脫貧摘帽不是終點，而是新生活、新奮斗的起點。新時代脫貧攻堅目標任務如期完成，但貧困問題具有復雜性和系統性，脫貧摘帽無法保證一勞永逸，返貧致貧風險仍然存在，打贏脫貧攻堅戰后對有關方面仍然需要持續關注。鞏固拓展脫貧攻堅成果，對于可持續和穩定脫貧具有重要意義，也是在為全面建設社會主義現代化國家奠定堅實基礎。
必要性與理論框架
返貧時有發生，致貧風險長期存在。黨和國家高度重視鞏固拓展脫貧攻堅成果。我國鞏固拓展脫貧攻堅成果的任務依然艱巨。我國在脫貧攻堅中取得了重大成就，但脫貧攻堅具有“攻堅”性質，同時貧困問題具有復雜性和系統性，仍然存在部分方面需要持續關注：一是返貧致貧風險仍然存在，脫貧不穩定戶、邊緣戶和特殊困難群體具有較高返貧致貧風險；二是部分脫貧戶有“精神貧困”層面的“等靠要”思想，內生發展動力不足；三是產業扶貧的可持續性，產業扶貧由政府主導，目標具有短期性，部分產業存在同質化問題，帶動能力有待提升，市場作用發揮不足；四是深化“兩不愁三保障”，核心指標要持續關注，如脫貧戶房子現在處于危房邊緣，不是危房，未來有可能變成危房；五是脫貧戶的持續增收問題，增收是穩定脫貧的重要基礎；六是政策的調整與銜接，脫貧攻堅結束之后，需要充分研究政策的變不變和怎么續的問題，如駐村幫扶政策、易地扶貧搬遷后續扶持政策等。
鞏固拓展脫貧攻堅成果，在于防范化解返貧致貧風險。當家庭遭受風險沖擊時，會引起福利水平下降，影響貧困脆弱性，部分脫貧人口存在返貧風險，部分非貧困人口存在致貧風險。貧困脆弱性指農戶未來陷入貧困的可能性，按照現行的農村貧困線標準，雖然我國農村地區農戶的貧困脆弱性呈現下降趨勢，但貧困脆弱性的均值仍然較高，地區差異明顯，同時隨著貧困線標準的提高，貧困脆弱性的程度會增加。貧困脆弱性是一種預期的狀態和動態的概念，為了預防貧困發生，要對潛在風險對象進行動態監測并健全幫扶機制，確保其不陷入“貧困陷阱”，其中比較突出的是脫貧不穩定戶、邊緣戶和特殊困難群體。研究發現城鄉居民醫療保險、教育保障、易地扶貧搬遷、產業扶貧和就業扶貧等脫貧攻堅政策都能顯著影響農村居民的貧困脆弱性，因此要保證扶貧政策總體穩定。
鞏固拓展脫貧攻堅成果，要基于現有脫貧攻堅政策體系，探討降低農戶返貧致貧風險的機制。返貧致貧風險因素包括內部風險因素和外部風險因素，內部風險因素涉及到農戶自身的人力資本水平，外部風險因素包括自然、社會和經濟風險。基于上述分析，本文確定了鞏固拓展脫貧攻堅成果的理論框架(圖1)，旨在在鞏固已有成果的基礎上，不斷拓展脫貧攻堅成果。
鞏固拓展脫貧攻堅成果的機制與措施
我國農村居民存在返貧致貧風險。為鞏固拓展脫貧攻堅成果，需做好動態監測和健全幫扶機制，重視內部風險因素和外部風險因素，防范化解返貧致貧風險，具體措施如表1所示。
（一）健全動態監測機制，關注潛在風險對象
1.整合優化貧困監測與評估體系
根據國務院扶貧辦的數據，2020年全國有脫貧不穩定戶和邊緣戶近500萬人，國家對這部分群體建立了防止返貧致貧監測和幫扶機制，取得了很好的效果。后續動態監測可以仍然采用全國扶貧開發信息系統，但是需要改進數據庫設計，如部分縣及以上數據直接從統計部門獲取、進一步開放權限等，方便扶貧干部日常使用及數據開發。但國家動態監測主要關注的是重點監測對象的收入問題，缺少對其他指標的監測。“兩不愁三保障”是脫貧攻堅工作的重中之重，后續動態監測工作不僅要擴展監測指標，也要特別關注“兩不愁三保障”等脫貧攻堅核心指標的穩定性。
