【摘要】在全面建成小康社會的過程中，所謂“管不住”的重難點問題主要包括經濟發展質量和效益不高問題、深度貧困地區脫貧及返貧問題、重點地區的環境污染問題、社會保障兜底機制不健全問題等。為管住這些重難點問題，黨和國家通過貫徹實施新發展理念、實施精準扶貧精準脫貧基本方略、深入實施三大污染防治行動計劃以及健全社會保障兜底機制，從而決勝全面建成小康社會取得決定性成就。

【關鍵詞】管住 重難點問題 全面建成小康社會 【中圖分類號】D61 【文獻標識碼】A

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央從堅持和發展中國特色社會主義全局的角度出發，提出了“四個全面”戰略布局，其中全面建成小康社會作為“四個全面”戰略布局之一，是黨向人民群眾作出的莊嚴承諾。為確保全面建成小康社會，管住經濟發展領域、脫貧攻堅領域、生態領域、民生領域等存在的重難點問題，習近平總書記提出了一系列的工作要求與重要遵循。

破解難題，直面決勝全面建成小康社會中的問題

我國在全面建成小康社會的過程中，存在著所謂“管不住”的難題，給全面建成小康社會帶來障礙，因此，必須精準識別所謂“管不住”的難題，才能從根源上予以解決。

首先，所謂“管不住”的經濟發展質量和效益不高難題。黨的十八大后，隨著我國經濟發展進入新常態，經濟發展面臨新的難題。制約我國經濟發展質量和效益提高的因素主要包括以下幾點。其一，轉變經濟發展方式、調整經濟結構任務艱巨。中國作為發展中國家，要改變經濟發展中注重規模速度、注重要素投入量擴張的方式任務艱巨。其二，產業結構不合理問題依然存在。在產業結構的調整中，高科技產業、低耗能等新興產業還有待發展，高污染產業仍然存在、制造業發展不強問題仍需改變。其三，因城鄉區域發展不平衡不協調不可持續導致的經濟發展質量和效益不高問題仍然存在。其四，實體經濟發展水平仍有待提高。從目前來看，我國實體經濟發展水平較弱主要與勞動力成本上升、土地成本上升以及資源、環境約束趨緊所造成的回報率下降等因素有關。其五，創新能力不強。由于我國科技創新能力不強，制約科技發展的體制機制障礙依然存在，因此，科技創新對經濟發展質量和效益的貢獻率還不夠高，加上我國經濟發展中對資源和低成本勞動力等要素的依賴較強，亟需轉換經濟發展動力。

其次，所謂“管不住”的深度貧困地區脫貧及返貧難題。深度貧困地區的脫貧問題主要表現為“三保障”和飲水安全短板問題。一是義務教育階段貧困家庭孩子輟學問題。義務教育階段貧困家庭孩子因不想上學和上不起學兩種因素所導致的貧困代際傳遞現象依然存在。二是看不上病和看不起病問題。由于深度貧困地區地理位置偏遠，交通等基礎設施不健全，醫療設施、醫療條件滯后，基本醫療保障不完善，醫護人員專業能力不足且人員較少，群眾經濟條件差以及衛生健康意識薄弱等因素導致的看不上病與看不起病的問題仍未解決。三是部分貧困人口住危房問題。危房改造由于涉及房屋改造技術問題，部分地區由于地理位置特殊，需要解決氣候、民族習俗、資金、貧困地區房屋改造的對象劃分等問題。四是貧困人口飲水安全問題。飲水安全問題主要包括深度貧困地區的水質問題、缺水問題以及保證飲水安全的配套措施不到位問題。另外，深度貧困地區的返貧風險主要包含四個方面：少數地方政府存在的官僚主義、形式主義導致的脫貧不徹底；有的貧困群眾自身在脫貧過程中內生動力發展不足；政策扶持不持續，返貧機制建設還不夠完善；重大疾病。

