摘 要:都市圈建設是城鎮化走向高級形態的必然選擇，但在此過程中可能會出現產業、人口、資源等要素向中心城區集聚的“虹吸效應”。要避免都市圈內外的“虹吸效應”，應深刻理解中國經濟社會發展邏輯，通過頂層設計明確不同都市圈的戰略定位，推動東中西部都市圈協調發展；同時也應統籌好都市圈內部各地區之間的關系，強化都市圈內各城市的錯位布局，補齊發展短板。
關鍵詞:城鎮化 都市圈 虹吸效應
【中圖分類號】F29 【文獻標識碼】A
黨的十八大以來，我國堅持推動區域協調發展，塑造要素有序自由流動、主體功能約束有效、基本公共服務均等、資源環境可承載的區域協調發展新格局。城鎮化是人類社會發展的必然趨勢，其中，都市圈建設是城鎮化走向高級形態的必然選擇，也是推進城鎮化高質量發展的重要手段。建設高質量都市圈對區域內產業協調發展、現代化經濟體系建設、城鄉融合發展均起到不可忽視的作用。新發展階段推動都市圈發展量質齊升是一個系統性、深層次的復雜工程，必須處理好都市圈內外產業、人口、資源等向中心城區不均衡集聚的 “虹吸效應 ”，從而更好實現資本、人口等要素的循環與有機貫通，開拓區域協調發展的新局面。
城市空間形態和結構的演化、便捷的交通與通信網絡建設，都促使都市圈逐漸崛起，成為令人矚目的全球性經濟地理現象。中國的城鎮化進程中涌現出多個都市圈，為推動新型城鎮化發展起到了至關重要的作用。
都市圈建設是推進區域經濟結構性增長的重要因素，因此，應著力把握都市圈發展的規律，使其從人口和經濟的重要載體轉化為高質量發展的動力源泉。如果將中國社會看做一個人體，都市圈就是人體中重要的器官，不同的都市圈在其中發揮著不同作用，共同為人體健康發展作貢獻。然而，一方面，由于受到資源稟賦和政策制度等因素影響，部分都市圈具有先發優勢，而其它都市圈則在發展過程中處于相對落后的地位，導致都市圈之間出現“虹吸效應”。另一方面，在都市圈內部，由于城鄉之間、中心城市與非中心城市之間仍存在發展差異，資源從農村流向城市、從非中心城市向中心城市集聚的“虹吸效應”也進一步凸顯。為了推動都市圈科學、可持續發展，避免都市圈內外的“虹吸效應”，應從加強頂層設計、完善相應政策制度等方面入手。
加強頂層設計，凸顯都市圈戰略定位多樣性
當前，中國城鎮化發展進入新階段。加強頂層設計，充分發揮政府在都市圈開發管制、功能區劃與定位、基本公共服務功能配置和體制機制適配等方面的治理效能，可以更好順應各都市圈產業升級、人口流動和空間演進規律，從而引導“結構清晰、特色鮮明、錯落有致”都市圈、都市帶以及城市群的形成。
目前，都市圈之間缺乏完善的合作機制，并未形成以推動發展為共識的制度設計、組織形式與政策執行系統，導致各都市圈仍存在定位不明的現象。因此，在制定都市圈發展規劃時，應打破地域分割與行業壟斷，明確不同都市圈的發展定位和比較優勢；在組織形式方面，應強化都市圈之間的合作共贏理念，以民生工程為抓手搭建互惠互利平臺，推動政務服務聯通互認；在政策執行方面，應以基礎設施互聯互通為基礎，探索建立區域一體化管護機制，持續深化共建共享的開放理念。
發揮比較優勢，推動都市圈要素配置專業化
