【摘要】城市群已成為全球重要的經濟增長和創新活力的區域，當前中國的城市群發展迅速，成為城鎮化的主要形態。城市群由于涉及眾多行政主體，面臨諸多跨域治理困境，改革開放特別是黨的十八大以來，中國在城市群跨域治理中逐漸形成了“堅持中央統籌、鼓勵地方聯動、重點帶動突破、注重內生嵌入”等重要經驗，并取得了良好的治理效果。在高質量發展的新時期，場景、創新、數據和平臺等將為跨域治理提供新的內生動力。為適應新要求和新動力，城市群跨域治理要形成更加高效有序的治理體系、網絡形態的治理結構和動態靈活的治理機制。

【關鍵詞】城市群  跨域治理  集體行動  路徑    【中圖分類號】F299.2    【文獻標識碼】A

城市群跨域治理的背景與趨勢

從全球范圍來看，在市場化的驅動下，各國愈發注重空間的集聚、整合與協調，城市群成為現代社會人口、科技、產業、服務、金融等要素的主要承載空間，并逐漸發展為各國競爭的主要舞臺，城市群發展水平已經成為一個國家整體發展水平的重要標志。

第一，近年來城市群成為我國城鎮化的主要形態，京津冀、長三角、珠三角作為中國新型城鎮化發展的重要成就，呈現出良好的發展態勢。一方面是城市群整體發展水平迅速提高，對國民經濟社會發展貢獻巨大，成為中國經濟社會發展活力最強的區域。另一方面城市群空間布局不斷拓展優化，呈現出規模擴張、結構多樣和方位拓展的態勢。以長三角地區為例，長三角在1982年規劃之初只有9個城市，2016年《長江三角洲城市群發展規劃》將其拓展到26個城市，2019年的《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》繼續將其擴充到上海、江蘇、浙江、安徽的41個城市。同時，城市群的結構不斷多樣化，比如，長三角中既有直轄市，又有副省級城市及地市級城市；既有經濟高度發達的大城市，又有發展較為緩慢的中小型城市。粵港澳大灣區還包含一國兩制的制度多樣性。不僅如此，城市群的地理方位逐漸拓展，在東部城市群蓬勃發展的基礎上，成渝、關中等西部城市群也逐漸崛起，形成了東西雙向開放的空間格局。

第二，城市群協調被擺在了更加重要的位置，成為國家發展重大戰略的同時，也成為國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。黨的十八大以來，習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動了京津冀協同發展、長三角一體化發展、粵港澳大灣區建設、成渝地區雙城經濟圈建設等重大國家戰略。在政策層面，2018年出臺的《中共中央、國務院關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》提出“建立以中心城市引領城市群發展、城市群帶動區域發展新模式”，將城市群協調聯動作為區域協調發展的核心內容。隨后國家發改委出臺的《國家發展改革委關于培育發展現代化都市圈的指導意見》細化了城市群協同發展的方向。2019年《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》提出“優化行政區劃設置，提高中心城市和城市群綜合承載和資源優化配置能力，實行扁平化管理，形成高效率組織體系”，表明城市群協調發展關系到中國特色社會主義行政體制和政府治理體系。城市群高質量協調發展，關系到中國經濟社會的生產力整體布局問題，也關系到新型城鎮化的歷史進程，還關系到國家行政體制、央地關系、府際關系、政府與社會關系、政府職能以及數字政府、服務型政府等一系列結構性、體制性和機制性問題，是完善國家治理體系和推動治理能力現代化的重要途徑。城市群跨域治理關系到國家的整體布局與國家治理體系的成熟和定型，是凸顯我國制度優勢與治理模式的重要內容。

