【摘要】當前，我國城市社區治理對行政手段的依賴性較強，基層政府及派出機構普遍面臨“有限資源、無限責任”的治理難題。改進城市社區治理，需要厘清政府與社區組織的職責邊界，推進社區賦權，公共部門提供協助，引導城市社區構建多元主體參與的常態化議事平臺，制定社區規約和議事規則，提升自主治理能力。

【關鍵詞】社區賦權 政府協力 自主治理 社區議事 【中圖分類號】D669.3 【文獻標識碼】A

城市社區治理是國家治理的基本單元，是城市基層治理效能提升的關鍵環節。當前，我國城市社區治理面臨的一個突出問題是政府部門與社區組織的職責邊界模糊，在落實屬地責任要求下，基層政府及派出機構需要應對社區出現的各種問題。比較而言，社區居民的自我組織和自主治理能力不足，社區發展對行政資源具有很強依賴性。改進城市社區治理，有必要推進社區賦權，支持社區社會組織發展，構建社區議事平臺，提升自主決策和集體行動能力。

城市社區治理面臨的現實挑戰

第一，公共部門面臨“有限資源、無限責任”的治理難題，屬地管理壓力較大。在城市基層治理中，街道辦事處承擔著廣泛的屬地管理職責，負責落實平安建設、城市管理、社區建設、民生保障、環境整治、流動人口管理、精神文明建設等多方面任務，并指導居委會開展工作。然而，街道辦事處的人員編制和財政預算有限，權力、資源配置與責任不對稱，普遍面臨“有限資源、無限責任”的治理挑戰。為了應對挑戰，街道不得不將工作任務下派給社區居委會，并對居委會進行考核，其結果是，居委會事實上成了街道辦事處的“腿”。

第二，居民對社區工作的參與意愿和動力不足。在街居體制下，社區居委會運作的行政化特征較為凸顯。為了完成街道下派的工作任務，居委會經常需要突擊開展工作。在時間緊迫的情況下，社區工作者難免會出現替民做主現象，甚至違背居民意愿采取行動。在行政化運作下，居民對社區事務的參與意愿就會弱化。

第三，居民的權利意識和維權能力增強。隨著經濟體制改革的推進，公共領域與私人領域的界限逐漸清晰，城市居民的權利意識顯著增強，維護正當權利的能力也有顯著提升。近年來，市民通過政府熱線反映問題的投訴量持續增長，其中包括大量社區居民的投訴。對于社區居民的常見投訴，如所占比重較大的物業服務問題，公共部門負有監督管理責任，但難以代替物業服務企業履行職責。一些老舊社區沒有物業企業愿意進入，設施設備由于老化經常出現險情，已經成為社區治理的突出難題。

第四，社區議事和自主自治能力不足，社區治理對行政資源具有較強依賴性。當前，我國城市許多社區尚無業主委員會，也沒有成立社區議事會、物業管理委員會等議事平臺，社區治理缺少常態化的議事機制，缺少規范化的集體規約和議事規則。社區通過集體議事方式解決自身問題和矛盾的能力不足，很多問題解決有賴于行政手段的介入。基層政府及其派出機構的人力、物力和財力有限，難以滿足不同社群的多樣化需求。如何及時回應居民訴求，已經成為城市基層治理面臨的現實挑戰。

推進社區賦權成為城市基層治理的新維度

黨的十九屆五中全會提出“十四五”時期要“推動社會治理重心向基層下移，向基層放權賦能，加強城鄉社區治理和服務體系建設”。完善城市基層治理體系，實現政府治理同社會調節、居民自治良性互動，需要推進社區賦權，讓社區議事更好地運作起來。20世紀90年代以來，社區賦權這一概念引發了廣泛討論，一些學者將社區賦權視為城市復興、社區復興的核心內容。社區賦權就是給予社區相應的資源和權力，激發社區居民參與公共事務的意愿，提升社區議事和集體行動能力。