規范動態管理機制，及時防范化解風險。充分發揮監測體系的作用，對監測情況進行及時預警，提高監測的效率，做好線上預警和線下深入排查反饋的雙線工作，做到有預警必有反饋，對預警情況形成全流程的閉環管理。對于深入排查的預警戶，如有較大的返貧致貧風險，需要立即采取幫扶措施，因人因戶施策，堅持開發式幫扶和保障性措施相結合，多措并舉進行幫扶，防范化解返貧致貧風險，防止陷入貧困。適時開展對貧困監測與幫扶工作的評估。
2.密切關注特殊困難群體
防止返貧致貧要重點關注特殊困難群體。特殊困難群體在已脫貧人口中比例較高，而且脫貧難度大，投入的幫扶力度大，是脫貧攻堅后期的“硬骨頭”。加強對特殊困難群體的幫扶，防范化解返貧致貧風險，需建立更高標準的社會保障體系，加強公共服務體系建設，推動城鄉公共服務均等化。同時要實施更具有針對性的相互補充的措施，才能保證這部分群體的可持續脫貧，脫貧之后也需要格外關注，并對這部分群體進行動態監測。
(二)提高人力資本，防范化解內部風險因素
1.完善健康保障體系
健康扶貧是防止因病返貧致貧的重要手段。在脫貧攻堅中，通過健康扶貧，使貧困人口看病從“看得起”到“看得方便”再到“看得好病”，降低了因病致貧返貧風險，斬斷了“疾病—貧困—疾病”的惡性循環。鞏固拓展健康扶貧：一是需要完善健康保障體系，建立長效、可持續的醫療保障體系，根據各地的經濟發展水平確定合理的報銷比例，防止部分地區出現對貧困人口過度保障和過度醫療的情況；二是繼續提升公共醫療和基層醫療服務水平，逐步把適用于貧困人口的部分政策拓展到全體農村居民，加速建立全民重大疾病和慢性病救助體系。
2.提升教育保障水平
教育扶貧是實現人力資本積累的重要手段和阻斷貧困代際傳遞的重要途徑。鞏固拓展教育扶貧：一是繼續推行控輟保學政策，加強對輟學風險較大的貧困家庭適齡少年兒童的跟蹤監測，將控輟保學對象推廣到非貧困人口、非義務教育階段，提高整個農村地區各教育階段的入學率和完成率；二是關注教育質量問題，瞄準“上好學”的目標；三是普及學前教育，加大對學前教育的財政支持力度，縮小農村幼兒與城市幼兒在起跑線上的差距；四是加快職業技術教育發展，以就業和市場需求為導向，通過職業技術教育提升職業技能水平。
3.構建技能培訓體系
技能培訓是增強貧困人口能力和素質的重要方式。鞏固拓展技能培訓：一是構建系統化培訓，以就業和市場需求為導向，做好培訓需求與培訓內容的匹配，統籌整合縣級層面各部門的培訓內容，形成系統化精準化的培訓，利用專業化人才進行培訓，注重落到實處，重視培訓效果的提升；二是完善農業技術推廣體系，農業技術推廣體系是農村地區重要的技術技能培訓方式，但目前農業技術推廣體系存在缺乏統一組織、職責體系劃分不清和資金難以保障等問題，未來應該培育多元化的農業技術推廣主體，建設系統化的農業技術推廣體系，瞄準脫貧人口提供精準化的培訓。
4.注重內生動力培育
