【摘要】脫離工業支撐和農業生產的縣城具有“非工非農”特點。縣域城鎮化在農民可自主進城與自由返鄉的城鄉之間，塑造了縣域這一第三元空間，我國基層社會從城鄉二元變成城鄉三元結構。推進新型城鎮化尤其要重點關注農民就業問題，避免地方政府在土地財政的激勵下，片面追求人口城鎮化。

【關鍵詞】縣域 城鎮化 城鄉三元結構 【中圖分類號】C911 【文獻標識碼】A

人口遷移速度、城市規模控制、城市空間布局和城市體系規劃等，需要結合經濟社會發展總體情況來作出科學安排。目前，各級政府重點推進以縣城為重要載體的新型城鎮化建設，這將深刻地改變我國基層社會結構，帶來社會治理方面的重大挑戰。

我國城鎮化階段與縣域城鎮化

改革開放以來，我國城鎮化快速推進。2019年，常住人口城鎮化率已經達到60.6%。農民是城鎮化的主力人群。過去四十多年的農民城鎮化經歷了三個階段。一是二十世紀八九十年代的小城鎮建設階段。改革開放的城鎮化進程與商品經濟和市場經濟發展有關，以鄉鎮企業為代表的內生性的鄉村工業化促進了小城鎮建設，形成農民離土不離鄉的就地城鎮化模式。二是常住人口城鎮化階段。2000年后，工業化開始升級，我國加入WTO，發展為“世界工廠”。各地政府開啟“征地—園區”的發展模式，城鎮化重點調整到大中城市建設上來。在產業集聚和工業園區建設的帶動下，以農民工為代表的人口跨區域流動逐漸增加，帶動常住人口城鎮化率持續提升。三是黨的十八大以后我國進入“以人的城鎮化為核心”的發展階段，黨的十八屆三中全會提出“堅持走中國特色新型城鎮化道路”。

國家制定新型城鎮化的政策措施。針對“有序推進農業轉移人口市民化”問題，《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》明確戶籍改革方向，提出“全面放開建制鎮和小城市落戶限制”等促進農業人口轉移政策。《2020年新型城鎮化建設和城鄉融合發展重點任務》提出，“推進以縣城為重要載體的新型城鎮化建設”，將其作為推動農民市民化的基本手段。城鎮化是一項系統工程，農民城鎮化需要承擔較高成本。在多方面條件限制下，進入縣城成為農民城鎮化的基本實現方式。河南省統計局發布的一項《河南農民城鎮化意愿調查》顯示，84.2%的調查對象存在進城意愿，且首選地是縣城。該調查大體可代表部分地區的一般情況。

縣域城鎮化構成新型城鎮化的重要實現方式。縣域城鎮化具有四個方面的特征。一是農民進城買房。過去十年間，中西部地區的縣域房地產蓬勃發展，主要是進城農民拉動。一些地區興起年輕人結婚必須到縣城買房的風氣。農民城鎮化與家庭再生產聯系在一起，構成縣城房地產購買力的社會基礎。二是縣城戶籍缺乏吸引力。2019年，我國常駐人口城鎮化率為60.6%，提前實現《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》目標，而戶籍城鎮化率的目標沒有實現。這反映了農民進城落戶動力不足。縣城戶籍對農民缺乏吸引力，造成農民進城不落戶現象。三是農民進城是為了享受更好的公共服務。城鄉基本公共服務逐步走向均等化，目前主要差別存在于教育和醫療等方面。鄉村教育衰落倒逼農民進城，很多農民到縣城買房的目的是方便子女教育。四是地方政府推動。地方政府是農民城鎮化的操盤手。地方政府一方面要完成上級政府下達的城鎮化目標，另一方面，通過發展房地產來獲得土地出讓收入，以維持地方財力。一些地區地方政府在實施城鄉基本公共服務均等化的同時，又變相將教育資源向縣城集中，間接推動農民進城買房。