第三，新形勢與新環境對城市群跨域治理提出了新要求，提供了新機遇。城市群的跨域治理既包括由于公共事務外部性導致的相關城市間被動需求型協同合作，也包括地方政府間基于各自發展目標、資源及規劃尋找最佳合作伙伴形成的主動需求型協同合作。城市群跨域治理的核心任務在于通過府際交互聯動、協同配合，使國家、區域和城市實現高質量發展，使人民生活獲益。如今，城市群跨域治理正面臨著新環境與新機遇。隨著大數據的興起和我國數字化戰略的實施，新基建、智慧城市等進程不斷加快，為治理機制提供了新的條件和動力。同時，為應對新冠肺炎疫情外生沖擊和全球形勢的變化發展，中央作出了加快形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局的指示，城市群跨域治理肩負著推動形成新格局的重任。2020年8月習近平總書記強調，“要深刻認識長三角區域在國家經濟社會發展中的地位和作用，結合長三角一體化發展面臨的新形勢新要求，堅持目標導向、問題導向相統一，緊扣一體化和高質量兩個關鍵詞抓好重點工作，真抓實干、埋頭苦干，推動長三角一體化發展不斷取得成效”。新形勢、新機遇和新要求的縱橫交錯，使得深入探索城市群跨域治理、為高質量發展提供高水平治理體系成為亟待研究的課題。

城市群跨域治理的特征與經驗

城市群跨域治理在現實中面臨雙重困境。一是跨域治理的集體行動困境。由于外部性和行政碎片化問題，單一地方政府難以應對跨界公共事務的挑戰，需要多個城市聯合解決問題。然而，由于城市群跨域治理面臨著搭便車、機會主義等集體行動困境，需要通過機制和結構的選擇來降低交易成本與合作風險，進而達成公共目標。二是以“競爭”為核心的制度結構困境。改革開放以來，為了更好促進國民經濟發展，我國在制度設計中強調通過給予地方發展的自主權、晉升錦標賽等一系列針對地方政府的激勵措施，創造了中國經濟增長的奇跡。然而，這一激勵措施不斷強化了地方政府之間的競爭意識和舉措，進而抑制了地方政府之間開展合作的動力，也成為阻礙城市群跨域治理的制度性因素。

近年來，我國城市群在領域、主體、結構、機制等方面的探索和創新，使得跨域治理已從單一的經濟聯系拓展到生態、科技、衛生防疫、應急聯動、交通、旅游等多個領域的交相呼應，形成了以聯席會為代表的橫向聯系機制，城市間網絡關系不斷深化。黨的十八大以來，城市群跨域治理的中國經驗有效克服了雙重困境。

一是堅持中央統籌，表現為在中央層面形成了城市群跨域治理的規劃體系、政策體系和組織體系。中國的城市群內部行政結構較為復雜，這些城市本身既具有地方政府的層級性質，如省部級的直轄市、副省級城市、省會城市、地級市等，還有省際邊界的屬性，即區域合作可能涉及同省城市之間的協調，也可能涉及跨省城市之間的協調。完全的自主協作由于缺乏引導、監督，跨域治理，會陷入低效和無序狀態，需要外部的有效規劃、激勵和監督。黨的十八大以來，中央規劃了京津冀協同發展、長三角一體化發展和粵港澳大灣區建設等戰略性城市群，這些規劃與以往最大的不同在于從原有的中央部委的規劃升級為黨中央、國務院層面的頂層設計，因此城市群跨域治理不只是城市地方政府的職責，也不僅是國家部委的任務，而是中央政府的整體謀劃，同時通過《中共中央、國務院關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》等為代表的綜合政策，以及《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》等為代表的專項政策，對城市群跨域治理的原則、范圍、重點、考核等內容作出了明確的規定。此外，中央層面設立了京津冀協同發展、長三角一體化發展等重大城市群戰略的領導小組，以及大氣污染防治領導小組等專項領導小組，形成了戰略性央地協同模式，在組織設置上確保了協調的權威性，從而提升了地方政府參與跨域治理的動力，降低了跨域治理的潛在風險。

二是鼓勵地方聯動。在城市群跨域治理中，地方政府廣泛采取了聯席會商、府際協議、工作方案等多種跨域治理機制，其中聯席會商機制逐漸常態化、制度化，在各類公共事務應對與公共目標實現上發揮了重要的作用。以上世紀80年代長三角城市經濟協調會為標志，聯席會作為相互獨立的政府主體間，以解決區域實際問題為目的，而自愿召開的協調合作會議機制，逐漸產生并廣為擴散。此外，還有京津冀發改委區域工作聯席會、珠三角交通綜合執法工作聯席會、成都經濟區合作聯席會等各專項領域的聯席會。從數量上來看，各個城市群的府際聯席會議數量逐年增多，并逐漸呈現出持續性和常態化的特征。