社區賦權涉及個人、組織和社區三個層面。在個人層面，社區賦權是指個人獲得對社區狀況的感知能力，通過建立參與動機和意愿，樹立批判意識，增強對社區事務的參與和行動能力。組織層面的社區賦權是指社區社會組織通過獲取資源、完善內部結構，獲得加強與其他組織聯合的能力。對整個社區而言，社區賦權是指社區成功獲得維護自身秩序的能力，以及與外部組織進行協作的能力，從而為社區可持續發展提供良好基礎。

社區賦權具有“自上而下”和“自下而上”兩種行動路徑。“自上而下”的路徑遵循著政府推動社區建設、培育社會組織的行動邏輯，它由國家通過制度賦權，將協商民主、參與式民主引入社區治理，賦予社區居民對社區事務的審議權、行動權，使其有機會參與社區事務議事和決策，增強社區自治能力。“自下而上”的路徑由社區居民通過自組織的方式，創設議事機制，組織與動員居民參與進來，形成集體行動，增強社區治理能力。

城市基層治理為什么要推進社區賦權呢？已有研究提出了兩種解釋：一種觀點從社會資本的視角，認為社區賦權有利于培育誠信友愛、互惠互助、平等合作、積極參與意識，塑造社區的公共精神。當前居民對社區事務的參與不足，其根本原因在于缺少常態化的參與平臺和議事機制。通過制度建設推動社區賦權，賦予社區居民對自身事務擁有集體審議和決策權，有利于更好地激發居民的權利意識，包括參與意識、規則意識、監督意識、責任意識。

另一種觀點從公共治理的視角，認為社區治理的有效性依賴于社會組織賦權，強調社會組織賦權有利于提升社區議事和自主治理能力。公共治理的基本理念是承認公共事務治理主體的多元性，并在擁有自主性的多元主體之間建立協作關系。在街居體制下，我國城市基層治理依賴于“自上而下”的運作和資源汲取方式，社區社會組織的自主性較弱。社區賦權理論主張提升社區社會組織對自身事務的議事和行動能力，認為社區議事有利于激發參與意識、促進集體行動，增強社區主體的自主治理能力。

應對城市基層治理面臨的現實挑戰，一條基本路徑就是提升社區自主治理能力。首先，支持城市社區構建多方主體參與的常態化議事平臺，提升社區治理的協商性。面對城市社會結構和公眾權利意識的變化，城市社區要基于利益相關者參與原則，構建常態化和開放參與性質的社區議事平臺，聽取各方意見和訴求，相互協調立場。其次，支持成立社區管理委員會，協助公共部門開展社區工作。推動發揮城市社區業主委員會的作用，或在公共部門的引導下組建管理委員會，形成常態化的溝通協調和議事機制，構建社區管理重大事項的決策機制，提升社區管理的回應性和決策效率。最后，制定社區規約，推進由規則主導的社區治理。支持居民通過社區議事平臺，制定社區規約、議事規則，決定公共空間經營方式，決定共有資金的管理使用等。

社區賦權遵循著“發現問題—意識覺醒—社區議事—民主決策—集體行動—提升自治能力”的運行邏輯。對于城市基層治理來講，社區賦權既是一個轉型過程，也是一種新的治理格局，它意味著在社區治理中，居民個人、社會組織擁有更大的話語權，可以通過發起并組織集體行動，積極參與并影響社區事務決策。一方面，信息技術進步為居民及社會組織參與社區事務提供了便利；另一方面，社會組織的活動能力和動員方式進步也提高了居民參與的積極性。社會組織通過自身渠道促進信息共享，促使政府關注弱勢群體并改善其福利狀況，可促使更多人參與到社會行動中來。

政府提供輔助性支持提升社區自主治理能力

現代國家治理依賴于三大機制的聯合驅動，分別是政府、市場和社會機制。在政府與市場高度發達的情況下，國家善治也有賴于社會的自我組織和自治能力。社區賦權就是要支持社區社會組織發展，激活社區居民的參與意識，吸引利益相關者參與社區建設，依靠社區精英，提升社區議事和自主治理能力，推進社區公益性事務治理逐漸由政府主責轉向社區組織主責。