再次，所謂“管不住”的重點地區的環境污染難題。重點地區的環境污染問題主要包括大氣污染、水污染以及土壤污染。重點地區的大氣污染主要集中在京津冀及周邊、長三角地區、汾渭平原等重點地區出現的細顆粒物和臭氧污染。這些地區由于在產業結構、能源結構、運輸結構、用地結構方面存在不合理以及需要優化升級的問題，因此，仍存在重污染天氣，影響環境污染治理的進程。水污染問題主要包括重點地區出現的黑臭水體、污染嚴重水體以及不達標水體問題。黑臭水體主要集中在城市，由于對黑臭水體的治理缺乏系統思維，治理模式不合理等導致城市黑臭水體仍然是影響城市人居環境與城市形象的重要制約因素。當前土壤污染問題亟需解決的是危險廢物、醫療廢物的收集處理問題以及新污染物治理問題。

最后，所謂“管不住”的民生保障領域突出難題。從目前來看，民生保障領域突出的問題主要表現在社會保障兜底機制還不夠健全。從群體來看，針對我國一些特殊群體，即對那些失去自我發展能力的人群，黨和國家實施社會保障兜底機制來確保他們擺脫貧困。但是，當前我國社會保障兜底機制還不健全，包括社會救助制度體系建設還不完善，社會救助的綜合格局還未形成，在制度監管、政策落實等方面還需要進一步優化。社會保險制度包括新型農村養老保險制度與新型農村合作醫療制度的制度監管、制度落實及政策的可持續性方面還有待進一步完善。社會福利制度包括老年人福利制度與兒童福利制度等，社會福利制度在對這些特殊人群的關愛與保護方面還需要做進一步努力。此外，社會政策托底機制本身在落實的過程中也存在短板，比如，社會政策托底的對象識別問題，托底政策的可持續性問題，社會政策托底機制落實過程中存在的騙保和養懶問題等。

精準發力，助推奪取全面建成小康社會勝利進路

在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，黨和國家統籌推進“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰略布局，貫徹實施新發展理念，管住了經濟領域、脫貧攻堅領域、民生領域、生態領域等存在的難題，決勝全面建成小康社會取得決定性成就。

第一，貫徹實施創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，管住經濟發展質量和效益不高難題。其一，以新發展理念管住科技創新能力不強難題。黨和國家把創新置于新發展理念的首要位置，強調以提高創新能力作為驅動經濟發展的第一要素，深入實施創新驅動發展戰略，依靠科技創新轉換經濟發展動力，提高經濟發展質量和效益。2015年3月，出臺了《中共中央 國務院關于深化體制機制改革加快實施創新驅動發展戰略的若干意見》，解決了制約科技發展的體制機制障礙。其二，以協調理念管住發展中的不平衡不協調不可持續問題。為解決發展中不平衡不協調不可持續導致的經濟發展質量效益不高難題，黨和國家重點強調協調的發展理念，繼續推動東部率先發展、西部大開發、中部崛起和東北振興區域發展戰略等，重點解決城鄉、區域發展不協調問題，促進城鄉區域平衡、包容、可持續發展，縮小城鄉居民收入差距，推動我國經濟高質量發展。2018年11月，出臺了《中共中央 國務院關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》，從機制建設、政策扶持、社會力量協助等方面促進城鄉區域協調發展。其三，以新發展理念管住粗放的經濟發展模式。為轉變經濟發展方式，調整經濟結構，促進產業結構合理化發展，黨和國家堅持貫徹新發展理念，深入實施擴大內需戰略，推進供給側結構性改革，把我國人民群眾需求作為行動導向，促進消費與投資的有效結合。同時，優化經濟結構，推動數字經濟等新興產業深化發展。其四，以新發展理念管住實體經濟發展不足的問題。實體經濟作為中國經濟發展的命脈所在，大力發展實體經濟對提升中國經濟發展質量和效益，降低金融風險具有重要意義。2018年7月，出臺了《十七部門關于大力發展實體經濟積極穩定和促進就業的指導意見》，重點提出了大力發展實體經濟，減少金融風險，更好保障和改善民生。

第二，堅持實施精準扶貧精準脫貧基本方略，管住深度貧困地區脫貧及返貧難題。具體來說，在義務教育方面，黨和國家為解決貧困家庭孩子的輟學問題，實施了精準化教育扶貧方略，阻斷貧困的代際傳遞。此外，我國形成了政府主導、學校與社會共同參與的資助政策體系，拓展了進城務工人員子女的就學渠道，加大了對鄉村小規模學校和鄉鎮寄宿制學校建設工程支持力度，保障貧困家庭孩子不輟學。從實施效果來看，根據教育部公布的數據，截至2020年11月30日，“全國義務教育階段輟學學生由臺賬建立之初的約60萬人降至831人，其中20萬建檔立卡輟學學生實現動態清零……”

