摘 要:優化營商環境，市場化是基礎，法治化是保障，國際化是動力。在新的起點上改善營商環境，應當聚焦市場環境、政務誠信、法治保障、發展不平衡等方面存在的突出問題，以便利和公平為導向推進市場化改革，建立政務誠信約束機制，構建公正、穩定、可預期的法治環境，對標國際先進水平加快改革步伐，提升營商環境市場化、法治化、國際化水平。

關鍵詞:營商環境 市場化 法治化 國際化

【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

良好的營商環境是激發市場活力、促進經濟社會發展的必要條件，也是國家治理現代化的一個顯著標志。黨的十九屆五中全會明確提出“持續優化市場化法治化國際化營商環境”。深入領會和貫徹黨的十九屆五中全會精神，對于找準改革方向，打造國際一流營商環境，激發各類市場主體活力，促進高質量發展，有著重要意義。

市場化、法治化、國際化的內涵及關系

營商環境是影響市場主體活動的制度性安排。營造市場化法治化國際化的營商環境，首先需明晰其內涵及相互關系，把握改革的方向和重點。

營商環境的市場化是指遵循市場經濟規律，破除制約市場作用發揮的體制機制障礙，充分激發市場主體的活力。主要包括深入簡政放權，放寬市場準入，以權利公平、機會公平、規則公平保障市場公平準入；推行公正監管，建立統一開放、競爭有序的現代市場體系，促進公平競爭，降低制度性交易成本和企業生產成本；優化政府服務，為市場主體辦事提供便利。堅持市場化改革的方向，是為了轉變政府職能，重塑市場與政府關系，使市場在資源配置中起決定性作用，激發各類市場主體的活力。

營商環境的法治化是指通過法治建設為市場主體活動提供公正、穩定、可預期的法治環境，涵蓋立法、執法、司法、守法等多個層面。包括加強法律的“立改廢釋”，建立一套系統完備的法律制度體系，并且公開透明，不溯及既往；依法保護各類所有制企業合法權益，清除歧視性和差異化限制；在法律面前各類市場主體一律平等，在監管、執法、司法等活動中對各類市場主體一視同仁，做到公平公正。經驗表明，法治是最好的營商環境，可有效提升營商環境的公正性、穩定性和可預期性，為各類市場主體活動提供可靠的法治保障。

營商環境的國際化是指擴大對外開放，對標國際先進水平推動相關領域改革創新。要加強與國際通行經貿規則對接，推動規則等制度型開放，改善營商環境，包括規則、監管、管理、標準、法律法規、跨境投資貿易等方面。要打造國際一流營商環境，就需要擴大開放水平，以開放促改革、促創新、促發展，不斷提升我國營商環境的層次和水平，促進投資貿易便利化，增強中國市場吸引力和國際競爭力。

提升營商環境市場化、法治化、國際化的水平，“三化”之間不是簡單的并列關系，而是相互融合、相輔相成的有機整體。其中市場化是基礎，是核心要義，市場化改革旨在破除不合理的體制機制障礙，讓市場在資源配置中起決定性作用，把市場機制健全起來，把市場主體活力激發出來，以此來促進投資興業，經濟發展；法治化是保障，是基本方式，優化營商環境必須借助和依靠全方位的法治保障，將市場化改革成果以法律規范的形式固化下來，確保營商環境的公正、透明、穩定和可預期，使各類市場主體都能放心創業發展；國際化是開放，是改革動力，通過對標國際通行規則和國際一流標準來改善營商規則，可拓寬視野，找差距，補短板，增強改革動力，不斷提升營商環境的水平。因此，優化營商環境需要整體推進市場化、法治化、國際化改革，使各項改革相互促進，相得益彰，形成強大合力。

目前營商環境亟待解決的問題

近年來，通過深入推進“放管服”等改革，我國營商環境明顯改善，為經濟穩中向好提供了有力支撐。據世界銀行發布的營商環境報告顯示，中國（內地）營商環境在全球的排名由2013年的96位提升到2019年的31位。同時，從市場主體的期盼來看，從市場化、法治化、國際化的要求來看，目前我國營商環境仍存在不足，一些深層次體制機制問題還有待破解。

市場環境問題。以市場化標準衡量，現在政府對微觀經濟和資源配置仍干預較多，存在不少束縛市場主體活力的障礙。在市場準入環節，一些不必要的審批許可、資質要求、變相審批等問題仍然存在，中小企業和民營企業在企業開辦、項目投資、招標投標、政府采購等方面還面臨各種“玻璃門”“旋轉門”，特別是“準入不準營”問題仍是一個制度性“堵點”。一些地方和行業對民營企業、異地企業設置差別待遇、歧視性限制，形成市場壁壘。在生產經營環節，企業稅費負擔仍然相對較重，企業用能、物流、電信、人工、訴訟等成本還較高，中小微企業融資難融資貴問題尤為突出，這些成為企業發展的痛點堵點。同時，市場監管中存在著標準不一、執法隨意、知識產權保護不力等問題，市場壟斷、不當競爭等情況時有發生，影響公平競爭。在市場退出環節，企業注銷手續多、時間長，企業破產更是存在諸多制度性障礙，涉及部門眾多，清算手續復雜，辦理耗時耗力。如何解決以上這些問題仍是“老大難”問題。

政務誠信問題。一些地方政府不講誠信、違約失信等問題突出，致使政務環境缺乏穩定性和公信力；有的地方政策多變，朝令夕改，不可預期；有的以政府換屆、機構變動、上級政策變化等為由，“新官不理舊賬”，對原來作出的政策承諾不兌現，訂立的合同不履行，拖欠的款項不歸還，給企業生產經營造成損失和困難；有的“看人下菜碟”，在政府審批、監管和服務中，對大型企業、有政府背景的企業辦事快捷寬松，對小微企業、民營企業則辦事拖拉嚴苛；有的地方“先上車后補票”，在招商引資時笑臉相迎，降低門檻，但在項目資金落地后立馬變臉，提出不同監管要求或增加手續，甚至加收稅費、滯留資金等，使企業面臨停業罰款、信心受挫、進退兩難的困境。

