理的法治強制約束力，能夠有效改善民眾傳統的垃圾投放方式，并逐步內化為公民的行為習慣，全面提升垃圾分類治理效率。

垃圾分類法治治理存在的現實性問題

近年來，全國各地都在探索垃圾分類治理的正確路徑，也取得了一定進展，但就目前垃圾分類法治治理的實踐情況來看，依然存在一些現實性缺陷：

第一，垃圾分類的標準模糊，實操性不強。一方面，《條例》將生活垃圾劃分為干垃圾、濕垃圾、有害垃圾與可回收垃圾四種不同的類型，但《條例》并未對垃圾的類型給予明確的定義，大多數民眾在實際生活中難以區分具體生活垃圾該投放到哪個垃圾桶。另一方面，浙江省將生活垃圾分為了可回收垃圾、有害垃圾、易腐敗垃圾與其他垃圾四種，廣東省則將生活垃圾分為了可回收垃圾、廚余垃圾、有害垃圾與其他垃圾四種，其他省份所制定的分類標準也大多如此。總而言之，這些分類標準存在一定模糊性，容易造成歧義，難以作為有效可行的分類標準。再加之，不同地區所制定的垃圾分類標準也存在著較大的差別，這就導致經常往返于不同地區的群體在執行中存在一定的困惑。

第二，垃圾分類執法不嚴現象突出。執法不僅是法治治理的關鍵環節，也是提升公民法治意識、培育公民尊法守法習慣的重要舉措。垃圾分類法治治理的根本出發點在于引導民眾形成垃圾分類投放的良好習慣，因此，在初期必須要強化執法力度，提升民眾垃圾分類自覺性。然而，目前垃圾分類執法不嚴現象突出，阻礙了垃圾分類法治進程的推進。究其原因，一方面，一些地方政府與行政機關對垃圾分類的重要性認識不足，在實際執法監督中存在選擇性執法的情況。另一方面，存在執法資源投入不到位等問題，垃圾分類執法監管覆蓋范圍廣，涉及對象繁多，要想打造全天候、多方位的執法監管體系就必須要進一步加大執法資源投入。然而，目前階段大多數地區的城市管理部門任務繁重、執法資源匱乏，垃圾分類執法任務艱巨，在一些情況下，只能被動選擇軟弱執法、不規范執法。

第三，垃圾分類的相關司法環節不夠完善，難以形成法治合力。司法是法治建設的重要環節，是凝聚司法合力的關鍵所在，補足司法漏洞能夠切實有效治理垃圾分類相關違法行為。在實踐中，盡管行政治理能夠有效管控大多數垃圾亂投亂放行為，但違規投放問題依然存在，在司法缺位的情況下這些問題便無法得到有效治理。目前，垃圾分類治理在司法環節上存在的欠缺最為突出的地方在于訴訟主體的缺失，大多數承擔管理職責的單位并未被賦予訴訟職能，無法自主提起訴訟，同時，公益訴訟制度未被有效應用于垃圾分類治理之中，公眾難以通過公益訴訟參與推動垃圾分類治理的司法進程。

第四，社會化治理監管落實不到位，垃圾分類法治保障薄弱。有效的監督是法治落實的保障，尤其是垃圾分類這種涉及廣范圍的執法行為，必須要同步優化配套監管體系才能切實保障法治治理的效率與客觀性。然而，就目前看來，垃圾分類處置不僅未能形成有效的行政執法監管體制，社會公眾的參與度也相對較低，監管合力無法有效凝聚，這也是造成執法不嚴問題的重要因素。

強化垃圾分類法治治理改革，補足短板

完善垃圾分類治理立法，明確垃圾分類標準。《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》等專項法律法規雖強調了城市生活垃圾分類處理的必要性，但尚未對垃圾分類處理的具體標準給予明確規定。而如果以地方性行政規章為主要依據的垃圾分類處理標準，彈性有余但明確性不足，再加之地方性標準的不兼容，就難以滿足垃圾分類處理的現實性需求。因此，應以環境保護、垃圾廢物處理等專項法律法規為基礎明確垃圾分類處置的標準，同時允許地方性法律法規與部門規章進行適當補充完善，從而滿足實際需求。

