摘 要:全國第七次人口普查數據顯示，人口進一步向大城市、都市圈和城市群集聚。都市圈和城市群是城市演進和人口集聚的必然結果，在整個國家城市體系中有著舉足輕重的地位，不僅是促進區域競爭的聯合主體，而且已經成為全新的國家參與全球競爭與國際分工的基本地域單元。在當前人口形勢下，應進一步明確都市圈城市群劃分標準，制定更加合理的城市群發展戰略，助推實現以人為核心的新型城鎮化。
關鍵詞:都市圈 城市群 城市化 人口轉移
【中圖分類號】F29 【文獻標識碼】A
2021年5月11日，全國第七次人口普查數據公布。其中一個突出的特征是人口流動更趨活躍，2020年流動人口規模近3.8億人。與此相應，城鎮化進程也顯著加快，2019年城鎮化率為60.60%，到2020年則提高至63.89%，一年提高了3.29個百分點。如果細分城市類型的話，會注意到，大城市、都市圈和城市群的人口大幅度增加，相反，許多小城市出現了人口外流的現象。那么，當前都市圈和城市群的發展是合理的嗎？如何應對人口進一步集聚的新形勢？
都市圈和城市群是城市演進的必然結果
在城鄉一體化的推進過程中，中心城市往往會與周邊區域進行密切往來，形成人口流動、貨物流動和信息流動等，其中人口流動尤其突出。中心城市緊密聯系周邊區域是城市化發展的新模式，即都市圈模式。都市圈的發展，打破了過去單一的中心城市形態，逐漸形成多中心的城市分布新形態，更好適應了勞動力市場城鄉一體化的發展趨勢。與此同時，地理上鄰近的多個都市圈之間又進一步密切聯系，形成城市群形態。
從一般規律看，都市圈是形成城市群的重要基礎，是城市群推進城鎮化建設的重要抓手，也是城市群的基本支撐和主要帶動力量，從根本上決定著城市群發展的能量與質量。都市圈和城市群在整個國家城市體系中有著舉足輕重的地位，不僅是促進區域競爭的聯合主體，隨著全球化的發展，也已經成為全新的國家參與全球競爭與國際分工的基本地域單元，深刻影響著國際競爭和經濟社會持續穩定發展。
國家政策的支持、公共基礎設施的完善客觀上促進了都市圈和城市群的發展
國家推動城市群和新型城鎮化相關政策的支持，公共交通特別是高速公路、鐵路的大范圍建設，客觀上促進了都市圈和城市群的發展。一方面，國家“十一五”規劃綱要、《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》、黨的十九大報告均明確要求以城市群為主體形態，推動大中小城市和小城鎮協調發展。近些年來，19個城市群和2個城市圈的規劃編制和建設工作也紛紛開展實施。
另一方面，改革開放后，中國基礎設施建設投資一直保持高速增長，以交通運輸為例，1996年—2018年，全國交通運輸業投資年均增長16.7%。在政府的大力投資下，2018年末，我國高速公路總里程達到14.3萬公里，居世界第一位。不斷完善的基礎設施，既提高了城市生活的便捷程度，也促進了人口流動，更密切了中心城市與外圍區域間的聯系，使得城市化和人口集聚進程進一步加速。
人口的流動與集聚是形成都市圈和城市群的原動力
城市的發展離不開人口的流動與集聚，都市圈和城市群的形成正是人口集聚的結果。從城市化角度來說，人口的集聚在很大程度上反映的是城市化進程，特別是以中心城市為核心的勞動力市場一體化的不斷完善更是反映出城市化發展進入到更高一級的形態。在中國城鎮化率達到63.89%這個新高度之后，城鎮化的進一步提升有賴于城市形態的轉型升級，也就是都市圈和城市群模式。而隨著都市圈和城市群成為未來中國城鎮化的主要形式，人口流動也必將向著都市圈和城市群進一步集聚，從而進一步影響人口的空間分布。
