【摘要】貧困問題在不同國家和地區具有不同的表現形式，形成的原因也不盡相同，因此各國采取的反貧困措施各具特色。放眼全球減貧事業，各國的扶貧主體不同，有政府、非政府組織、社區、教會等，從世界范圍來看反貧困主體都已從政府為主到主體多元。在不同的社會文化背景下，這些主體的作用有強有弱，不同主體作用下的減貧機制與效果也有較大差別。反貧困主體作用機制本質上是一個國家社會政治經濟制度的反映。

【關鍵詞】世界減貧  扶貧主體  脫貧攻堅

【中圖分類號】F323.8    【文獻標識碼】A

貧困問題伴隨著人類的生存與發展，是一個世界性難題。消除貧困既同各地區貧困程度、貧困類型、貧困成因有關，也與扶貧的主體及其作用機制有關。放眼全球減貧事業，各國的扶貧主體差異很大，有政府、非政府組織、社區、教會等，不同主體作用下的減貧機制與效果也有很大差別。探究全球減貧中的扶貧主體作用機制具有重要的現實意義，有助于推動構建更加強有效的、強適應性的扶貧主體作用機制。

世界貧困的五種類型

進入21世紀，雖然全球經濟有了根本性的發展，但貧困現象仍然存在，即使發達國家也依然存在貧困問題。但發達國家和發展中國家在生產力發展水平、制度和歷史背景等方面都存在明顯差異，貧困問題在兩類國家中具有不同表現形式，形成的原因也不盡相同，因此各國采取的反貧困措施各具特色。本文根據現有文獻梳理和對世界貧困狀況的認識，初步將世界貧困劃分為以下五種類型：

一是以撒哈拉以南非洲地區為代表的生產力不足的貧困。截至2015年，撒哈拉以南的非洲3/4的國家極端貧困率超過18%，貧困面廣、貧困程度深、貧困發生率高，主要體現為絕對貧困。農業發展緩慢，農作物產量偏低且不穩定，溫飽問題仍未解決。工業基礎薄弱，資源消耗型經濟無法推動社會經濟的可持續發展，加工制造業落后，經濟發展水平較低，國家用于改善民生和生活質量的公共財政嚴重不足，基礎設施和公共服務遠低于國際標準，表現為“系統性貧困”。此外，艾滋病、瘧疾、霍亂等疾病肆虐以及崇尚消費的生活方式與多育多子的生育觀致使該地區貧困問題更為嚴峻。

二是以南亞地區為代表的人均資源不足的貧困。南亞地區普遍為傳統農業國家，經濟發展對農業依賴性較大。作為世界上人口最多、最密集和增速最快的地區之一，一方面過高的人口密度導致人均耕地面積相對較小，另一方面南亞地區土地改革多不徹底，如印度大量土地被少數人掌握，3/4的農民無地或少地，往往成為“契約勞工”而徘徊于貧困邊緣。此外，南亞地區普遍以傳統經營方式為主，農業現代化、集約化程度不高，農業部門的發展滯后于其他經濟部門，新增農村勞動力與農業所能提供的新工作崗位差距懸殊，且農業收入波動性較大。

三是以拉丁美洲地區為代表的流動性貧困或城市貧困。拉丁美洲城市流動性貧困問題嚴峻，尤以巴西最為明顯。由于城市化的快速推進，巴西貧困人口增量幾乎全部轉移至城市，而工業部門吸收勞動力就業的能力有限，導致城市失業率居高不下。農村流入城市的移民長期處于失業或非正規就業狀態，缺乏社會保障，經濟地位脆弱，很容易落入貧困陷阱，成為貧困群體。此外，大量貧困家庭集聚形成規模巨大的貧民窟，缺乏必要的公共服務與基礎設施，生存環境堪憂。巴西減貧政策主要為推行以經濟發展為目標的反貧戰略，實施有條件的轉移支付和綜合性反貧計劃。簡言之，化解城市流動性貧困的突破口在于實施包容性發展，增加就業崗位。

四是以中東歐、中亞地區為代表的轉型性貧困。中東歐國家上世紀末政治體制劇烈變遷，原有的國家保障型體制被打破，轉型性衰退使數百萬低技能人員失業，傳統產業中的工人與公務員雖然保留工作，但工資大幅縮水，被迫卷入缺乏社會安全網的不確定狀態中，面臨生計貧困。大量失業造成的經濟排斥與社會階層的邊緣化，進一步加劇社會貧富分化，在城鄉形成“新窮人”，并形塑出中東歐國家新的社會結構。此外，高額的公共債務、對部分經濟部門的嚴重依賴以及企業競爭力不足導致其經濟發展遲滯不前，政府減貧舉措重在提高就業率和收入水平，縮小貧富差距。體制轉型導致的次生貧困主要表現為社會兩極分化的相對貧困，因此化解轉型貧困的突破口在于彌合社會差距、完善社會保障制度。