縣域城鎮化與城鄉三元結構

城鎮化改變人口在城鄉之間的分布狀況。在改革開放后不同城鎮化階段中，農民進城動力和目標、農民在城鎮化中所扮演的角色以及城鄉關系等，都存在顯著差異。

上世紀八九十年代的小城鎮發展主要由鄉村工業化帶動。離土不離鄉，一部分農民從土地上釋放出來，到非農領域就業，不僅以低廉勞動力形成工業化優勢，而且一定程度上緩解了農村人地關系緊張局面。農民增加了務工收益，也通過經營規模適度擴大而增加了務農收益。小城鎮建設轉移出一部分農村人口，對城市建設與鄉村發展都有促進作用。上世紀八九十年代的鄉村工業化，在以長三角和珠三角為代表的沿海地區發展較好，廣大中西部地區依然保持農業生產為主。這一階段的小城鎮建設存在明顯的地區特征。

在常住人口城鎮化階段，農民以產業工人身份進入城市就業，支撐起我國加工制造業。這一時期的農民城鎮化由就業帶動。在全國統一的勞動力市場中，農民自由流動、自主擇業，勞動力要素配置受工資水平調節。由于務工報酬高于務農，農村青壯年勞動力從鄉村大規模流入城市，形成農民工潮。常住人口城鎮化的特點在于，進城農民在短期務工與長期生活目標之間形成平衡。

農民進城務工存在兩種情形，一是將鄉村當做生活目標，進城務工的目的是增加收入，二是將進城當做目標，外出務工的目的是為了徹底離開鄉村。第一代農民工外出打工的目的是為了改善鄉村生活，新生代農民工則更多的是將城市當做最終生活目標。當前，隨著新型城鎮化推進，第二種情況越來越普遍。

城鎮化量變引起質變。隨著農民工規模擴大、常住人口城鎮化率提升和農民外出務工邏輯轉變，城鄉關系因此而發生深刻變化。雖然改革開放之后的城鎮化進程逐步打破制度性的城鄉二元結構，讓歧視性的城鄉制度逐步消除，但受經濟社會客觀條件限制所形成的城鄉二元形態依然存在。改革開放之后，我國逐步從剝削型城鄉關系走向保護型城鄉關系。保護型城鄉關系是指，城市對鄉村開放，通過取消人口流動限制、擴大農民工權益保障、擴大城鎮基本公共服務向進城常住人口覆蓋等措施，吸納農民到城市就業和生活；堅持鄉村對城市相對封閉的政策，包括規定工商資本投資農業限定在產前產后環節、保護農民在農業生產種植上的主體地位、農村土地制度改革堅持集體所有制、避免農民被動失地、采取單向的戶口遷移政策、規定農民進城落戶不得與農村權益退出掛鉤等。國家加大對農村的資源轉移力度，對農村采取保護型政策，目的是穩固農村的兜底功能。

現代化蘊含一定的風險，以城鎮化為例，農民進城可能出現失敗狀況，如經濟波動造成農民失業等。在保護型城鄉關系下，農村構成農民進城失敗的退路，能有效地避免經濟波動與城鎮化風險向社會風險擴散。在保護型城鄉關系下，我國沒有出現發展中國家在城鎮化過程中普遍發生的城市貧民窟問題。目前正在推進的縣域城鎮化，在一定程度上改變了保護型城鄉二元結構。農民進城首先遇到的是城市高房價障礙。農民工很難承擔大中城市的房價。農民將買房視為城鎮化標志，沒有能力在大中城市安家的農民工，一般選擇在家鄉縣城買房。縣域城鎮化帶來兩個方面后果。

一是淺表城鎮化。農民城鎮化作為一套系統的生活方式轉變，以獲得穩定的非農就業為基本條件。縣域城鎮化存在的問題在于，人口城鎮化速度超過工業化速度，本地就業機會不足，農民進城買房之后面臨就業上的問題。縣域城鎮化具有“寄生性”，農民將兩代人儲蓄全部投入購房之后，無法在縣城穩定生活，依然向沿海和大中城市轉移需求就業。縣域城鎮化無法做到農民“留下來，住得下”，屬于淺表城鎮化。

二是脫離鄉村。在之前的城鄉二元結構下，少部分優勢農民成功進城，大部分農民有機會進城則進城，沒有機會則返回鄉村。鄉村具有低消費高福利優勢，農業不僅增加了家庭收入，而且降低了家庭現金支出，形成“半工半耕”家庭生計模式。縣域城鎮化改變了農民與土地和農業的關系。農民搬入縣城之后，家庭收入沒有增加，甚至因為脫離農業而降低，同時還面臨著現金支出增大壓力。脫離工業支撐和農業生產的縣城具有“非工非農”特點。縣域城鎮化在農民可自主進城與自由返鄉的城鄉之間，塑造了縣域這一第三元空間，我國基層社會結構從城鄉二元變成城鄉三元。