三是重點帶動突破。城市群作為一個復雜的城市聯合體，在跨域治理上需要突出重點，以點帶面，既要選取重點城市來帶動，又要選擇重點領域突破，循序漸進，保證跨域治理的有效性和有序性。從重點城市帶動來看，主要采取中心城市規劃的方式，陸續確立9個國家級中心城市和若干個區域中心城市，這些中心城市覆蓋了我國各大版塊，一方面具有相對較高的行政級別、較好的經濟社會發展基礎和較為廣泛的資源鏈接能力，另一方面中央及省級政府分別對國家級區域中心城市在政策、職能、資源等方面給予優先賦能，進一步提升中心城市在跨域治理中的引領和帶動能力。從重點領域突破來看，在規劃和政策的角度選取具有更強示范和帶動作用的領域，有利于打破跨域治理的“僵局”。京津冀協同發展規劃中，在有序疏導北京非首都功能的核心戰略下，環保、交通和產業升級轉移是其協同發展的三個重點領域，實行率先突破。2019年建立了長三角生態綠色一體化發展示范區，把一體化發展融入到創新、協調、綠色、開放、共享發展中，形成區域標桿。成渝雙城經濟圈自提出以來，基于各方的基礎以“一城多園”模式合作共建西部科學城，構建成渝協同創新共同體。

四是注重內生嵌入。盡管現有的制度設計強調競爭性的激勵結構，但我國的干部交流互派機制在促進和優化城市群跨域治理方面，搭建起府際溝通橋梁和資源傳輸的渠道，增強彼此了解和信任，進而降低跨區域合作治理的風險和交易成本，提高合作動力和效果。《中華人民共和國公務員法》明確規定干部交流的類型為“調任、轉任”，隨著城市群跨域治理和區域一體化的需求不斷加大，近年來城市群內干部交流成為克服城市間集體行動困境的重要手段。如在2015年出臺《京津冀協同發展規劃綱要》后，京冀兩地開始實行干部互派掛職，推動雙方在交通基礎設施建設、產業合作、項目對接、區域治理等方面達成更為緊密、持續的合作。數據顯示，僅2018年兩地干部交流交往1萬人次，促成達成合作意向的產業項目200多個，教育醫療技術合作40多項，極大推動京津冀一體化進程。隨著2020年1月成渝地區雙城經濟圈戰略的提出，成渝兩地于4月簽署建立年輕干部互派掛職長效機制，以干部的互相嵌入更為廣泛地連接起兩地的治理要素和生產要素，推動城市間嵌入、影響和信任，加快城市群治理共同體的形成。

城市群跨域治理面臨的新動力

我國在城市群跨域治理中逐漸形成了特有的經驗，高質量發展時期城市群跨域治理面臨著新的時代機遇，為跨域治理提供新的動力，跨域治理也將呈現出新的局面。

一是場景驅動。當前城市群在發展過程中，不斷面臨著大氣污染、公共衛生、大型活動等短期性的事件，為城市之間的跨域治理提供了豐富場景。這些場景在要求城市間協同合作的同時，也為實現更加高質量的城市群跨域治理提供了新機遇。為此需要注重將城市間事件聯合應對的短時“權宜之計”，轉化為“平戰結合”的長效協同制度，進而實現從“場景”到“制度”的驅動。隨著新的場景到來，對原有場景固定下的機制和制度進一步迭代，可以實現跨域治理的常態化優化過程。

二是創新驅動。在傳統的GDP考評指標下，地方政府追求經濟增長忽視其他領域的發展，一方面帶來了城市間競爭格局的形成，另一方面同質化目標使得合作需求薄弱。在新發展理念的指引下，地方政府的發展目標已經從單一GDP轉變為社會創新，勢必帶來城市之間差異化錯位發展格局，城市地方政府間互補合作將產生更為豐富的動力和更強烈的意愿，并將在更大程度上緩解同質化帶來的過度競爭，實現“創新”對“合作”的驅動。

三是數據驅動。近年來中央及地方加快了數字政府的建設，有效打破了城市間的行政分割，進而帶來新的驅動力。全國一體化在線政務服務平臺建設的快速推進，“最多跑一次”等審批服務改革，城市大腦、智慧城市、數字城市的建設，使得政府機構、居民、企業等主體能夠便捷地在云端共享數據、獲得跨域服務，從而在空間上打破了行政邊界和地理邊界，城市群也將從治理邊界過渡到數字邊界。此外，數據型的政府、社會與市場組織不斷涌現，將為城市間跨域治理提供新的載體和中介，進而形成“數據”對“治理”的驅動。