重視普法宣傳，提升居民垃圾分類法治意識。垃圾分類必須要以民眾養成正確的垃圾分類投放方式為基礎，因此，實現垃圾分類治理，必須要提升民眾法治意識，進而實現行為的外化。由于垃圾分類處理法治進程尚處于起步階段，無論是民眾還是執法者對垃圾分類處理入法的認同感都有所欠缺，這是導致民眾忽視垃圾分類處理的重要原因。為此，我們應重視垃圾分類普法宣傳，培養全民參與的垃圾分類處理社會行為模式。在社會和學校教育中要重視垃圾分類環保法治氛圍塑造，賦予垃圾分類相應的法律意義，引導人們自覺遵守垃圾分類處理的具體規定。

獎懲并舉，提升垃圾分類法治執法威嚴。垃圾分類法治建設的目的在于引導公眾養成科學的垃圾投放行為方式，執法不嚴勢必將導致垃圾分類難以落到實處。為此，在初期必須要從執法端入手，提升垃圾分類的法律權威，強化垃圾分類被動行為模式的養成，并逐步過渡到主動分類投放模式。基層黨組織、政府應強調各行政職能部門在垃圾分類投放中所承擔的責任，加強垃圾分類處理執法。同時，應圍繞垃圾分類執法的具體環節與工作內容為執法部門足額配置人力資源、財政資金，解決垃圾分類執法所面臨的現實性障礙。鑒于當下民眾對垃圾分類投放的接受度尚不高，為避免激化矛盾，在嚴格執法的同時也應加強激勵手段應用，彰顯法治精神。比如，可以將垃圾分類投放與家庭、企業用電價格聯系起來，對于嚴格按照規定分類投放的家庭或企業可以給予一定額度的費率優惠等。

促進公益訴訟在垃圾分類法治建設中的應用。在垃圾分類治理中，大多數民眾不具備行政執法權，并不能介入到司法、執法當中。為此，當前階段應進一步加強公益訴訟制度在垃圾分類法治建設中的應用，賦予社會公眾、社會組織發起垃圾分類訴訟的權利，從而確保行政治理無效的案件能夠有效進入到司法環節。我們應對相關法律法規進行修訂，保障民眾的公益訴訟法律權利，并倡導民眾積極參與到垃圾分類公益訴訟之中。

創新垃圾分類監督格局，凝聚社會監督合力。應構建以行政監督為主體、職能組織監督為輔助、社會監督為補充的立體化垃圾分類監督格局，提升垃圾分類法治監督效力。首先，垃圾分類治理屬于行政管理的職能范疇，行政管理部門必須要主動承擔起相應的監管責任，圍繞垃圾分類治理的流程與環節制定系統的監管方案，派遣監管人員，以行政手段提升垃圾分類治理效率。城市管理相關職能部門應圍繞垃圾分類治理的全過程制定完善的監督管理流程，設置垃圾分類監管專員全面負責相關主體的監督工作。因地制宜發揮物業、居委會等職能組織在垃圾分類處理中的監督作用，賦予職能組織相應的監督檢舉權利。其次，應全面發揮社會公眾、新聞媒體等監督力量，擴大垃圾分類監督主體范圍。最后，要通過新媒體、社區媒體鼓勵公眾自覺參與垃圾分類監管，暢通垃圾分類社會化監督網絡渠道，確保社會監督意見有效反饋，打造多主體全方位的垃圾分類監管新模式。一方面要通過媒體擴大垃圾分類處理監管的法治宣傳，提升民眾積極性，引導更多民眾參與到垃圾分類法治監管當中。另一方面，應當構筑新媒體監管矩陣，通暢社會監督媒體渠道。

垃圾分類是新時代城市治理的一大亮點，也是提升城市居民生活環境質量的重要手段，城市人口規模的逐步提升已經將垃圾分類法治建設推上了更緊迫的日程。當前，必須要意識到垃圾分類處理法治建設的必然性，找準問題的癥結所在，有針對性地補足短板，提升垃圾分類法治效力。

（作者為山西大同大學法學院副教授）

【注：本文系2019年度山西省哲學社會科學規劃課題“山西省生態保護紅線制度法治化路徑研究”（項目編號：2019B279）階段性成果】

【參考文獻】

①劉慶健：《中國實施垃圾分類為何這么難？》，《生態經濟》，2018年第1期。

②任越、楊俊杰：《生活垃圾分類處理方式的生態效率評價》，《中國環境科學》，2020年第3期。

③彭韻、李蕾、彭緒亞等：《我國生活垃圾分類發展歷程？障礙及對策》，《中國環境科學》，2018年第10期。

④秦平：《垃圾分類讓法治引領社會文明》，《江淮法治》，2019年第11期。

責編/鄧楚韻（見習） 美編/楊玲玲

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