應對縣域城鎮化帶來的挑戰

一般來說，以中產階層為主要比例的“橄欖型”社會結構最具穩定性。因此，中央提出“擴大中等收入群體”的發展目標。縣域城鎮化沒有為進城農民提供就業機會，改變他們的生活預期，所以其不僅沒有擴大中產階層比例，反而會塑造出一個低收入、高消費的虛假“中產”群體，對整個社會秩序帶來巨大沖擊。

一是加速鄉村衰敗。在小城鎮建設與常住人口城鎮化階段，農民主要是以“勞動者”身份參與城鎮化。通過農民進城就業，城市的資源被帶入農村，客觀上起到了城市拉動鄉村的作用。縣域城鎮化改變了資源在城鄉之間的流動方向，農民將儲蓄投入買房，一部分農民按揭買房形成負債。由此，縣域城鎮化加速了鄉村人財物流出速度，加劇了鄉村衰敗。

二是提高勞動力再生產成本。縣域城鎮化階段之前，農民的家庭再生產活動在農村完成，將鄉村當做長期目標的農民到一定年齡之后，返回家鄉養老，與土地結合形成低支出的熟人社會養老方式。進入縣城之后，農民與土地脫離，日常生活和養老成本劇增，并最終提高了勞動力再生產成本，降低了我國產業競爭優勢。

三是面臨基層治理挑戰。包括兩個方面：一是縣域城鎮化造成農民人財物加速流出，加劇鄉村“空心化”，造成鄉村基層治理主體弱化，農村基本秩序維持能力下降。二是縣城在很短時間內擴大到數十萬人規模，城市治理難度加大。其中較為突出的是，縣城房地產爆炸式發展帶來的居民小區物業管理矛盾會轉變為城市基層治理矛盾。

應對縣域城鎮化挑戰，需要做好如下工作：一是避免激進的城鎮化政策。城鎮化是經濟社會發展的自然而然結果。推進新型城鎮化尤其要重點關注農民就業問題。推進“以人為核心城鎮化”的目的是通過政策優化，讓農民更好地融入城市和享受現代生活。“人”是目的而非工具。避免地方政府在土地財政的激勵下，將縣域城鎮化變成房地產開發和拉動經濟增長的手段，避免片面追求人口城鎮化。二是避免切斷鄉村退路。一些地區為了推動人口進城，在有意引導基礎教育等優質公共資源向縣城和開發區集中之后，開始推行“合村并居”政策。通過“合村并居”來騰出建設用地指標，增加縣城建設空間，并通過拆除農民房屋來倒逼農民進城。這類切斷鄉村退路的做法，風險很大。新型城鎮化急不得，更不能采用行政手段強制推進。政府要做好農村基礎設施建設，為農民提供生產生活上的便利，將選擇權交給農民，鞏固“三農”壓艙石地位。三是提升城鄉基本公共服務供給效率。從產業集聚規律來看，縣域經濟發展空間有限，尤其是中西部地區縣城很難實現工業化。短期來看，縣城無法為廣大進城農民提供充足就業機會，到縣城買房的農民依然要到沿海地區和大中城市務工。居住生活與就業分離現象長期存在。縣域發展應定位在基本公共服務供給方面，要在制度層面做到城鄉均等化，消除對特定人群的歧視性政策。要根據城鄉人口空間布局形態，科學規劃公共服務供給體系。避免“均等化”變成“均質化”，要按照人口分布密度，構建“城區—中心鎮—中心村”的基本公共服務供給體系。四是提升基層治理能力。加強基層民主，利用國家資源輸入強化基層組織建設，著力解決人口大量流出之后的鄉村治理體系建設問題。提升縣域社會治理能力，順應人口大規模進縣城趨勢，科學布局公共服務、商業和居住空間，探索縣城社區治理模式。

（作者為武漢大學社會學院教授、博導）

【參考文獻】

①賀雪峰、董磊明：《農民外出務工的邏輯與中國的城市化道路》，《中國農村觀察》，2009年第2期。

責編/張忠華 美編/陳媛媛

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