摘 要:地方政府的智慧治理面臨從數據搜集到數據分析，從行政驅動到數據驅動的能力提升瓶頸。瓶頸的出現，乃囿于治理理念與治理理論偏差的重疊。而突破瓶頸，實現智慧治理能力的躍升，則有賴于因地制宜、循序漸進的治理實踐，以及多元參與、協同互惠的理論思維。
關鍵詞:智慧治理 條塊分割 數據驅動
【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A
過去十余年間，我國中央和各級地方政府對于信息技術的價值定位實現了從“承載”到“運營”的躍升——從建設“電子政府”以滿足線上政府對線下政府的功能映射，到建設“智慧政府”以回應整體性政府職能轉變的動態需求。這一躍升過程，緊密契合于黨的十八屆三中全會以來推進國家治理體系和治理能力現代化的時代背景，積極響應了習近平總書記“從數字化到智能化再到智慧化，讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動城市治理體系和治理能力現代化的必由之路”的理論論斷，并在地方層面積累起兩類重要的智慧治理實踐經驗。
其一，是以上海、杭州等城市的“城市大腦”為典型的智慧治理經驗，側重通過政務數據的歸集、共享，打破科層體系內業務條線間的信息分割；把解決堵點問題作為導向，創新開發“渣土車監管”“群租房整治”“危化品運輸預警”等應用場景，優先提升政務服務效能。其二，是以北京等城市的“城市指揮中心”為典型的智慧治理經驗，側重通過整合、辦理“政務熱線（12345）”、網格、城管等分散渠道的群眾訴求，優化科層體系內屬地層級間的“信息-權責-資源”配置；把解決痛點問題作為導向，用“接訴即辦”的信息需求持續倒逼“吹哨報道”的機制創新，優先提升政府回應性。這兩類實踐經驗，分別錨定超大型現代國家行政化治理機制中固有的“條”“塊”分割弊病，將大數據、人工智能等“新技術”嵌入到“老問題”中，形成強大、集約的智慧化解決方案。
在黨和國家大政方針的指引下，同時受已有先進經驗的激勵，越來越多的地方政府已經不再滿足于理念上的躍升，而是積極開展智慧治理的實踐探索。如果以市級層面為統計口徑，計算科技部、工信部、國家測繪地理信息局、發改委所確定的智慧城市相關試點數量，截至2020年9月，我國智慧城市試點數量累計已達749個。也就是說，我國95%的副省級城市、83%的地級城市都在城市智慧化的道路上。但在經歷了高清攝像頭布控、5G基站建設、政府內網升級、大數據上云等以數據搜集、傳輸和歸并為目標的基礎設施投入后，如何將積累的數據轉化為生產力并解決政府供給公共服務過程中遇到的棘手問題，已經成為地方政府提升智慧治理能力必須突破的瓶頸。
地方政府智慧治理陷入瓶頸的典型表現
愛因斯坦曾指出“提出問題往往比解決問題更重要”，發現瓶頸是突破瓶頸的前提。地方政府的智慧治理一旦陷入從數據搜集能力上行至數據分析能力的瓶頸，往往會呈現出以下兩個特征：
第一，“穿新鞋、走老路”，沉淀了數據，儲備了技術，拿出的卻是老辦法。例如，新冠肺炎疫情初期，雖然一些城市已經建立、運行了“城市大腦”和“城市指揮中心”，但在面臨嚴防疫情擴散和加速復工復產間的平衡難題時，其中絕大多數依然采取層層加碼的“表格抗疫”老辦法，直至“健康碼”的出臺和推廣。又如，筆者觀摩多地城市指揮中心的演示屏幕發現，其盡管可以“無死角”地實時呈現用高清攝像頭乃至無人機采集到的城市路況，但到了實際解決高峰時段的擁堵問題時，多數城市還是在靠地面現場的交警來人工調控紅綠燈時長。
第二，政府“一言堂”，主官說話而不是數據說話。智慧治理的關鍵，在于讓數據向決策者說話，利用大數據來識別治理中存在的問題，剖析問題成因，再輔助決策者權衡利弊，選擇對策。然而，在一些地方的智慧治理過程中，負責搭建數據平臺、設計數據結構的企業團隊和負責結合數據與治理需求進行統計分析的決策咨詢（專家）團隊，都嚴重缺乏基于專業知識、權威來引導地方政府設定問題議程的話語權。一旦重回由部門和主官基于局部經驗和個人注意力來決定如何發掘數據價值的模式，傳統治理向智慧治理的轉型便進入了誤區。
地方政府智慧治理瓶頸根源于理念偏差與理論偏差
地方政府在探索實踐智慧治理時遭遇瓶頸，深層次原因還在于理念偏差與理論偏差的疊加。首先是理念偏差。地方政府的行政治理機制有著強烈的績效導向，整個組織對顯性的、“投入-產出”指標的關注往往會壓倒其對轉化過程和能力的重視，而且越是后發追趕的地方政府越容易以先發地區為參照，陷入結果導向的陷阱。然而，從傳統治理向智慧治理轉型，必然要經歷一個漸進的、技術“嵌入”組織的過程，也必然要以一種以往并不具備的智慧治理能力的習得和螺旋上升為支撐。如果不能適時糾正這種理念上的偏差，地方政府推行智慧治理的激勵就會扭曲為用一蹴而就的投入追求立竿見影的產出，因為沒有“干中學”的耐心和試錯的勇氣，遇到棘手挑戰便只能重回老路。
