摘 要:近幾年城市智慧治理的國家政策引導和地方實踐探索同步進行，取得顯著成效，但整體仍然存在區域不平衡、信息不互通、安全難保障、部門缺協作、政策不配套等問題，致使智慧化手段難以在政府管理中得到全面運用，短期高投入難以帶來長期治理成本的下降。人本化、綜合化、法治化、協同化是城市智慧治理的基本理念和發展趨勢，應通過打破信息孤島、加強規范管理、深化數據應用、促進多元協同等手段實現城市治理的目標精準化、成本適宜化。

關鍵詞:智慧治理 城市治理 信息孤島

【中圖分類號】F299.2 【文獻標識碼】A

在國家治理現代化要求和居民生活需求不斷提升的背景下，高效率、高質量的城市治理成為協調龐大復雜城市系統的重要手段。近年來，大數據、人工智能等技術的產生與發展促使城市治理向數字化、智慧化演進，在快速發現與有效處理城市問題的同時，也帶來了信息安全、信息互通、權責劃分、績效考評、成本提升等系列問題。針對治理模式由傳統型向智慧型轉變中的問題，黨的十九屆五中全會指出，要“加強數字社會、數字政府建設，提升公共服務、社會治理等數字化智能化水平”，可見智慧治理在未來一段時期內仍是提升國家與城市治理效能的關鍵舉措。當前我國城市智慧治理的地方實踐層出不窮，本文將從發展特征、存在問題和發展趨勢幾個角度對城市智慧治理進行剖析，并提出可行建議。

近年來我國智慧治理發展特征

治理理念轉向服務

智慧治理的最初形態表現為對城市的數字化管理，對各類城市違法行為進行督查、對各類案件進行處置，旨在提升管理監察效率，實現管理覆蓋范圍的擴大。隨著政務公開的不斷推進，政府管理與居民需求不斷磨合，促使政府職能發生轉變，服務的概念不斷深化，數字化管理被賦予更多服務的內涵，演進成為新的智慧治理模式，智慧服務成為新的建設重點，如上海搭建了“一網通辦”平臺，既為個人房屋、車輛、居住證等業務提供在線服務，同時也為企業法人的營業執照辦理、用工、納稅、扶持補貼等事務提供服務。在此基礎上，長三角地區諸多城市實現了跨區域的“一網通辦”。服務成為智慧治理的新理念。

治理技術不斷創新

科學技術的發展與升級促使治理經歷了數字信息化到智慧化的發展階段，實現了從問題式治理向預防式治理的轉變[1]。

一方面，數字化治理依托移動通信、互聯網和地理信息系統等技術，實現了城市治理的空間建構與網絡建構，對城市進行精準把控。如2004年北京市東城區成為國內首個開展數字化城市管理試點的地區，依托數字技術極大提升了對城市問題的處理能力，有力推動了城市網格化管理新模式的形成。2005年深圳市成為全國首批數字化城市管理試點城市之一，利用單元網格管理法和城市部件管理法，對城市管理范圍內的城市部件進行定位、編碼、監控，并據此建立起各管理領域的數據庫，進一步推進管理的精細化水平提升[2]。

另一方面，智慧化治理依托“互聯網+”、云計算、大數據、人工智能等新一代技術，實現了城市治理問題的綜合整治和有效預判，在掌握信息的基礎上提升了分析與預測的能力。近年來，智慧城市管理標準規范得到提升，精細化管理服務能力進一步優化。2016年杭州市積極建設“城市大腦”，搭建政策研究分析平臺，利用大數據思維來解決城市管理中的規律性問題，提高政策制定的科學性和前瞻性，拓展城市精細化管理維度。2019年成都智慧治理中心正式啟用，建設了與城市環境、橋梁建設、道路管理、垃圾處理等方面密切相關的信息系統，發布全國首個“5G+云+AI”智慧監控商用項目，實現了對道路、橋梁的實時高清監控、高速視頻回傳和人工智能分析，節約了管理成本。上海、深圳等城市在物聯網、大數據支撐下建設了城市運行中心，對城市的動態運行進行實時感知，并形成完整的數據管理環節[3]。北京、長春等城市紛紛開發“城管通”類手機APP，并通過微信公眾平臺等方式實現市民與管理部門的有效互動，豐富了智慧治理的內涵。