內生動力是增強脫貧人口自我發展動力的重要方式。鞏固拓展內生動力培育：一是做好幫扶需求與幫扶政策的匹配，在后續幫扶中要更加明確幫扶對象的需求，調動農戶參與的積極性；二是注重文化引領，利用文化扶貧的力量消除存在的貧困文化，加強思想教育，潛移默化地影響脫貧人口的精神狀態，引導內生動力不足的脫貧人口樹立正確的價值觀，繼續實施精神文明創建活動；三是發揮激勵作用，“福利依賴”會影響內生動力，需要適當優化幫扶政策，創新幫扶政策的方式，樹立先進典型和發揮榜樣引領作用。有條件現金轉移是國際社會上進行扶貧資助和幫助的重要方式，可以嘗試在多項政策實施中利用有條件現金轉移方式。
(三)完善保險扶貧與后扶措施，防范化解自然風險
1.完善保險與再保險體系
保險扶貧可以降低返貧致貧風險。鞏固拓展保險扶貧：一是完善政策性農業保險和商業性農業保險互補體系，政府需出臺政策鼓勵推動商業性農業保險的發展，創新保險產品，發展災害保險、價格保險和成本保險等，保費補貼比例需根據地區差異、產品種類和目標導向等進行調整；二是發揮再保險作用，為了降低商業性農業保險的風險，需要發揮再保險的作用，最終形成多層次的保險體系，分散農業生產經營風險，保障脫貧戶穩定增收；三是推廣“防貧保險”，保險可以降低保險對象的風險，具有“濟貧”和“防貧”的重要功能，脫貧人口面臨的因病、自然災害和意外事故等風險較大，但防范風險意識不強，少有脫貧人口采取措施規避風險，需要通過教育提高脫貧人口的風險意識。
2.強化易地扶貧搬遷后續扶持
易地扶貧搬遷目的是通過“挪窮窩”“換窮業”，實現“拔窮根”，從根本上解決搬遷群眾的脫貧發展問題。鞏固拓展易地扶貧搬遷：一是制定后續扶持政策，全力保障后續扶持資金，完善易地扶貧搬遷集中安置點的公共服務和配套基礎設施，做好戶籍和社保等銜接政策的同步配套；二是發展產業和增加就業，要確保搬遷農戶能夠穩得住，因地制宜安排后續產業的發展，發展容易吸納脫貧人口的產業和項目；三是關注易地搬遷集中安置點的社區治理，健全社區管理服務職能，建設統一的社區服務中心。同時要密切關注易地扶貧搬遷分散安置點的后續發展情況，最終確保搬遷群眾穩得住、有就業、逐步能致富。
(四)創新扶貧治理模式，防范化解社會風險
1.提升村級治理水平
基層治理與減貧有密切的關系，村民自治組織能力和權威的缺失與不足是導致精準扶貧實踐困境的重要原因。鞏固拓展村級治理水平：一是優化駐村幫扶機制，隨著脫貧攻堅任務的完成，駐村幫扶的工作機制要根據目標任務進行優化調整，組織方式上可以適當靈活；二是提升村干部的能力和素質，隨著農村年輕人口大量流入到城市，村干部老齡化問題突出，能力和素質有待提升，需要不斷加強對村干部的培訓，出臺措施引導鄉村本土的精英或者“鄉賢”回歸鄉村治理；三是促進自治、法治和德治“三治”融合，自治激發農戶的積極性與參與性，加強群眾自治組織建設。
2.壯大村級集體經濟
村級集體經濟是農村地區重要的經濟組織形式，有利于維護農村社會穩定、促進農村經濟發展、增加農民收入、積累村集體財富和開展基層公共服務。鞏固拓展村級集體經濟建設應該培育“市場+社會+政府”的運行方式，具體如下：一是重視市場帶動作用，以市場為導向，發揮市場的主導性作用，推動村級集體經濟發展的集約化、專業化和規模化經營；二是發揮基層的社會治理作用，形成完善的村級集體經濟組織法人的治理結構，加強對村級集體經濟資金的監管力度；三是發揮政府的支持作用，政府需要在政策扶持、規劃引導和資金支持等方面推動村級集體經濟發展，鼓勵資本和人才支持村級集體經濟發展。