法治保障問題。在立法上，一些與營商環境相關的立法滯后，如在知識產權保護、“證照分離”、一網通辦、社會信用體系等方面，都涉及現行法律調整問題，對改革形成制約。另外，一些地方習慣以“紅頭文件”、政策文件推進改革，缺乏穩定性和規范性。在執法上，監管不公、多頭執法、選擇性執法等現象較為普遍。一些地方對不同類型企業、外來企業采取不同標準，處罰不一，有的甚至違法違規對企業財產和經營者個人財產采取查封、凍結、扣押等強制措施；一些地方熱衷“運動式”執法，在專項整治、上級檢查等活動中，采取行業性或區域性停產停業，給企業正常經營造成困擾和損失。在司法上，對企業權益保護不夠、司法不公、訴訟成本過高等問題突出。有的仍用行政權力干預司法活動，使相關企業受到不公正對待。

發展不平衡問題。通過比較分析發現，近年來我國改善營商環境成效顯著，但也存在著改革有快有慢，發展不平衡問題。從不同地區看，經濟發達地區、大中城市改革力度較大，進展較快；經濟欠發達地區、農村地區改革往往慢些，進展相對滯后。從涉及部門看，改革力度有大有小。有的部門改革決心大，力度強，成效明顯；有的部門則積極性不強，瞻前顧后，進展遲緩。從涉及領域看，也存在進展不平衡情況。以世行《全球營商環境報告2020》評估為例，在評估的10個領域中，中國在執行合同、獲得電力、開辦企業、保護中小投資者、建筑許可等領域排名靠前，但在辦理破產、跨境貿易、獲得信貸、納稅等領域排名則靠后，存在“短板”和薄弱環節。

加快打造市場化法治化國際化的營商環境

在新的起點上優化營商環境，應當堅持市場化、法治化、國際化的方向，聚焦突出問題，加大改革創新力度。

市場化改革要突出便利和公平。通過改革把市場主體活力激發出來，把市場機制作用發揮出來。一是放寬市場準入，繼續清理和簡化審批事項，全面推行市場準入負面清單制度，加快“證照分離”、投資建設審批改革，清除各種差別化設置，實現公平準入。二是加強公正監管，創新監管方式，著力解決困擾企業的經營成本高、融資難融資貴、注銷破產難等突出問題，重點推動企業產權保護、公平競爭審查、反不正當競爭、要素交易、知識產權保護等市場制度建設，建設高標準的市場化環境。三是優化政府服務，全面推行“一網通辦”、“一站式”服務、 “一次辦”等便利化服務，提升投資建設、納稅、用電、不動產登記等事項辦理效率和水平。

建立政務誠信約束機制。在某種程度上說，政務誠信就是營商環境。政府講誠信，政策穩定，具有公信力，市場主體才能放心投資創業。政府要帶頭重諾踐約，對政府與企業依法簽訂的合同協議，作出的承諾，不得以政府換屆、機構變動等為由不履行；因公共利益改變約定、影響企業權益的，應依法予以補償；設置暢通、管用的投訴渠道，對政府和公共部門違規毀約、不守承諾、拖欠賬款、執法不公等損害市場主體權益的行為，應對相關責任人問責并依法追究責任。

從立法執法司法三個層面提供法治保障。一個公正、穩定、可預期的法治環境，是市場主體放心投資興業的必要條件。首先，要開門立法，加強法律“立改廢釋”。對時過境遷、不符改革方向的法律及時修訂；對經驗成熟的改革做法，要以法律法規形式出臺或提高規范位階，統一實施；對普遍性的涉企案件，加強司法解釋和指導性案例應用，促進“同案同判”。其次，實行公正監管和依法行政，對各類市場主體一視同仁，依法平等保護各類所有制企業權益。建立懲罰和賠償機制，加大對違法違規的處罰力度，使違法者得不償失。再次，加強司法保護，重點是提升公正性和便利性，杜絕權力干預司法和地方保護，創立更加簡易便捷的司法訴訟平臺和程序。

對標國際先進推進改革。按照以開放促改革的思路，主動對標國際先進水平和世行營商環境評估標準，深化重點領域和環節改革，補短板強弱項，特別是在融資信貸、納稅、辦理破產等領域取得更大突破，建設國際一流營商環境。在涉外投資貿易領域，應當通過改革加速與國際經貿通行規則接軌，全面實施外商投資法、外商投資準入負面清單，減少外資企業投資經營限制，完善保護和服務制度，簡化進出口通關手續，促進投資貿易自由化便利化。要完善安全審查機制，重視運用國際通行規則維護國家安全，提高監管水平。

運用制度拓展改革成果。在以往改革基礎上優化營商環境，應堅持頂層設計與試點探索相結合的改革思路，對近年來的改革探索和成熟做法加以提煉，系統集成，提升到制度層面，在各地區各部門乃至全國統一實行，如全面推行政府部門權責清單制度，市場準入負面清單制度，涉企審批分類管理制度，分領域分行業監管規則和標準，社會信用管理制度，政務服務標準化便利化制度等。這是改革進入新階段的思路選擇，也是化解改革進展不平衡問題、提高治理效能的有效途徑。

【本文作者為中國行政管理學會研究員，中國人民大學政府管理與改革研究中心研究員】

責編：賀勝蘭 / 蔡圣楠

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