治理范圍逐步拓展

智慧治理范圍的拓展主要表現為以下兩個方面：一是功能維度的擴張，表現為智慧治理涉及政府行政、城市治理和社會治理的多個領域，并呈現信息互聯共享的趨勢。城市智慧治理從設施管理的概念范圍不斷拓展，如上海浦東新區城市運行綜合管理中心，在2019年已覆蓋包括應急、公安、急救、城管、環保、市場管理、建設、交通等多個部門的政務信息，所有的信息都在這一平臺共享。二是空間維度的擴張，表現為智慧治理的覆蓋范圍由市轄區向鄉村擴張，全域智慧治理的趨勢正在形成。以浙江省德清縣構建的“一圖一端一中心”數字治理應用支撐體系為例，通過構建鄉村動態圖掌控鄉村實時情況，打造辦事服務、本地生活服務和基層干部辦公的服務端口，建立鄉村數據中心，從鄉村治理數據的全生命周期出發，是智慧治理在鄉村地區的成功實踐[4]。

治理主體趨于多元

隨著智慧治理的表現形式由單向式向互動式轉變，治理主體的范圍也在進一步豐富，企業、研究機構、社會公眾等主體在各地治理實踐中紛紛涌現，成為推動智慧治理運行的新力量。如常州市基于城市建設等領域治理專業性較強的優勢，嘗試引入企業力量，積極與知名通信企業、研究機構達成合作，發揮各自優勢，實現政產協同，促使城市信息向政策成果科學轉化；同時積極打造城市治理生態圈，通過引入第三方參與平臺與政府投訴舉報平臺進行對接，進一步擴大公眾的參與范圍，增加群眾認知度，使老百姓可以更加自由地表達想法，讓人民充分享受智慧治理的發展成果，并通過公眾監督機制倒逼治理水平的提升。

治理效能整體提升

城市智慧治理的發展推動了靜態治理與動態治理的結合，治理效能在整體上有所提升。靜態治理是指形成了相對穩定的網格化管理，智慧治理將“上級部門—下級部門”的線性管理模式二維化，形成了由不同管理領域和不同管理層級組成的網格化結構，治理的運行能力增強。動態治理是指對城市動態變化進行實時監測，從而快速捕捉城市運行過程中的問題，并及時派出執法隊伍予以處理。如北京市在城市智慧建設過程中，對城市市政、交通、市場進行動態監管，為市民打造便利、高效、經濟的城市生活，體現了治理效能的提升。

當前城市智慧治理存在的問題

區域發展尚不平衡

由于智慧治理需要建立在通信、網絡等設施廣泛覆蓋的基礎之上，在經濟發展水平各異的條件下，智慧治理的推進程度在全國存在較大地域差異。整體而言，城市智慧治理呈現出東部地區發展較為迅速、中西部地區發展較為緩慢和超大城市、大城市較為成熟、中小城市仍在探索的空間分布特征，而中西部也存在因為領導重視、定點扶貧等原因出現點狀突進等特殊案例。

信息共享尚未形成

智慧治理過程中的典型問題是“信息孤島”問題。所謂孤島，是指在智慧治理數據的搜集和應用過程中，橫向部門間和縱向層級間的數據無法兼容、內容難以互通、缺乏共享機制，由此得到的數據往往是一座座“孤島”，難以有效整合并發揮作用。長期以來，縣（市）區是我國國家治理的基礎行政單元，以此為基礎構建的央地部門上下對應的管理制度沿襲至今，即橫縱交匯的邏輯轉換樞紐在縣（區）層級，信息管理傳統基本止于縣（區）。隨著治理精度的提高，作為國家和社會邊界的鄉鎮成為重要的基層治理單元，相應對各方面信息的要求也越來越高。非部門對應的鄉鎮的簡易化機構設置在應對自上而下的多部門治理要求和自下而上的多社會需求轉換過程中，缺乏有效的切換機制和整合機制，“信息煙囪”問題更為尖銳。

信息安全難以保障

智慧治理主要依托移動通信技術與互聯網，通信與網絡安全直接影響到智慧治理信息的安全。智慧治理往往會獲取部分個人信息，部分甚至涉及國家機密，在智慧治理平臺難以依靠政府單獨進行持續運轉的前提下，平臺建設、數據轉化等環節往往需要信息技術企業、個人等角色輔助運行，因此存在一定的信息泄露風險。例如在新冠肺炎疫情防控期間，全國各地出現了多起泄露患者、密切接觸者個人詳細信息的案件。智慧治理平臺在快速對人員進行排查的同時，同樣面臨信息安全的威脅。