五是歐美發達國家的移動性貧困。整體而言，發達國家社會生產力水平和人均占有財富水平普遍較高，建立了較為完善的社會保障制度，但發達國家也存在貧困問題。發達國家的貧困問題具有如下特征：失業問題造成的暫時性貧困；貧困比較集中在城市；貧困問題往往與外來移民等問題聯系在一起。就業不充分反映了后工業化時代的經濟結構，這種結構對底層人口造成一定的社會排斥。移民貧困問題是全球化背景下的一個更為復雜的貧困問題，美國的貧困人口中拉美裔、非洲裔人口中的貧困發生率就大大超過其他種群人口。歐美發達國家的反貧困措施主要通過促進積極就業和對弱勢人群的社會保護來實現。

全球貧困治理的主體作用機制

從世界范圍來看各國反貧困主體都已從政府為主到主體多元。政府并非唯一的行動者，市場組織、民間組織甚至貧困人口自身等都是反貧困中不可或缺的主體。但在不同的社會文化背景下，這些主體的作用有強有弱。反貧困主體作用機制本質上是一個國家社會政治經濟制度的反映。

發達國家反貧困的重心是完善就業和社會保障制度。通過社會再分配方式為貧困群眾提供最低生活保障是發達國家減貧的重要手段，包括為民眾提供各項保障措施、預防貧困，以及為低收入群眾提供救濟與補助，滿足其生活的基本需求，避免其陷入極端貧困。通過促進就業實現工作福利也是發達國家反貧困的一個創新方向，“工作福利”的基本含義是通過工作才能享受到社會福利與服務，國家通過投資來提高失業者的受教育、受培訓水平，增強其人力資本，以便其更加順利地求職就業，緩解和脫離貧困問題，還有利于避免其遭遇社會排斥現象。新加坡政府為了減少貧困人口，通過采取擴大就業的方式推出“4R”戰略，即政府、新加坡工會、雇主及三方合作推出失業工人再安置（Redeployment）、勞動力更新（Renewal）、職業再造工程（Revitalisation）及雇傭方式的調整（Realignment），這些措施有效地提升了貧困者的個人勞動力水平，實現個人收入的增加。

發展中國家是反貧困的主戰場。撒哈拉以南非洲的貧困主要為生產力落后所致，因此化解生產力貧困的突破口在于進行開發式扶貧、提升農業生產率大力推動經濟發展。經濟相對發達的南非通過發展益貧式經濟創造就業機會，完善基礎設施并建立社會保障制度實現減貧。由于非洲一些國家政府能力不足，國際組織和非政府組織在非洲減貧事業中發揮了很大作用。面臨人均資源不足貧困的南亞減貧主要政策目標為推動農業經濟與社區發展、擴大就業以及提供金融政策幫扶，發展非農就業。發源于孟加拉國格萊珉銀行的“小額信貸”（Microfinance）對于促進窮人市場參與、提升發展能力具有開拓性作用。印度各級政府部門根據經濟發展要求和就業特點，制定了各項相關的就業政策。例如，印度《全國農村就業保障法案》規定，政府每年向每個農村貧困家庭提供至少100天的就業機會，另外，印度的相關法律、法規正在朝著為雇主創造提高勞動生產率的激勵機制方向努力，通過機制的建立能夠使勞動力適應全球化帶來的技術和市場的變化。南亞的扶貧中，金融部門和企業發揮了重要作用。拉丁美洲國家實施的“有條件的現金轉移支付計劃”（conditional cash transfer programmers，CCTs）對來自貧困家庭的兒童和青少年有條件地進行資助，解決貧困家庭中兒童的教育、營養和健康等方面的支出，促進貧困兒童人力資本的積累與發展，以防止貧困的代際傳遞。

