農民與土地的關系是中國共產黨成立以來從事農村工作的主線之一。百年間，在中國共產黨的領導下，由土地制度引發的農村經濟變革極大地解放了農村地區的生產力。現階段，土地制度改革是盤活農村資源、實現鄉村振興的需求。因此，土地制度變革必將推進新一輪農村社會經濟改革。回溯百年來土地制度改革實踐，不僅有助于了解現行土地制度的形成歷史，也能夠深化對中國特色社會主義道路的理解。 

新中國農村土地制度的早期醞釀與探索

20世紀上半葉，變革原有的土地制度被視為是推動農村經濟發展的措施之一。其中的部分理論與實踐探索為新中國成立初期農村土地制度的確立奠定了思想與制度基礎。

繼“平均地權”確立為民生主義綱領之一后，孫中山進一步提出了“耕者有其田”的口號。“耕者有其田”是“平均地權”在解決農村土地分配問題方面的具體化，即通過土地的重新分配賦予無地、少地的農民土地，以解決他們的基本生計問題。自20世紀20年代到新中國成立前，秉承“平均地權”“耕者有其田”理念并針對農村存在的土地問題進行制度設計是社會各界討論的重要議題。從發布的土地政策法規來看，“平均地權”“耕者有其田”是中國共產黨早期的土地改革思想來源之一。 

中國共產黨的土地改革主張是1949年后新中國土地改革政策的直接導源。第一次國內革命戰爭后，中國共產黨工作重點由城市轉入農村，在農村建立革命根據地，通過開展土地革命建立革命武裝和工農政權。為了解農村土地分配情況，中國共產黨人開展了相關調查。1930年，毛澤東在對江西部分農村調查的基礎上指出，地主占有土地達40%，富農占有土地達30%，地主、富農所共有的公堂土地為10%，總計地主與富農占有土地80%，中農、貧農只占有20%。據此可知，當時中國農村土地分配極不合理。“中國農村派”將土地分配問題作為農村經濟領域的主要研究對象，并認為土地分配不均造成了農民社會經濟地位差異。在中國社會性質論戰中，“中國農村派”論證了中國社會半殖民地半封建性質，從理論上支持了土地革命路線。

抗日戰爭時期，為了促成抗日民族統一戰線，中共中央停止了土地革命中沒收地主土地的政策，將“地主減租減息、農民交租交息”作為抗日戰爭時期解決農村土地問題的方針。抗日戰爭結束后，中共中央在《關于土地問題的指示》中將“減租減息”政策調整為沒收地主土地分配給農民。1947年9月，全國土地會議通過了《中國土地法大綱》，并于同年10月發布施行。《中國土地法大綱》第一條規定，廢除封建性及半封建性剝削的土地制度，實行耕者有其田的土地制度。在分配原則上，土地歸個人所有并支配，政府承認其自由經營、買賣及在特定條件下的出租的權利。《中國土地法大綱》融匯了孫中山“耕者有其田”的倡議和中國共產黨早期的土地改革主張。可見，20世紀初至1949年期間的土地改革思想的形成與演進對新中國成立初期農村土地制度的確立產生了直接影響。

農村土地集體所有制的確立與鞏固 

1949年10月，中華人民共和國成立，中國進入了向社會主義制度過渡的新民主主義社會。新中國成立前，東北、山西等老解放區已經根據《中國土地法大綱》完成了土地改革，但仍有三分之二的新解放區和待解放區、3億農業人口仍束縛于原有的土地制度。所以，新民主主義社會有兩個任務：一是完成新解放區的土地改革，二是實現農業的社會主義改造。由于《中國土地法大綱》已經不再適用，中央人民政府起草新的土地改革法規。1950年6月，中央人民政府委員會第八次會議通過了《中華人民共和國土地改革法》。《中華人民共和國土地改革法》指出，土地改革的目的是廢除地主土地所有制，實行農民的土地所有制。土地革命完成后，人民政府頒發土地所有證，并承認一切土地所有者自由經營、買賣及出租其土地的權利。1952年底，大陸地區的土地改革完成，土地實現了歸農民所有。

1953年9月，過渡時期總路線公布。過渡時期總路線將實現農業的社會主義改造作為社會主義改造的任務之一。1954年，過渡時期總路線公布并被載入“五四憲法”。“五四憲法”規定，國家依照法律保護農民的土地所有權和其他生產資料所有權。同時還規定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定的條件，對城鄉土地和其他生產資料實行征購、征用或者收歸國有。1955年下半年到1956年底，農村地區完成了農業合作化，農民所有的土地被改造為由農民組成的合作社集體所有。20世紀50年代后期，四川、安徽、浙江、河南等地一度出現過“包產到組”“包工包產到社員”“包產到戶”等情況，這些嘗試反映了基層農民的訴求，是改革開放后家庭聯產承包責任制的萌芽。

經人民公社化運動的不斷調整，1962年絕大多數農村土地變革為人民公社、生產大隊、生產隊三級所有。在農村土地三級所有的制度下，農民共同進行農業生產。20世紀70年代，全國人民代表大會相繼通過了“七五憲法”“七八憲法”。“七五憲法”規定，集體所有制實行公社、生產大隊和生產隊三級所有，生產隊為基礎。“七八憲法”規定，實行公社、生產大隊、生產隊三級所有，而以生產隊為基本核算單位。“七五憲法”“七八憲法”認可非國有土地的存在，國家只有通過征購、征用或收歸國有的程序，才能將非國有的土地轉變為國有。

