【摘要】在包容性治理視角下審視，醫療衛生治理現代化起碼包括治理主體多元化、治理過程協同化、治理機制迅捷化和治理結果共享化等學理內核。面向“十四五”，我國亟需破解醫療衛生體系在治理主體、治理過程、治理機制和治理結果等方面面臨的新難題，堅持以包容性治理理論為指導，理性選擇著力方向與重點，加快推進醫療衛生治理現代化。

【關鍵詞】醫療衛生服務 治理現代化 包容性治理 【中圖分類號】C913 【文獻標識碼】A

無論是從推進國家治理現代化，還是從積極踐行以人民為中心的發展思想、更好地滿足人民群眾美好健康生活需要的角度看，著力推進醫療衛生治理體系與治理能力現代化，都是“十四五”時期的重要發展與改革任務。

從包容性治理視角審視醫療衛生治理現代化

包容性治理是與包容性發展相適應的治理模式。早期學者大多是在狹義上使用它，關注的重點是窮人等少數群體，并特別重視非營利組織在其中的積極功用，甚至有的將非營利組織的利益相關者治理稱為包容性治理。而更廣泛意義上的理解則將治理內容進一步拓展到人類發展層面，并且強調治理主體上的全面參與、治理過程中的機會均等和治理結果上的利益保障與權利平等。所以，為了保障國民參與經濟社會發展與治理的可行能力，政府有必要保證醫療衛生、教育、司法等公共服務的可及性、可得性。

與包容性發展類似，包容性治理亦強調治理主體全員性、治理內容全面性、治理過程公平性和治理成果共享性。結合我國醫療衛生體系建設與治理的具體狀況，并在包容性治理視角下審視，醫療衛生治理現代化的學理內核起碼可以從治理主體、治理過程、治理機制和治理結果等方面進行詮釋：

治理主體多元化。無論是從包容性治理、公共治理的理論角度，還是從國內外廣泛的實踐探索角度看，醫療衛生治理現代化都不能僅僅依靠政府部門、公立機構，而應充分調動全社會各方面力量的積極參與，實現治理主體上的共同參與、人人有責，特別是在積極踐行以人民為中心的發展思想、全面實施健康中國戰略、加快推進健康中國行動的新時代。

治理過程協同化。醫療衛生治理涉及政府、市場和社會等不同部門，即便在政府部門中，亦包括諸多行政部門和行政區域。加之醫療衛生具有很強的民生保障特征，因此，要實現醫療衛生治理現代化必須推進不同部門、不同地區間的治理協同化，否則，既會影響醫療衛生服務的公平可及性，還可能出現嚴重的負外部性問題，尤其在出現重大突發事件的情況下。

治理機制迅捷化。醫療衛生直接關乎民眾的生命健康，因而民眾對服務提供的及時性往往有很高的要求。在行政層級較多、等級森嚴的科層式管理體制下，必須建立起既遵循基本原則又保持一定靈活性的常態化疾病防控與健康管理體制以及快速反應、應急治理機制。只有這樣，醫療衛生服務的供給才可能更好地適應人民群眾需求的及時性要求。

治理結果共享化。醫療衛生服務具有不同性質的多種成分，既有私益性的、非營利性的，亦有公共性的；醫療衛生服務的結果，既有個人獲益部分，也有很強外部性的部分?？紤]到我國醫療衛生資源分布的不均衡狀況，特別是優質醫療資源主要集中于大城市大醫院的客觀現實，從保民生、促公平和增進全民健康的角度看，醫療衛生治理必須高度重視優質醫療衛生資源的均衡配置與優質醫療衛生服務的充分合理共享。

面向“十四五”，破解醫療衛生治理新難題

客觀而言，我國醫療衛生體系建設已經取得長足進步，“三醫”聯動改革亦已取得前所未有的成績。但是，相較于人民群眾不斷增長的多層次、多樣化美好健康生活需要而言，仍然還有進一步改革、建設并加強治理的空間與要求。面向“十四五”，并結合過往改革建設過程中的經驗與教訓，“十四五”時期推進醫療衛生治理現代化，必須破解一些新難題、新挑戰。

