黨的十九屆五中全會將“積極應對人口老齡化”上升為國家戰略，充分體現了中央對養老問題的高度重視。養老服務是解決養老問題的重要方面，是以滿足和提升老年人生活質量為目標，面向所有老年人提供的，以生活照料、康復護理、精神慰藉、緊急救援和社會參與為主要內容的社會服務。與城市相比，農村養老先天不足，是短板。補齊農村養老服務短板，事關億萬農村老年人及其家庭幸福生活，是推進社會主義現代化建設的一項緊迫任務。

農村養老服務體系初步形成。在連續多年的中央一號文件和打贏脫貧攻堅戰、實施鄉村振興戰略、國家積極應對人口老齡化中長期規劃等重大決策中，都對農村養老服務工作作出部署，初步形成了以居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合的多層次養老服務體系。

從服務對象看，農村養老服務優先保障特殊困難老年人，如特困、高齡、獨居、空巢、失能、失智和經濟困難老年人等，在此基礎上向全體老年人拓展。

從服務類型看，居家、社區、機構三種主要類型各有其適用對象、服務內容和支持形式。居家養老服務為老年人提供居家生活照料、家政、康復護理和精神慰藉等方面服務。社區養老服務以上門和社區日托為主要形式提供相應服務，具有社區日間照料和居家養老支持兩類功能，主要面向家庭日間暫時無人或者無力照護的社區老年人提供服務。農村機構養老服務的主要載體是鄉鎮敬老院。在保障農村特困老年人養老照料需求基礎上，一些機構面向社會為低收入、高齡、獨居、殘疾、失能農村老年人提供養老照料服務，是居家、社區養老服務的重要補充。

近年來，以建制村和較大自然村為基點，依托村民自治和集體經濟，自發探索形成了一種農村互助養老模式。該模式扎根農村傳統非正式互助網絡、居民閑力、組織優勢，并在實踐中發展出“純公益型”“福利＋公益型”等多種類型，為農村老年人提供低成本、廣覆蓋、可持續、多樣化的自我保障與互助養老照護服務。此外，農村的社區社會組織、志愿服務等力量為農村養老服務提供了重要支持。在一些發達地區，“互聯網＋養老服務”新模式，如“無圍墻敬老院”“虛擬養老院”等，也開始向農村地區輻射。一些地區借鑒市場化程度較高的社區嵌入式養老服務綜合體，集中三類養老服務優勢，實現農村老年人“垂暮不離親，養老不離家”。

農村養老服務面臨結構性矛盾。2000年，我國65歲及以上老年人口占比達到7％，標志我國進入老齡化社會。截至2019年底，我國大陸65歲及以上老年人口達1.76億，占總人口的12.6％。此外，還有1544萬失能老人和2938萬半失能老人，80歲以上高齡老年人2900萬，高齡老人增長迅速。與此同時，家庭結構呈現嚴重的小型化、少子化、空巢化趨勢家庭養老功能弱化。農村空巢獨居老人規模迅速增加。預測2030年農村老年撫養比為79.9％，城鎮老年撫養比36.9％，農村養老負擔更為沉重。

根據民政部政策研究中心2018“托底性民生保障政策支持系統建設”項目調查數據，農村老年人養老服務需求日益增長。農村地區存在數量龐大的高齡、失能老年人，有相當一部分老人由于年老體弱，或傷病在身，部分甚至完全喪失了勞動和生活自理能力，亟需得到照料。農村養老服務排在前三位的需求分別是“上門看病”（45.03％）、“健康教育服務”（40.37％）、“就醫陪同、陪護”（32.93％）。

農村老年機構入住意愿、養老支付意愿較低，老年人群體偏愛“就近就便”的養老方式，絕大多數農村老年人對遠離家庭的機構養老有所排斥。在普通家庭樣本中，農村老年人愿意入住社區內小型養老機構或社區外養老機構的比例僅為8.77％。從支付意愿來看，農村老年人愿意支付費用為1000-2000元/月的比例為18％，比城市（30.38％）低12.38％。“未富先老”制約養老服務有效需求增長，農村養老服務面臨嚴重的“需求”和“供給”的結構性矛盾。

努力開創農村養老服務新局面。新發展階段，要貫徹落實中央有關決策部署，把握人口形勢，促進城鄉基本養老服務均等化，努力讓農村老年人安享幸福晚年。

整合政府、市場、社會資源優勢。健全輻射農村社區和家庭的，以縣級失能照護機構、鄉鎮綜合性養老機構為中心，村級互助養老服務設施相銜接的縣鄉村三級農村養老服務網絡，逐步建立健全失能照護服務體系，統籌農村醫療衛生和養老服務資源布局，為農村老年人提供綜合性服務。充分發揮市場機制積極作用，推進養老事業和養老產業協同發展，推動公建民營，發展銀發經濟，促進老年消費市場的繁榮與發展。強化農村老年人社會支持體系，健全農村基層治理體系，充分發揮黨員、“新鄉賢”、鄉村能人等先進分子在整合調動資源上的積極作用，引導和鼓勵社會組織、慈善和志愿服務力量支持發展農村養老服務。

夯實農村養老服務工作基礎。夯實經濟基礎，堅持在發展中保障和改善養老服務，增強家庭養老能力，繼續用好高齡津貼、護理補貼、服務補貼制度，探索多層次長期照護保障制度。夯實硬件基礎，加大財政資金和福彩公益金對農村養老服務設施建設的支持，優化農村存量養老機構床位結構，鼓勵村集體建設用地和農村有關設施優先用于發展養老服務。夯實服務基礎，做好失能失智和高齡老年人家庭成員照護培訓，推動經濟困難高齡老年人家庭適老化改造，提高低齡老年人及其子女日常照料和應急處理能力，建立居家和社區探訪制度，加強農村養老服務隊伍專業化建設。夯實道德基礎，加強鄉村道德建設，厚植養老、孝老、敬老的文化傳統，引導成年子女履行贍養義務和承擔照料責任。

完善養老服務綜合監管。積極構建“政府主導、機構自治、行業自律、社會監督”的養老服務監管體系，健全養老服務綜合監管制度，形成“雙隨機、一公開”為基本手段、以重點監管為補充、以標準規范和信用監管為基礎的新型監管機制，加強事中事后監管。建立完善養老服務應急救援體系，推動養老服務領域政務公開和機構服務信息公開。推動建立全國統一的養老服務標準和評價體系，推進養老機構等級評定，探索居家社區養老服務監管措施，實施守信聯合激勵和失信聯合懲戒。（作者單位：民政部政策研究中心）