城市社區服務需要區分公共服務、公益服務和商業服務。在市場經濟體制下，政府的基本職責是提供公共服務，提升社會福利水平。而對于公益服務和商業服務供給來講，政府并非第一責任主體，只有在市場失靈、社會失靈時，政府機構才需介入進來。而政府介入也不意味著政府包辦，政府履行社會治理責任，也需要基于“有限政府”的職能定位，把握住政府職責的基本邊界，不能凡事不論性質采取“大包大攬”的做法。就社區治理來講，基層政府及派出機構擁有的行政資源有限，財政預算也不能支撐過于寬泛的職能定位。在機構編制、人員編制、財政預算的剛性約束下，社區治理需要通過立法途徑，合理界定街道辦事處履行屬地管理責任的事務范圍，做到有所作為、有所不為，確保權力與責任相一致，實現事權與財政支出相匹配。

通過大量案例研究，學者埃莉諾·奧斯特羅姆提出，自主治理是公共小規模公共事務治理的一種有效機制，它由行動者自行提供規則，通過集體議事方式進行決策，提供互惠性質的社會服務。自主治理需要建立集體決策的制度安排，奧斯特羅姆總結了自主治理有效運作需要遵循的八項原則，一是清晰界定公共事務的邊界以及有權從中受益的用戶；二是確保治理規則與本地條件相契合；三是建立集體選擇的規則安排，確保受規則影響的絕大多數人都有權參與規則的修訂；四是建立監督機制，對資源狀況及參與者的行為進行監督；五是建立分級制裁機制，根據違規的嚴重性給予相應制裁；六是建立低成本的沖突解決機制，使得參與者能夠通過公共論壇討論并解決相互之間的沖突；七是政府官員對自主治理規則給予認可和尊重；八是確保自主治理規則與上位規則相協調，并可長期存續。

提升社區事務的自主治理能力，在支持社區組織發展、對社區組織進行賦權，使其逐漸承擔主責的同時，也離不開政府提供輔助性支持。社區事務治理涉及多方行動者，自主治理要求制定集體規約和議事規則，各方主體基于基本規則進行對話，在相互信任、承諾和互惠的基礎上達成共識，形成集體決策，并組織集體行動。自主組織的參與者處于平等地位，彼此通過協商對話來協調立場。在各方利益訴求差距較大時，達成集體行動就會面臨困難。當社區社會組織運作面臨復雜情況，難以集聚共識，而社區事務治理又不能久拖不決時，就需要公共部門介入，對社區組織提供協力，但這種協力不是替代或包辦，而是提供引導和協助，對社區組織進行扶持和賦能，協助社區組織制定行動計劃，在必要時提供資源支持。以社區物業服務為例，當業主委員會與物業企業的矛盾激化、彼此互不合作時，社區治理就需要公共部門介入，形成權威引領型議事機制，提升社區議事效率，引導各方在協商中增進共識，制定互惠性規則，在規則引導下開展合作行動。

與權力導向的權威治理相比，參與導向的自主治理是一種成本較低、回應性較強的制度安排。在權威治理中，公共權力發揮主導和整合作用；而在自主治理中，議事規則發揮主導作用，各方行動者基于規則開展合作。當然，社區居民自治也不是萬能藥，它也具有自身的局限性。對于社區內部事務，在居民自治無法解決問題時，政府部門仍需彌補自治失靈，通過組織嵌入、資源支持、項目合作等途徑，構建共同治理的運作體系，協助社區組織提升治理能力。

（作者為中國人民大學公共管理學院副院長、教授、博導，中國人民大學首都發展與戰略研究院研究員）

【注：本文系中國人民大學科研基金重大項目（項目編號：20XNL022）的階段性成果】

【參考文獻】

①[美]埃莉諾·奧斯特羅姆著，余遜達譯：《公共事物的治理之道》，

上海：上海譯文出版社，2000年。

②王永益：《社區公共精神培育與社區和諧善治：基于社會資本的視角》，《學海》，2013年第4期。

③袁方成：《嵌入式治理的賦權基礎與路徑——來自城市社區的經驗分析》，《江蘇師范大學學報（哲學社會科學版）》，2019年第2期。

④楊宏山：《超越目標管理：地方政府績效管理展望》，《公共管理與政策評論》，2017年第2期。

責編/李丹妮 美編/楊玲玲

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