治理主體多元化亟待增強。醫療衛生屬于重要的民生保障與服務領域，需要充分調動多元主體參與醫療衛生發展與治理的積極性、主動性。首先要充分發揮政府部門的主導性作用和統籌協調功能。但是，相對于總人口而言，政府部門和公立機構的工作人員畢竟有限，而醫療衛生系統的工作人員則更少。更不用說，現代社會是專業化分工與協作既深化又廣泛的有機系統。醫護人員需要社會各方面人員的全面支持與有力保障才能進行有效的疾病防控和健康管理，否則，連最基本的生活物資和醫療資源恐怕都難以得到切實保障。再者，加強疾病防控、建設健康中國需要全體民眾的積極配合，否則，面向全民實行全方位全周期健康管理的健康中國戰略與行動亦難取得實效。

治理過程協同性有待提高。社會專業化分工越細、越廣泛，對協同性的要求越高。從現實狀況看，不僅公共衛生與醫療服務體系之間存在著明顯的縫隙，直接影響相關信息的及時公開發布與疾病防控、健康管理，還有其他方面的治理不夠協同問題，尤其反映在突發性自然災害和公共衛生事件暴發時期，其中既包括具有官方背景的慈善組織與社會組織之間的資源統籌調動與運送，也包括政府不同行政管理部門之間的分工協作與協同治理，還包括不同行政區域之間的聯動協調。

治理機制迅捷性尚待提升。高效的治理體系，既要遵循一些基本原則，又要保持一定的靈活性，否則難以有效應對突發狀況，醫療衛生治理尤其如此。首先，如果突發事件的信息上傳下達的層級太多，解決不好迅捷性問題，會直接影響醫療衛生資源的高效合理調度與服務的及時有效供給。對醫療衛生資源的信息公開同樣如此，如果公開不及時、不充分，會直接影響到資源籌備與有效調配，畢竟，在遇到突發性災害與公共衛生事件時，往往需要動員大量的社會資源，其中包括醫療衛生資源。其次，應急反應不夠靈敏，決策不夠迅速，容易造成災害擴大、損失增多，甚至還可能錯過黃金救援期與疾病防控期。

治理結果共享性亟需增強。進入新時代的中國，社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。“十四五”時期醫療衛生治理不僅要促進醫療衛生服務業充分、均衡、包容性發展，還要推進醫療衛生資源的合理充分共享。然而，現實狀況卻是醫療衛生服務發展存在著明顯的地區差距、城鄉差距，最突出的表現就是優質醫療衛生資源大都集中于大城市大醫院，優質科研資源也集中于好的研究機構。而且，一些機構的最新研究成果并未首先用于指導我國疾病防控，而是首先發表在國外，這也是國家要求攻關項目承擔單位要把論文“寫在祖國大地上”的重要原因?？蒲谐晒谧鎳蟮厣铣浞止蚕恚@只是醫療衛生治理現代化的一個方面。醫療衛生資源的充分共享則是另一個重要方面，特別是在醫療衛生服務發展還不夠充分、優質醫療衛生資源分布較為集中的當下。因此，要加大公立醫療衛生機構建設力度，加快優質醫療資源擴容和區域均衡布局，讓廣大人民群眾就近享有公平可及、系統連續的預防、治療、康復、健康促進等健康服務。