從經濟發展角度來說，人口的集聚不僅可以帶來充裕的勞動力供給，有效降低勞動力成本，在達到一定的集聚規模之后，還可以促使生產效率不斷提升，技術創新不斷開展，從而起到進一步推動經濟增長的作用。反過來，一個城市或區域的經濟發展越有活力，其吸引人口集聚的力量也越大。中國發展研究基金會發布的《中國城市群一體化報告》顯示，2006年—2015年，長三角、珠三角、京津冀等12個城市群占全國GDP的比重從70.56%上升至82.03%，年均增長超過1個百分點。其中，長三角、京津冀、珠三角三大城市群的經濟份額更是超過40%。顯然，都市圈和城市群既是人口集聚的高級形態，也是經濟活動廣泛開展的重要區域。
技術進步、經濟發展加速了大都市圈的演化進程
在以信息技術為核心手段的數字經濟時代，大城市尤其是特大城市由于人口和經濟的集聚而具有明顯的優勢。技術和經濟的發展對市場和要素提出了新的要求：一方面，要求工業化時代的各種產業經濟要素向外擴散；另一方面，要求信息化時代的各種高層次經濟要素向中心城市集聚，以推動城市結構的更新和重塑。在技術進步和經濟發展既要求集聚又要求擴散的情境下，中心城市密切聯系外圍地區的都市圈模式成為最符合要求的城市發展形態，以此為契機，大都市圈的演化進程逐漸加快。此外，產業的集聚，特別是重視生產性服務業與制造業協同發展的集聚模式，更是要求研發技術中心與制造基地保持相對獨立又相對密切的關系，都市圈和城市群模式也恰好能適應這種協同集聚要求。
都市圈和城市群的發展也將進一步推動數字經濟的壯大。當前中國經濟發展的一個突出特征是以互聯網為代表的數字技術越來越普及，數字經濟的份額不斷擴大。人口集聚是當前數字經濟發展的重要推動力，而都市圈和城市群則是加速人口集聚的重要因素。大城市能夠提供更好的學習平臺，當勞動者從農村轉移到城市，從小城市轉移到大中城市，他們通常都會得到信息和技術外溢帶來的好處，從而在無形中提高自身的人力資本。而且，城市規模越大勞動力的“學習效應”越強。因此，人口向城市的集聚在當前及在未來都有可能進一步通過人力資本提升來更好地適應經濟的發展，特別是適應數字經濟發展的需要。
推進都市圈和城市群的合理界定
大多數都市圈和城市群都具有跨行政邊界的特征，對都市圈和城市群進行清晰界定、合理規劃，有助于打破行政區劃限制，在城鎮功能定位和產業發展方面實現合作共贏，在公共服務和基礎設施建設方面實現共建共享，在資源開發和生態環境建設方面實現統籌協調。
制定合理的都市圈和城市群規劃，首先要明確都市圈和城市群的科學劃分標準。目前，對于城市群和都市圈的劃分，學術界大多從理論上進行了闡述，雖然也有一些學者借鑒國際劃分標準對中國的都市圈進行了相應的界定，得出了不同數量的都市圈。然而從總體上說，國內現有研究偏重于大城市，較少關注中小城市為核心的都市圈和城市群，因而未能形成全面清晰的劃分界定體系。
經合組織（OECD）提出了“城市功能區”（Functional Urban Area, FUA）的概念，這種劃分方法強調城市的實際經濟聯系（城市的中心區域與周邊區域之間是否存在密切的經濟往來，通常可以用通勤流來加以測量），而不是行政邊界，適應了勞動力市場一體化的背景趨勢。
基于城市功能區的理念和框架，結合中國國情，并綜合考慮西部地區人口密度低，特別是一些縣級市人口密度過低，不利于產業集聚和城市發展的情況，我們把人口規模不足20萬人和人口密度低于20人/平方公里的區域從已經劃分好的城市功能區的清單中剔除，最終得到約376個城市功能區，并根據人口數量（單位為百萬），對它們進行了分類，具體包括超級都市區、巨大都市區、大都市區、都市區、中等都市區（見表1）。
從區域分布的角度來看，城市功能區在不同區域之間的分布差異懸殊。例如，超級都市區和巨大都市區主要分布在東部沿海地區，大都市區和都市區分布雖然較為廣闊，但從密度來看大致也呈現由東向西遞減的態勢。改革開放以來，東部城市功能區帶動經濟增長的效應已經得到充分體現。而缺少城市功能區，可能是西部經濟發展緩慢、與東部地區差距日益增大的一個主要原因。