部門協同缺乏長效機制

智慧治理作為一個具有綜合性意義的概念，往往超越單個部門的權力界限，需要動用多個部門的資源，但部門協同機制的缺乏導致不同部門的智慧建設難以長期合作，這也成為“信息孤島”問題難以從根本上解決的原因。從行政環節角度看，目前的智慧治理實踐大多遵循“反饋、受理、派遣、處置”的邏輯，派遣與處置環節的具體負責者尚不明晰，易產生扯皮現象；從部門關系角度看，在現有的智慧治理網絡下，部門事務雖然進行了一定的整合，但仍然處于“物理整合”的狀態，缺乏協調機構對部門進行必要的“化學整合”，在此問題下，“政務服務一網通辦，城市運行一網通管”的發展目標尚未完全實現。城市規劃、建設與管理工作往往具有歷史沿襲性和程序連續性特征，很多管理過程中發現的問題往往可以溯源至建設與規劃的環節，規劃設計的失誤和建設質量的低下使得管理問題難以從根本上得到解決，增加了管理難度。

配套制度亟待完善

由于智慧治理仍然處于探索階段，諸多城市實踐僅將智慧化手段作為工作的輔助，致使其配套制度建設并未得到重視，專項立法寥寥無幾。其他配套制度仍然有完善的空間，從管理人員的角度看，相關部門的管理崗位設置雜亂，管理人員技術水平各異，從業人員準入標準較低；從管理制度上看，目前多數城市的智慧治理實踐缺乏統一指揮調度機構保障治理過程的順利進行，對智慧信息的真實性和精準性尚未形成有效的評估機制[5]。

城市智慧治理發展趨勢

人本化

城市治理的基本目標是滿足人民需要、實現人民生活質量的提升，智慧信息本身源自于人民，也應更好地為人民服務。因此智慧治理應秉承“以人民為中心”的核心理念，向人本化趨勢發展。智慧化手段在運用過程中能夠相對高效地發現城市問題，是實現治理目標、提升治理效能的工具，而非治理的最終目的。具有公共性的城市問題往往與市場的負外部性具有密切聯系，會影響資源配置過程中的公平性，這直接關系到人民群眾的福祉。因此，構建以人民為中心的智慧治理體系是保障人民利益、維護社會公平的制度基礎。

綜合化

為了進一步打破“信息孤島”的局面，推動不同部門間的數據共通共享，未來城市智慧治理的一個重要趨勢是綜合化。綜合化是指通過共建多個部門的基礎數據庫，將城市治理的各個領域綜合起來，同時整合不同部門間從事類似工作的勞動力，實現工作人員的精簡與辦事效率的提升。綜合化之所以勢在必行，是因為這是降低政府治理成本、推進治理體系和治理能力現代化的必然要求。

以兩部門智慧化建設為例，利用經濟學中的成本理論對智慧治理的綜合化進行分析（圖1），以C表示成本、Q表示投入數量，假定智慧治理成本由人力成本和智慧化建設成本兩部分構成，且智慧化建設投入數量的增加會替代部分原有的人力投入數量。在沒有進行智慧化建設的情況下，僅有人力成本，此時一個部門的智慧化治理總成本為C5；單部門進行智慧化建設曲線與人力成本曲線相交與B點，此時單部門智慧化建設總成本達到最大值C7，隨后隨著智慧化建設邊際成本的下降，總成本也逐漸下降至C6；同樣條件下，綜合化的兩部門智慧化建設減少了城市基礎信息重復開發的成本，在A點與人力成本曲線相交，此時兩部門平均總成本達到最大值C6。盡管智慧治理主要依托智慧化設施建設，但依然需要一定數量的人員進行維持，因此人力成本將在Q3時達到一個相對穩定的狀態，此時兩部門的智慧化建設平均總成本為C4，不僅遠小于單部門總成本，而且長期來看低于全部投入人力的總成本。由此可見，智慧治理綜合化可以通過多部門共享建設成本的方式，降低總治理成本。

法治化

隨著智慧治理的不斷建設與推廣，為了進一步保障治理數據的互聯互通與綜合利用，同時進一步保障信息安全，智慧治理立法應提上日程。由于目前智慧治理立法相對缺乏，僅有銀川、大同、濟寧、鷹潭四地已經頒布了智慧城市促進條例，而智慧治理應用更為廣泛和深入的北京、上海等超大城市并未在該領域進行立法工作。因此智慧治理立法在未來一段時間內仍然需要廣泛的地方探索，內容應涉及智慧城市規劃編制、智慧治理主體范圍與權限、治理信息安全保障、智慧產業發展引導等方面，從而為國家層面法律規范的出臺提供實踐基礎。