四是平臺驅動。城市之間的通訊交通物理連接是城市群內部聯系的基礎性平臺。中央加快推進新型基礎設施建設，珠三角、長三角等城市群地方政府已經啟動相應的規劃建設，“新基建”對城市之間的聯系提供了前所未有的、快速便捷的物理、數據連接通道，實現城市群內外部更加快速便捷的連接，加快人流物流的交換和流動，使得城市間的物理空間和范圍走向融合，大幅度降低跨域治理的技術成本。

建成適應城市群區域治理新動力的新路徑

第一，形成高效有序的治理體系。首先，城市群跨區域治理有賴于中心城市帶動協調作用的發揮。目前中心城市尚未完全釋放出“中心作用”，受到權責的限制難以對周邊城市進行組織動員。要理順中央、省、中心城市、地級市之間的權責關系，對中心城市賦權，使其承擔起城市群跨域治理協調者的職責。其次，要促進城市群各城市及城市群間有序競爭下的協同合作治理機制。地方政府具有通過學習、合作來提升自身競爭力的內在動力，而這種從競爭向合作的動力轉化關鍵在于激勵機制的設計。例如，可以將環境治理考核邊界從單個城市轉變為整體區域，激勵政府主體為滿足考核指標而進行主動合作，并最終在競爭和合作的有序協調中，走向城市群跨域治理共同體，實現多領域嵌套以及多網絡協同。

第二，形成網絡形態的治理結構。理想的城市群跨域治理結構應該具有去行政級別化、對等高效的網絡特征。為了突破現有行政層級差異造成的跨域治理障礙，可以通過“功能分層”將地方政府的行政管理和城市公共事務治理有條件地分離。此時地方政府在城市公共事務治理之中不是唯一的主體，治理結構由多元主體構成，體現出不同政治主體、行政主體與專業主體之間的功能分工，城市治理從而形成“制度-政策-事務”三個層面。在制度層面上，政治主體扮演決策者的角色，發揮動員的作用；在政策層面上，行政主體扮演執行者的角色，發揮控制的作用；在事務層面上，專業主體扮演協作者的角色，發揮助力的作用。因此“功能分層”能夠使得公共事務治理去行政級別化，從而在根本上推動跨域治理網絡的形成。

第三，建成靈活動態的治理機制。城市群跨域治理機制并不是靜態、單一的，需要根據合作城市的地理位置臨近度、經濟水平、業務領域以及已有的區域政策、戰略等條件來匹配不同的治理機制，從而有針對性地降低不同情境下的跨域治理的交易成本與風險，在整體上實現分區域、分領域、分場景的機制靈活轉換。為此，需要鼓勵和探索多樣化的區域合作機制，如在合作主體上可以選擇跨層級合作、斜向合作、平級合作等方式；在合作結構上可以選擇星型、輪型、橋連型等類型；在合作模式上要鼓勵成立多種形式的城市聯盟，積極探索府際協議、聯席會議等區域合作新形式，促進區域合作的進一步深化。

（作者為南開大學周恩來政府管理學院教授、博導，中國政府發展聯合研究中心研究員；南開大學周恩來政府管理學院碩士研究生黃姁對本文亦有貢獻）

【注：本文系國家自然科學基金項目“城市群環境政策的空間關聯、治理網絡與演變機制”（項目編號：71774026）和國家自然科學基金項目“基于‘網絡關聯’的城市治理功能協同：機理、結構與迭代”（項目編號：72074129）階段性成果】

【參考文獻】

①鎖利銘、廖臻：《京津冀協同發展中的府際聯席會機制研究》，《行政論壇》，2019年第3期。

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③I. W. Lee, Y. Lee & R. C. Feiock, “Competitors and Cooperators: A Micro-Level Analysis of Regional Economic Development Collaboration Networks”, Public Administration Review, 2012.

④鎖利銘、徐貴宏：《地方政府的戰略成長：中國城市府際治理40年》，《城市治理研究》，2019年第1期。

責編/李丹妮    美編/楊玲玲

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