為進一步說明城市功能區規模與其平均核心半徑和影響半徑的正相關關系，表2列出了2010年人口規模在1000萬人以上的城市功能區的基本情況。可以看到，這些城市功能區的核心半徑和影響半徑都比較大，這些超級都市區的中心城市都具有相當高的區域影響力，能夠吸引更大范圍的人口向其集聚。
都市圈和城市群都以城市為基礎，尤其是以大城市為核心，是城市發展的高級形態。都市圈和城市群又是新型城鎮化的主體形態，在城鎮化格局中具有綱舉目張的獨特作用。在全球經濟處于低迷狀態，且新冠肺炎疫情尚未完全得到控制的國際環境下，在中國從“中等偏上收入國家”發展到“中等發達國家水平”過程中，以城市群為主體形態，加快城鎮化建設，推動區域經濟發展已然成為當前中國經濟社會發展的一項重大決策。而制定合理的都市圈城市群發展戰略、優化城市功能區的劃分標準是其中一項重要工作，可以為城鎮化相關決策提供堅實而可靠的理論支撐和數據基礎。
以人為核心推進都市圈和城市群發展壯大
城鎮化是人口持續向城鎮集聚的過程，有助于普及和改善公共服務，提高人民群眾的受教育水平和健康水平。然而，當前中國卻面臨“半城鎮化”的突出問題。具體而言，就是大量農村勞動力實際上很難在城市，特別是在大都市持久穩定地生活和工作，并充分享受大城市的公共服務。每年春運人口大規模流動正是“半城鎮化”問題的具體體現。2013年11月，黨的十八屆三中全會指出，“堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化”。2020年11月，黨的十九屆五中全會進一步提出，“推進以人為核心的新型城鎮化”，“促進大中小城市和小城鎮協調發展”。
推進以人為核心的城鎮化就是要從根本上解決過去城鎮化質量不高的問題，努力夯實城鎮化成果。國家統計局發布的《2020年農民工監測調查報告》顯示，2020年全國農民工總量28560萬人，比上年減少517萬人，下降1.8%。農民工是中國城鎮化的主體，是改革開放以來經濟建設的重要參與者，然而在很長的一段時期里，他們并沒有享受到跟市民一樣的待遇，突出體現在教育、住房和醫療等方面。隨著他們變老、體能下降之后，相當一部分人只能返回家鄉。本質上說，人的城鎮化是指人口真正實現從農村向城市的轉移，即市民化的過程。人的城鎮化是我國現代化轉型視角下社會結構和關系的再調整，也是人的生存與發展結構和關系的再調整。
推進以人為核心的城鎮化的關鍵是關注在城市中生活的人的福利，特別是關注流動人口是否能夠真正享受到城市的各項公共服務。城市公共服務對流動人口具有較強吸引力，公共服務水平是影響流動人口遷移和融入城市的重要因素，推進以人為核心的城鎮化就是要實現公共服務的全覆蓋。與中小城市相比，大城市、都市圈和城市群往往擁有更多經濟、教育、文化、醫療資源，盡管中小城市的物價與房價相對更加便宜，但為了獲得更多公共資源，人們在考慮定居地時，依然傾向于大城市、都市圈和城市群，而非中小城市。而相比于單一城市，都市圈和城市群具有較寬闊的緩沖地帶，人們可以在外圍區域等待逐漸夯實的城市公共服務，因而更受流動人口青睞。值得一提的是，利用流動人口動態監測數據，我們發現，城市基礎教育資源對流動人口是否放開在很大程度上決定著他們能否長久地居留于該城市，進而實現流動人口市民化。
“兩個一百年”奮斗目標交匯之際，進一步推動都市圈和城市群發展，大力推進新型城鎮化建設，實現流動人口市民化，已經成為不可回避的問題。為此，除了要建立教育、醫療協同發展體系，形成公共服務跨區域優化配置機制外，還應對流動人口進一步開放城市公共服務，特別是教育資源。在這一過程中，應充分利用數字技術如線上云平臺等促使中心城市優良醫療、教育資源和公共服務向周邊城市居民輻射。
【本文作者為中國社會科學院人口與勞動經濟研究所研究員】
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責編：羅 婷
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