家庭聯產承包責任制的論證與推開 

家庭聯產承包責任制在實踐中有“包產到戶”“包干到戶”等多種形式。20世紀50、60年代，農村地區有過“包產到戶”一類的做法，但直到十一屆三中全會后經過廣泛調研與反復論證，1982年以“包產到戶”為代表的家庭聯產承包責任制最終成為一項農村基本經濟制度。 

十一屆三中全會討論、十一屆四中全會通過的涉農文件《中共中央關于加快農業發展若干問題的決定（草案）》中強調，不許分田單干，也不要包產到戶。1979年3月，七省三縣農村工作負責人召開了農村工作座談會，專門討論了生產責任制問題，并形成了《關于農村工作問題座談會紀要》。后來，中央批轉了《關于農村工作問題座談會紀要》，并提出在一些特殊地區應當允許“包產到戶”，這標志著“包產到戶”得到了初步許可。至1979年底，“包產到戶”雖然只在個別地方試行，但由于增產效果明顯，“包產到戶”的地區逐漸增加。這一時期關于農業生產責任制的主要做法是貧困地區包產到戶，先進地區搞專業承包、聯產計酬，其他地區自由選擇。

1980年9月，在各省（區、市）黨委第一書記座談會討論了“包產到戶”問題，但對“包產到戶”有不同看法。會后發布的《關于進一步加強和完善農業生產責任制的幾個問題》折中性地提出，在邊遠山區和貧困落后的地區，群眾要求包產到戶的，可以“包產到戶”“包干到戶”。1982年，中央一號文件《全國農村工作會議紀要》指出，農村實行的各種責任制，包括小段包工定額計酬，專業承包聯產計酬，聯產到勞，包產到戶、到組，包干到戶、到組等，都是社會主義集體經濟的生產責任制。家庭聯產承包責任制正式成為農村的土地政策。 

20世紀80年代中期后，隨著農村人口的非農化，土地承包經營權實質性地分離為承包權與經營權，相當數量的農民雖然依舊持有農村土地的承包權，但經營權直接或間接轉讓給了其他農業經營者。中國政府及農業管理部門相繼出臺政策文件，對農村存在的農民將“責任田”使用權有償轉讓的現象予以肯定。

家庭聯產承包責任制經歷了基層探索、頂層調研論證后轉為制度政策的過程。家庭聯產承包責任制在農村土地集體所有的情況下，將承包經營權歸于農戶，形成了土地二級產權。家庭聯產承包責任制沒有改變土地歸集體所有的社會主義性質，是馬克思主義原理與中國國情相結合的結果。以家庭聯產承包責任制為標志的土地制度改革是改革開放后農村經濟體制改革邁出的重要一步。2008年11月，“農村家庭聯產承包責任制理論”被評選為首屆“中國經濟理論創新獎”，該理論被認為是改革開放后30年中對現實影響最大的原創經濟理論。

“三權分置”改革的提出與深化 

1992年，黨的十四大提出了建立社會主義市場經濟體制改革的目標。隨著勞動力、資本、技術的市場化流動，家庭聯產承包責任制下的二級產權格局束縛了市場對農村土地的多樣化需求。實際上，此前部分地區已經出現了農地承包權與經營權分離的情況，土地產權格局面臨進一步調整的契機。 

2013年后，中國政府持續把“三農”問題作為工作重中之重，堅持農業農村優先發展，以鄉村振興戰略為總抓手深化農村土地制度改革，為推進農村土地制度改革創造了有利的政策環境。2014年1月印發的《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》打破了土地承包期有限的約束，提出保持農村土地承包關系長久不變。除了調整承包地政策外，農村集體經營性建設用地、宅基地相繼納入土地制度改革范疇。在推進農村土地經營權有序流轉過程中，中國政府劃出了堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破以及農民利益不受損三條底線。 

2014年底，農村土地制度變革進入了以“三權分置”為基本方向的新時期。自2015年開始，圍繞“三權分置”改革要求，中國先后開展了農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點，全面加快“房地一體”的農村宅基地和集體建設用地確權登記頒證工作。經修訂后于2019年實施的《農村土地承包法》規定，穩定農村土地承包關系并長久不變，土地承包后承包方可以自己經營，也可以流轉給他人經營，承包農戶進城落戶的可以不必交回承包地，但未經批準不得將承包地用于非農建設等。另外，2018年，中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》首次提出宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。

中國政府提出的“三權分置”改革仍然是由農村社會經濟發展的內在需求推動產生的。由于地權本身多面性與不同地區稟賦的不同，自發性的農地產權制度創新不可避免地走向多樣化。“三權分置”是在維持農村土地所有權集體所有的前提下，試圖釋放多類別產權經濟潛力，以滿足市場化經濟形勢條件下對農地產權多層次差異化需求，這是順應中國市場化發展的結果。可以預見，在外部因素既定的前提下，中國農村土地制度向多級產權演化的趨勢應該不會改變。 

農業是國民經濟的重要組成部分，農業不能以適當的速度發展，就可能成為限制工業和其他經濟部門發展的因素。農村經濟體制改革特別是土地制度改革不僅是二戰后一些發展中國家和地區實現經濟發展的首要前提，也是發達國家經濟再度起飛的保障。作為農村經濟體制改革的重要組成部分，中國農村土地制度改革承載的歷史使命依然艱巨。 （作者系中國社會科學院經濟研究所中國經濟思想史研究室副主任 繆德剛）