在各國反貧困實踐中，政府的態度和作用都至為關鍵。在2000年召開的聯合國千年首腦會議上，各國領導人通過了以減貧為首要目標的千年發展目標；2015年聯合國發展峰會，各國通過了以減貧為首要目標的2015年后發展議程，減貧成為各國政府做出的基本和首要承諾。面對減貧承諾，各國政府應該明確減貧目標、組織調動資源、制訂切實計劃，直接提升貧困人口的收入。政府應該通過宏觀經濟結構的調整，使窮人能夠參與并從經濟增長中獲益。政府應制定包容性的社會發展政策，使底層人口獲得更多的教育、醫療衛生等領域的基本公共服務。政府在實現減貧目標中還需要和企業、社會組織等合作。

同時，也應該看到各國政府的作為是有顯著差異的，有學者依據反貧困干預強度提出五種國家類型：積極國家、發展型國家、有效國家、消極國家和無為國家。特別是一些極端貧困國家，不僅政府體系本身就存在能力不足的問題，也缺少有效的市場體系和企業支撐，在這種背景下，非政府組織（包括宗教組織）等就相對發揮了更大的作用。對于一些能力薄弱的最不發達國家來說，國際多邊組織和政府間援助的作用也顯得非常重要，這些國家面臨經常性財政赤字的問題，農村扶貧和發展項目主要依靠世界銀行等國際發展組織和OECD等組織中發達國家的援助。在發達國家，專業組織如社會工作組織在反貧困實踐層面的作用也越來越突出，社會工作者通過專業的方法和組織對貧困者進行就業輔導和職業訓練，通過這些培訓和與社會工作者的交流，有助于貧困者擺脫貧困文化（culture of poverty）。

中國脫貧攻堅主體作用機制的特點

中國在脫貧攻堅中形成了政府、市場、社會多主體協同推進，貧困人口內生動力不斷增強的大扶貧格局。黨的十八大以來，東西部扶貧協作和對口支援、中央單位定點扶貧，軍隊、民營企業以及社會組織、個人積極參與脫貧攻堅，作出了積極努力，取得了顯著成效。

第一，強化政府責任，形成有效并具備回應性的執行責任體系。有效的執行體系依賴于有機的制度系統，從中央到地方各個層級，從政府治理到社會治理，各種制度安排作為一個統一的整體相互協調、密不可分，這是打贏脫貧攻堅戰的有力保障。通過五級書記抓扶貧層層簽訂的責任制度，把扶貧做真做實；通過第一書記和駐村工作隊制度，加強農村基層組織建設；有效地實現了政府精準扶貧在治理上的優化，切實提高脫貧攻堅的精準度、實效性和可持續性。由于五級書記聯動，脫貧攻堅責任層層落實，成為地方工作的重中之重。

第二，跨部門整合資源，有效應對多維貧困問題。脫貧攻堅涉及政府多部門工作，為此中國建立了跨部門的扶貧開發領導小組制度，保證各個部門的參與和相互銜接。政府在產業發展、轉移就業、易地搬遷、教育扶貧、健康扶貧、生態保護扶貧、保障兜底等領域各指定一個政府牽頭部門，充分發揮政府專業部門的作用。為進一步保障貧困縣集中資源打贏脫貧攻堅戰，《國務院辦公廳關于支持貧困縣開展統籌整合使用財政涉農資金試點的意見》要求優化整合貧困縣的各類涉農資金，下放了資金和項目審批權限，增強了縣級的決策權和自主權。

第三，調動東部省份力量，支援中西部脫貧攻堅。中國發揮社會主義制度集中力量辦大事的優勢，東部省市與中西部省份開展扶貧協作和對口支援。2016年7月，習近平總書記在寧夏銀川主持召開東西部扶貧協作座談會并發表重要講話，對進一步做好東西部扶貧協作和對口支援工作提出明確要求。2016年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于進一步加強東西部扶貧協作工作的指導意見》，為做好東西部扶貧協作提供了制度保障。各地區、各部門認真貫徹落實，不斷完善扶貧協作機制，加大資金支持力度，狠抓政策舉措落實，形成了上下聯動、東西攜手、共奔小康的生動局面。

第四，開展中央單位等機關定點扶貧，助力貧困地區全面發展。黨的十八大以來，中央單位始終堅持發揮優勢，立足貧困地區實際，創新幫扶舉措，取得顯著成效。中央單位定點扶貧內容廣泛、形式多樣，包括：中央和國家機關定點扶貧、統一戰線定點扶貧、中央企業定點扶貧、金融機構定點扶貧、高等院校定點扶貧、軍隊參與扶貧等。中央單位精心選派干部，投入和引進幫扶資金，培訓基層干部和技術人員，形成了教育扶貧、智力扶貧、健康扶貧、科技扶貧、產業扶貧、消費扶貧等特色扶貧路徑，“既扶口袋、又扶腦袋”，有力推動了貧困地區經濟社會全面發展。