基本醫療方面，為了補上全面建成小康社會的短板，黨和國家實施了精準的健康扶貧戰略，強調因戶因人因病精準施策。一方面，加大開展關于愛國衛生運動等宣傳教育活動力度，從源頭上破解疾病產生的風險，改善人居環境。2020年11月，國務院印發了《關于深入開展愛國衛生運動的意見》，從黨和國家的角度高度重視并解決影響貧困群眾健康的長期性與全局性問題。另一方面，全面落實健康扶貧工程“三個一批”行動計劃，解決看不起病的問題。針對看不上病的問題，措施是重點提高基層醫療服務能力，改善深度貧困地區的醫療衛生機構設施條件。具體來說，通過政府扶持、對口幫扶與社會力量的積極參與等，加強縣鄉村醫療衛生機構建設與人才培養，提高基層醫療人員的服務能力。從政策實施效果來看，2020年11月20日，國家衛生健康委副主任李斌指出，累計使近1000萬因病致貧返貧貧困戶成功擺脫貧困，累計分類救治1900多萬貧困患者，貧困地區縣醫院收治病種中位數已達到全國縣級醫院整體水平90%。

住房安全方面，為解決部分貧困人口仍住危房的問題，黨和國家實施了精準化的幫扶措施，從項目、資金、人力調配三方面著手，逐村逐戶推進改造。確立重點的扶持對象，將四類重點對象，且對處于C級和D級危房的貧困戶進行重點幫扶，同時加大了政策、資金等的傾斜力度。此外，2020年3月，住房和城鄉建設部發布通知，決定開展脫貧攻堅農村危房改造掛牌督戰工作，加強了對于危房改造的實施力度。2021年2月25日，習近平總書記在全國脫貧攻堅總結表彰大會上的講話中指出：“790萬戶、2568萬貧困群眾的危房得到改造，累計建成集中安置區3.5萬個、安置住房266萬套，960多萬人‘挪窮窩’，擺脫了閉塞和落后，搬入了新家園。”

飲水安全方面，為了管住深度貧困地區的飲水安全問題，黨和國家實施了精準化水利扶貧方略，從政策支持、資金扶持、技術幫扶等方面保障水利扶貧的精準化實施。一是加強對貧困群眾飲水安全衛生教育，提高貧困群眾飲水安全意識與健康意識，減少地區性疾病的產生。二是對于水質有問題的貧困地區加強安全改造，提升飲水保障的供應能力。三是強化責任落實，通過組織專業的指導團隊、給予技術服務與技術培訓等形式，指導深度貧困地區特別是建檔立卡貧困村中的貧困人口的農村飲水安全項目建設。四是突出了管理管護，防止因為管理不到位而導致農村飲水安全易反復、不穩固問題的出現。根據2020年8月22日《人民日報》公布的數據，截至2020年7月底，全國共提升了2.56億農村人口供水保障水平，解決了1710萬貧困人口飲水安全問題。

管住深度貧困地區的返貧風險難題。為管控住深度貧困地區的返貧風險，一是加大了對政府工作人員的作風建設，解決形式主義、官僚主義問題。從黨紀法規、道德規范兩個方面增強政府工作人員的責任感與使命感。二是提升貧困群眾內生發展動力，由輸血式扶貧向造血式扶貧深入推進，增強貧困群眾自我發展能力。加強貧困地區的可持續產業扶持力度，保障貧困群眾有可持續發展的能力，由擺脫貧困向共同富裕靠近。三是加強了防返貧監測和幫扶機制。通過制度化建設來保障扶貧的常態化發展，最終實現相對貧困人口脫貧。

第三，深入實施三大污染防治行動計劃，管住重點地區的環境污染難題。為管住重點地區的環境污染問題，黨和國家堅持戰略思維。以習近平同志為核心的黨中央高度重視生態文明建設，把生態文明寫入了憲法。印發了《中共中央 國務院關于全面加強生態環境保護 堅決打好污染防治攻堅戰的意見》，出臺了《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》等專項行動計劃，來確保重點地區環境污染問題的解決。