其次是理論偏差。恩格斯曾經指出：“一個民族要想站在科學的最高峰，就一刻也不能沒有理論思維。”習近平總書記在紀念馬克思誕辰200周年大會上引用了恩格斯的這一論述，并明確地提出：“中華民族要實現偉大復興，也同樣一刻不能沒有理論思維。”智慧治理是以在信息技術創新所引領的社會變遷中科學、合理地建構“秩序”為使命的。技術創新的確是全新的挑戰，但在社會變遷中建構秩序卻并非沒有理論規律可以依托。可惜的是，還有相當多的地方政府在布局智慧治理工作時，缺少理解社會變遷這一復雜現象及其秩序重建規律的理論思維自覺，故而還在依靠并信賴領導干部自身的主觀經驗和直覺判斷來推動智慧治理，結果造成了主官“一言堂”的不利局面。
如何突破瓶頸，提升地方政府智慧治理能力
黨的十九大報告對于新時代我國社會主要矛盾的論述，是未來一段時期內探索解決國家治理中重大問題的理論思維起點。既然智慧治理是回應“人民日益增長的美好生活需要”所必需的治理能力躍升，那么“不平衡不充分的發展”就是這一能力習得過程中必須優先予以承認和解決的現實挑戰。
因此，地方政府要突破前文所述的瓶頸，首先要堅持“用現實活化理論”，以問題為導向，自下而上、積少成多地來學習智慧治理。比如，杭州的“整體智治”和北京的“接訴即辦”分別在政務服務和社情民意回應領域引領著我國智慧治理實踐的前沿，而他們的做法和全球其它智慧治理領先城市的經驗已經勾勒出一套從“數字化、網絡化、智能化再到智慧化”的階梯理論，來逐步提升相應的治理能力。為此，其它地方政府應在實事求是評估自身所處發展階段及其資源約束的基礎上，因地制宜地規劃智慧治理能力的進階路徑。事實上，當前多數地方政府的數據歸集工作僅僅是治理要素——治理主體、治理工具和治理客體的數字化表述的開始，而歸集數據在液晶屏幕上的絢麗呈現，也更多是對數據的羅列，尚未完成經由工作邏輯連接和篩選后對數據的網絡化與信息化轉換。超越這些階段而急切追求智能化甚至智慧化，便會成為無本之木，難免欲速則不達。
此外，上海、深圳等地的智慧治理經驗還表明，階梯理論中特定階段的治理能力習得，乃是牽涉社區、醫療、教育、交通、環保、城管、應急等多個子系統的復雜協同過程。因此，要實現智慧治理能力的階段性攀升，既要分清輕重緩急，統籌數據質量和部門意愿，選準突破口；又要以點帶面，聚沙成塔，逐一構建起治理體系中各個條塊、各個領域的智慧子系統，搭齊四梁八柱，再竣工驗收。信息技術的日新月異，各地發展的不平衡、不充分，都決定了地方政府智慧治理能力的提升不適合搞“一刀切”的大方案、大規劃，更不能滿足于“做盆景”“找亮點”式的單兵突進。
其次，要把握好新時代我國社會主要矛盾這個理論思維起點，地方政府還必須在推進智慧治理過程中，重視學習并應用有關技術和社會變遷的經典理論，堅持“用理論照亮現實”。人民的“美好生活需要”，是在技術進步推動下“日益增長”的；而“美好”所蘊含的價值標準，又是由黨和國家、科技力量、市場力量和社會力量共同引導、塑造而形成的。智慧治理要回應新時代人民的需要，不能簡單地在“不平衡不充分的發展”的地區間簡單復制模式和經驗，卻都要遵循兼容并吸納技術、市場和社會力量的基本邏輯。這種多元參與、協同治理的邏輯，要求地方政府必須擺脫一手包辦的指令型思維，建立起市場導向的契約型思維。
具體而言，要特別重視從市場上招標獨立的企業作為技術伙伴，而不是自辦企業承接業務，把技術力量變成行政力量的附庸。以此為前提，智慧治理平臺的搭建、運維和場景開發，應通過階段性、模塊化、項目制的契約安排，動態發掘、對接政府與公司共同的治理需求，實現治理效率與效益的雙贏。例如，“停車難”是許多地方政府進行城市治理的痛點問題——群眾訴求越來越集中，但該問題涉及交通、公安、城管、工信等多個行政部門，又必須聯動物業公司、小區業委會等分散的市場和社會力量才能得到解決。考慮到我國智能停車市場前景廣闊，企業可以從中獲得豐厚的經濟回報，這就有利于調動其積極性，為政府打破部門之間乃至政府、市場和社會間的數據壁壘提供資金與技術支持，從而降低智慧治理的財政投入。
同樣的，伴隨我國地方政府對營商環境的日益重視，運用大數據和人工智能技術來化解部門分割、政企分割等影響政務服務效率的頑疾，成為各地智慧治理的重要任務。但是，優化營商環境的環節眾多，千頭萬緒，單純依靠主管部門（如地方發改委）或主責官員，往往很難找準智慧治理的突破口。相比之下，江蘇宿遷等地的智慧治理平臺，充分把握技術供應商的業務需求與數據安全間的平衡，根據平臺合作企業開展產業鏈金融服務的特點，吸引其在企業開辦、獲得水電等富含中小企業成長信息的環節打通部門信息分割，提供全鏈條的工單智能分揀、自動推送、辦理超時預警、問題診斷等智慧治理工具。這種以多元治理模式和智慧治理合作伙伴的利益為中心的工作機制，不僅為破解條塊分割提供了技術與市場的助力，而且顯著改善了當地的營商環境，并且激勵了社會資本持續參與智慧治理、不斷投資于智慧治理技術的創新。
【本文作者為吉林大學行政學院教授、電子政務系系主任】
參考文獻
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責編：司文君 / 羅 婷
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