第五，廣泛調動市場企業和社會組織力量，形成脫貧攻堅合力。在調動國有企業開展結對幫扶的同時，中國還開展民營企業“萬企幫萬村”精準扶貧行動。企業幫扶不僅帶來了扶貧資金、扶貧項目和扶貧理念，更重要的是有效助力貧困地區的產業發展、幫助貧困地區的產品開發。市場企業的參與延伸了貧困地區的產業鏈，不僅解決扶貧產品的銷售問題，對于貧困地區的可持續發展也十分重要。廣大社會組織積極響應黨中央、國務院號召，廣泛參與脫貧攻堅。兩千余家全國性社會組織均不同程度參與了扶貧工作，連續三年部署開展脫貧攻堅志愿服務宣傳展示活動，積極引導動員社會力量廣泛參與，營造了社會力量參與精準扶貧的良好氛圍。

第六，激發貧困人口自身的積極性和主動性，實現高質量脫貧。在扶貧工作中，中國采取重要舉措增強貧困人口內生發展及貧困地區可持續發展的動力和能力，主要包括五個方面：對貧困地區的政策導向長期堅持自力更生、“授人以漁”的開發式扶貧發展理念；以鄉土資源為載體，通過支持、扶持和推動產業脫貧；培育當地致富帶頭人，形成社區內部的互動互助機制，帶動貧困人口發展；建立健全基礎設施建設，為脫貧動力和能力的生長營造良好的外部環境；重視貧困地區的教育，從根本上培育和提升脫貧能力，打破貧困代際傳遞。通過開發式扶貧，幫助有勞動能力的貧困群眾增強技能、發展產業、穩定就業，對于縮小地區差距、穩定減貧成果、阻斷返貧路徑至為關鍵。

綜合來看，與世界其他國家相比，中國脫貧攻堅的主體作用機制有如下特點：一是政府主導性強，能夠調動各方的資源投入，形成部門之間的合力，脫貧攻堅期間的健康扶貧、教育扶貧、兜底保障扶貧就是跨部門協作的結果；二是能夠優化組合各方的力量，在不同維度以及同一維度的不同節點上形成相互補充作用，特別是發揮市場機制的作用。比如中國扶貧車間、產業化扶貧龍頭企業、公益性崗位扶貧、以工代賑、電商扶貧等都是政府、企業和貧困戶等多主體協作機制作用的結果；三是激發貧困人口和貧困社區內生動力，發揮其主體性作用。

中國脫貧攻堅已經取得勝利。但脫貧摘帽不是終點，而是新生活、新奮斗的起點。脫貧攻堅目標任務完成后，“三農”工作重心將實現向全面推進鄉村振興的歷史性轉移，更需要從幫扶機制和工作機制上做文章。首先，需要認真研究總結中國脫貧攻堅的主體作用機制。脫貧攻堅中形成的五級書記抓扶貧機制、領導小組機制、駐村第一書記機制等需要繼續鞏固、并推廣運用到鄉村振興工作中。其次，需要站在世界反貧困的角度來系統性總結中國扶貧主體作用機制。講好中國扶貧故事，要把中國成功經驗和模式轉化好、翻譯好，從學理上解釋好中國扶貧機制的世界適應性問題，進一步剖析中國減貧模式背后的核心要素和一般性價值，形成國際化的話語體系，并將之更好地分享給全世界。最后，需要認真研究世界各國扶貧和鄉村發展的主體作用機制。中國的反貧困事業一直是在與國際社會互動交流中開展的。國際上有不少扶貧發展經驗對我們都有一定的政策影響，在解決城市貧困、相對貧困問題和農業農村發展問題也有一些超前的經驗值得我們借鑒。

（作者為中國農業大學國家鄉村振興研究院副院長、人文與發展學院教授）

【注：本文系北京市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心/北京社科基金2020年重大項目“中國脫貧模式的成功經驗及其對解決世界貧困問題的意義研究”（項目編號：20LLGLA3）資助】

【參考文獻】

①鄧大才：《積極國家：反貧困戰略中的政府干預與理論基礎——基于國際反貧困戰略的比較研究》，《新疆師范大學學報（哲學社會科學版）》，2021年第2期。

責編/李丹妮    美編/李祥峰

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