在治理理念上，堅持系統思維。黨和國家突出精準治污、科學治污、依法治污。精準治污主要表現在治理對象、治理手段的精準化，重點解決大氣污染中的細顆粒物與臭氧污染，著重解決水污染領域出現的城市黑臭水體，土壤污染中出現的危險廢物、醫療廢物、新污染物。科學治污主要表現在依據科學的技術手段與科學的思維來引導污染防治工作。以人工智能、大數據等新技術手段為支撐，實現污染防治與科學治理相結合，科學高效地解決大氣、水、土壤三大領域的污染防治問題。依法治污主要表現為我國在解決重點地區的環境污染問題時，建立健全污染治理的法律法規體系與制度體系，利用法律的剛性約束治理污染防治過程中出現的難題，用法律懲罰與威懾的力量治理環境污染。

在具體的治理手段與方法上，堅持以問題為導向，具體問題具體分析。為打贏污染防治攻堅戰，黨和國家實施了大氣、水、土壤三大污染防治行動計劃。在大氣污染防治方面提出了堅決打贏藍天保衛戰，對三大污染源工業、燃煤、機動車作為重要的治理對象進一步加強治理。同時，突出對三大污染源的治理與我國工業結構、能源結構、產業結構、土地結構的調整相結合，從根源上解決我國大氣污染問題。在對水污染的治理中，堅持系統治理，同時重點突出對黑臭水體的治理力度。土壤污染防治方面，突出對危險廢物醫療廢物收集處理以及新污染物治理。從實施效果來看，“十三五”規劃綱要確定的9項約束性指標和污染防治攻堅戰階段性目標任務超額圓滿完成。

第四，健全社會保障兜底機制，管住民生領域突出難題。民生領域的突出難題主要是社會保障兜底機制不健全，為管住民生領域突出難題，健全社會保障兜底機制，從社會救助、社會保險、社會福利三方面著手來解決。完善我國社會救助的制度體系，印發了《社會救助兜底脫貧行動方案》的通知，聚焦特殊群體，堅決打贏社會救助兜底保障攻堅戰；印發了《關于改革完善社會救助制度的意見》，進一步建立健全分層分類的社會救助體系，促進社會力量參與，盡最大可能滿足失去自我發展能力的人群的生活需求。重點做好社會保險扶貧工作，印發了《關于切實做好社會保險扶貧工作的意見》，落實國家“十三五”規劃的內容，織密扎牢社會保障“安全網”。此外，為徹底解決因病致貧、返貧問題，完善了大病兜底保障機制，同時實現了全部貧困人口都納入城鄉居民基本醫療保險、大病保險、醫療救助保障范圍。完善兒童福利關愛保護制度。國務院印發了《關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》《關于加強困境兒童保障工作的意見》，從國家層面大力推動兒童福利制度的完善。

從社會政策扶持來看，為解決托底性民生保障制度的建設問題，精準解決托底對象的識別問題、托底政策的可持續性問題以及出現的騙保和養懶問題，一是實施了精準化的識別措施，通過訪談、社會調查，借助人工智能、大數據等現代信息技術，加大了對現有數據的精準化處理，摸清了需要政策托底的具體人數和對象；二是針對托底政策的可持續性問題，主要加強了社會政策托底的制度化建設，堅持建立并健全可持續的政策托底機制，將社會政策托底機制建設與我國鄉村振興政策相結合，建立解決相對貧困的長效機制；三是針對騙保和養懶問題，通過法治建設與道德建設“兩手抓”的方式，加大柔性治理與剛性治理的力度。

(作者為教育部“長江學者”特聘教授，武漢大學馬克思主義學院教授、思想政治教育研究院研究員，長江大學、喀什大學、西南政法大學講座教授，馬克思主義理論與中國實踐協同創新中心研究員；武漢大學馬克思主義學院博士研究生李萍對本文亦有貢獻)

【注:本文系國家社科基金重大項目“建立不忘初心、牢記使命制度研究”(項目編號：20ZDA020)階段性成果】

責編/謝帥 美編/李祥峰

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