協同化

當前的智慧治理雖然有多元的參與主體，但多主體間的互動較少，大多停留在政府部門與地方核心國企之間的合作。因此，智慧治理的重心應逐漸向下轉移，實現治理主體的多元參與，“政府搭框架、企業填內容、公眾找漏洞”的協同化模式將成為趨勢。從官方機構角度看，以城市政府各部門為重點將轉變為以區、街道為基本單元，實現城市問題的快速處理；從企業角度看，隨著治理需求的不斷提升，企業將成為促進技術創新和治理模塊填充的重要參與者，其與政府的分工合作也將更好地提升治理的效率與質量；從社會公眾角度看，隨著各類智慧城管APP的開發應用，城市居民擁有更多的機會與管理部門進行互動，及時反饋隱蔽性、細微性的城市問題，以治理主體身份參與城市事務，實現城市治理的精細化。

完善城市智慧治理的政策建議

習近平總書記2020年赴浙江考察時指出，讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動城市治理體系和治理能力現代化的必由之路，前景廣闊[6]。智慧治理是信息化迅速發展的產物，實現傳統治理向智慧治理轉變是技術革新與完善的過程，也是傳統治理主體再次發揮自身優勢的過程，結合城市智慧治理的現存問題和趨勢判斷，提出如下建議。

打破“信息孤島”

打破“信息孤島”，應達成部門間資源共享機制，實現不同部門數據的共同開發、信息的互聯互通。對于城市而言，規劃、建設和管理的過程要“一張底圖畫到底”，對于城市土地利用類型、市政設施分布、人口信息等各管理領域都需要的基礎數據，應實現不同部門的標準化開發，以降低開發總成本，高效利用部門內的專業力量。

加強規范管理

注重智慧治理立法，確立治理標準，規范主體行為。地方人大及其常委會應充分考慮本城市的智慧治理建設進程，以法律法規形式推動智慧城市建設，明確政府、企業、個人在治理過程中的權責范圍，實現治理的規范化；同時要構建智慧信息安全保障機制，如對涉及國家機密、個人隱私的數據采取一定的傳輸與操作限制，避免出現信息泄露問題，并制定嚴格的負責機關和從業人員的準入和技術標準，保障智慧治理效能的正常發揮。

深化數據應用

加強數據的有效利用，促進智慧數據向智慧決策的轉化。智慧治理的核心環節仍然是“治理”，應避免智慧信息流于形式，要著力提升對智慧信息的分析與預測能力。政府部門應與高校院所、科研機構進行密切合作，實現非涉密數據的資源共享，通過發揮科研機構的研究優勢與人才優勢，對城市進行專題性分析研究，及時發現城市問題，從而為政府決策提供依據，提升決策的科學化水平。

促進多元協同

推動多元主體合作，提升主體參與積極性。政府應以智慧治理APP的開發為契機，重視與企業、公眾互動平臺建設，搭建問題快速反饋通道，提升社會對這類治理APP的認可程度；同時可以適當建立問題反饋獎勵制度，對公眾反饋有價值的問題進行獎勵，以提升公眾參與城市治理的積極性，使智慧治理成果惠及群眾。例如可以與模范企業進行合作，提供電子優惠券，反饋者在獲得獎勵的同時，城市問題得以發現與處置，企業也在一定程度上獲得廣告效應，從而實現治理主體共贏。

【本文作者為中國人民大學公共管理學院教授；中國人民大學公共管理學院城市規劃與管理系何春昊對本文亦有貢獻】

注釋

[1]鄔倫、宋剛、吳強華、朱慧、童云海、安小米：《從數字城管到智慧城管:平臺實現與關鍵技術》，《城市發展研究》，2017年第6期，第99—107頁。

[2]劉文清、廖齊梅、黃明鋼、杜夏雨、秦斌：《深圳：數字化城市管理建設紀實》，《中國建設信息》，2006年第24期，第25—28頁。

[3]丁波濤、范佳佳、楊慷：《國內城市智慧治理的先進經驗》，《中國建設信息化》，2020年第13期，第16—21頁。

[4]《以數字化平臺推動鄉村智慧治理》，《農民日報》，2020年10月15日，第6版。

[5]劉福元：《數字化城管的主體構設:基于兩軸機制、統一調度與信息共享的實證考察》，《電子政務》，2017年第10期，第79—90頁。

[6]《讓城市更聰明更智慧——習近平總書記浙江考察為推進城市治理體系和治理能力現代化提供重要遵循》，《杭州日報》，2020年4月5日，第A02版。

責編：蔡圣楠 / 臧雪文

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