加快推進醫療衛生治理現代化的著力點選擇

基于以上分析，“十四五”時期推進醫療衛生治理現代化，可以從以下方面進行重點突破：

創造寬松有利條件，充分發揮各類社會主體參與治理的積極性。加快推進醫療衛生服務高質量發展，實現醫療衛生治理體系與治理能力現代化，是建設健康中國、更好地滿足人民群眾不斷增長的美好健康生活需要的重要途徑。在專業化分工日益深化的現代社會，實現醫療衛生治理現代化，必須依靠全社會各方面力量，而不能僅僅依賴政府部門與公立機構。因此，需要政府創造更加寬松有利的發展環境，有效激發與調動各類社會主體的活力與積極性，讓他們能夠有公平機會、較強激勵參與醫療衛生發展，合力打造現代化醫療衛生服務體系與治理體系。為此，“十四五”時期必須在深入調研的基礎上，有針對性地推出深化“放管服”改革措施，給相關社會主體營造更加優越的發展條件與政策生態，讓社會辦醫的春天早日到來。

加強不同治理主體之間的統籌協調，有效發揮協同治理效應。推動醫療衛生服務高質量發展，實現醫療衛生治理現代化，不僅要充分發揮政府、市場和社會組織等不同治理部門的積極作用，更要加強統籌協調，發揮協同治理效應，否則，不僅可能出現混亂無序的現象，還可能出現相互掣肘甚至彼此沖突的狀況。此外，不同的行政部門之間、行政地區之間同樣需要統籌協調好，否則可能出現“只管自己門前雪、不管別人瓦上霜”的自私自利行為，甚至還會出現以鄰為壑的損人利己行為。鑒于此，“十四五”時期，推進醫療衛生治理現代化必須加強整體性治理、合作治理的體制建設，完善考核、問責等激勵約束機制，切實解決好醫療衛生體系統籌建設與協同治理不力等問題，不斷提升疾病防控與健康管理能力。

建立迅捷反應機制，克服科層式管理體制缺乏靈活性的弊端。由于受有效管理幅度的限制，增加管理層級往往是不得已之舉。管理層級越多，信息傳遞、決策效率等就會受到影響，這也是科層式管理體制的先天缺陷。為此，一方面需要加大向地方分權力度，給下級政府更多的決策自主權，讓其能夠結合當地實際及時作出理性決策；另一方面則需建立更加迅捷的應急反應與治理機制，克服科層式管理缺乏靈活性的內在弊端，而且現代發達的網絡信息技術與通訊條件也為此提供了有利支撐。當然，這需要以健全有效的激勵約束機制為前提條件。因而，“十四五”時期尤其需要加強這方面的重點建設，切實做到補短板、堵漏洞、強弱項。

加強醫療衛生資源的合理調配，加快優質資源的擴容與共享。醫療衛生服務直接關乎百姓的生命健康。盡管并非所有醫療衛生服務都是基本公共服務，但適度的均衡分配有助于增進社會公平、推進全民健康管理。然而，目前我國醫療衛生服務發展還不夠充分平衡，醫療衛生資源分布的城鄉差距、地區差距較為明顯，國家正在積極推進的分級診療制度即面臨醫療衛生資源分布不均和民眾醫療衛生消費習慣難改變的雙重障礙。鑒于此，一方面需要有效激活包括境外投資者與優秀從業者在內的各方面社會力量，加快以理性需求為導向的醫療衛生服務高質量發展，逐步解決醫療衛生服務供給與需求不匹配的總體性與結構性并存的問題；另一方面則需加快優質醫療衛生資源擴容和區域均衡布局，推進優質醫療衛生資源的合理化共享，緩解優質醫療衛生資源分布的不平衡問題。

（作者為南京大學政府管理學院教授、博導）

【注：本文系教育部人文社會科學研究規劃基金項目“包容性發展與治理視角下非戶籍人口市民化的突破路徑研究”（項目編號：19YJAZH018）、國家自然科學基金重點項目（項目編號：71733003）子課題“高質量發展階段國內區域價值鏈分工協作的行政障礙、激勵機制與政策措施研究”和南京大學“完善重大疫情防控體制機制研究專項”“疾病防控視角下醫療衛生服務體系協同建設與治理研究”階段性成果】

【參考文獻】

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責編/張忠華 美編/楊玲玲

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