3.創新協同扶貧模式
鞏固拓展脫貧攻堅成果，應該更多發揮市場和社會的作用，創新扶貧模式，具體如下：一是利用市場機制，發揮市場對資源配置的作用，激活農村的存量資源，促進資本和人才的流動，利用市場力量落實產業扶貧等政策，面向市場進行布局發展，提高競爭優勢；二是發揮社會的參與作用，重點在于發揮社會組織的作用，如深度吸收專業慈善機構或公益組織參與扶貧，扶貧過程中將部分扶貧項目交予專業的公益組織進行管理等；創造公眾參與機制，鼓勵社會公眾對扶貧工作進行建議和監督。推動公共服務提供下沉到基層組織，便于及時有效開展公共服務。鼓勵社會組織籌集捐贈資金用于扶貧，推動扶貧資金來源多元化；三是發揮政府的支撐作用，扶貧治理模式中，政府的重心是健全配套政策。創新扶貧治理模式，注重發揮市場作用，引入更多社會力量，優化政府主導的扶貧格局，形成協同扶貧模式。
(五)深化產業就業扶貧，防范化解經濟風險
1.深化產業扶貧促穩定增收
產業扶貧是實現精準扶貧的重要舉措，實現了從“輸血式”扶貧向“造血式”扶貧轉變，會影響貧困戶的生計策略選擇，能使農戶家庭貧困脆弱性降低15%左右。鞏固拓展產業扶貧：一是明確產業發展目標由短期向長期轉變；二是明確產業發展瞄準對象的轉變，鞏固拓展產業扶貧成果需要瞄準農村地區全部的村與農戶，追求高質量和長遠化發展；三是發揮市場的主體作用；四是做好扶貧產業資產的清產核資，完善扶貧產業資產的產權界定，但產權給予縣級政府、鄉鎮政府還是村集體需深入探討，要因地因項目制宜。
2.深化就業扶貧促穩崗就業
就業扶貧的目的在于為農村貧困勞動力提供長期的就業崗位，通過技能培訓提高就業創業能力，提升就業服務水平，獲得長期穩定收入。鞏固拓展就業扶貧：一是構建就業培訓體系，加大對脫貧人口職業技能培訓力度，培訓的內容既要結合主體意愿，也要以社會需求為導向，針對性開展培訓，同時做好與其他相關政策的有效銜接，如教育扶貧和金融扶貧等，提升就業服務質量；二是重視發揮公益性崗位的作用，創新開發新的公益性崗位，健全公益性崗位管理制度，解決“人崗不匹配”問題，健全考核評價體系；三是加強東西部勞務協作，支持脫貧戶外出務工，形成長期穩定的勞務輸出，強化勞務輸出跟蹤服務，鼓勵支持東中部勞動密集型產業向西部地區轉移，提供相應的稅收、土地和信貸等優惠政策。
小結
“扶上馬，送一程”。鞏固拓展脫貧攻堅成果，健全動態監測和幫扶機制，密切關注特殊困難群體。不斷通過完善健康保障體系、提升教育保障水平、構建技能培訓體系和培育內生動力等提高人力資本。完善政策性農業保險和商業保險互補體系，發揮再保險的作用，強化易地扶貧搬遷后續扶持，確保搬遷群眾穩得住、有就業、逐步能致富。提升村級治理水平，推動“三治”融合，壯大村級集體經濟，創新協同扶貧模式，重視治理方式的提升和轉變。穩定增收是關鍵，推動產業扶貧與產業興旺有效銜接，夯實產業發展基礎，做好脫貧人口的穩崗就業工作。（作者為汪三貴、郭建兵、胡駿；作者單位為中國人民大學農業與農村發展學院/中國扶貧研究院，原文刊發于《西北師大學報》（社會科學版），2021年第3期））