早期城市之間的競爭主要是勞動力的競爭，改革開放后城市發展主要依靠區位優勢與投資熱度，下一輪區域間比較優勢的形成則要依托產業、人才、生態等要素。推進要素市場化配置，需要都市圈之間共建市場化的產業協同發展體系。然而，目前都市圈間還存在過度競爭、優勢不明和多元互補格局尚未形成等發展瓶頸，阻礙了都市圈的高質量發展。對此，一要依據不同等級城市的特征和功能定位，發揮“頭雁”都市圈在資源、土地、科技、人才方面的先導作用，例如，充分發揮北上廣等一線城市發達的總部經濟和種類齊全的服務業優勢，鞏固市場地位；二要推動都市圈之間的產業分工合理化，提升產業鏈整體水平；三要根據都市圈發展規模，引導都市圈建設依據各自優勢做到“聚中有散”，實現不同都市圈產業協調與錯位發展，打造多元互補的都市圈格局。
關注區域差異，促進中西部都市圈“城”勢而上
我國東中西部地區的發展不平衡在一定時期內仍將存在，區域內部都市圈之間的發展差距也不可忽視。這既是亟需盡快破除的區域發展主要障礙，也是推動中西部都市圈壯大體量、激發發展動力、縮小區域發展差距的重要契機。目前中西部都市圈建設還存在目標不明確、做法不積極和同頻共振感缺失等問題，導致中西部都市圈仍存在資源外流的情況。
面對這種現象，中西部各都市圈應當明確追趕超越目標，主動對標國際國內先進水平，激發競爭活力。例如，成都、西安、武漢同為中西部腹地的強省會城市，應當在明確各自優勢的基礎上，補齊短板，明確區域“城”勢而上的著力點。高質量發展的同時，應秉持刀刃向內的勇氣，著力解決區域政策不統一帶來的權責不明、互相推諉、效率低下等問題；降低競爭內耗，做到“一條心”推進，以“功成不必在我”的理念和“功成必定有我”的擔當，支持特色企業梯度布局，推進區域內各細分領域合作走深走實，例如，著力培育發展一批極具競爭力與專業化的特色創新產業集群，培育各都市圈內具有全球競爭力的“瞪羚企業”，搭建企業良性“比武平臺”，聯合培植專精特新的“小巨人”企業。
統籌城鄉發展，協調“中心—外圍”關系
都市圈是我國城鎮人口空間分布的重要載體，也是城市群形成和發展的重要一環，不僅在我國新型城鎮化的推進過程中起著承上啟下的重要作用，也關乎鄉村的產業布局、人口流向與全面振興。都市圈建設強調區域協調發展，因此需要調整生產要素的流動方向與社會資源的配置方式，從而實現擴大內需、轉變經濟發展方式、推進產業布局合理化的目標，這不僅有助于都市圈的可持續發展，也是推進新型城鎮化的必要舉措。同時，培育發展現代化都市圈需要在區域協調發展的過程中進一步縮小城鄉差距和地區差距，尤其是改變當前社會二元經濟結構失衡的現狀，這需要發揮好城鄉“雙輪驅動”作用，處理好“中心—外圍”關系。
一方面，需要明確鄉村貢獻，充分發揮鄉村在推動經濟發展中的重要作用。鄉村雖然在都市圈中處于邊緣地位，但卻扮演著“新鮮農產品供應商”“鄉村美景服務商”和“新技術試驗場”等諸多重要角色，在都市圈的發展過程中提供了大量資源，在都市圈整體格局建立、創新驅動力發掘、內生動力調動與綠色可持續發展中發揮了關鍵性作用。因此，需要明確鄉村貢獻，通過推動實現“產業、人才、文化、生態、組織”全面振興的鄉村振興，更好地夯實“以城帶鄉、以鄉促城”的協調發展格局。另一方面，需要堅守底線思維，維護農民合法權益。作為“外圍”成員的鄉村為都市圈發展提供了豐富的 “內生動力”，但同時勞動力的外流、物資的對外輸送對鄉村產業發展與現代化推進帶來較大局限。因此，破解“圈內”城鎮對鄉村資源的“虹吸效應”，需要為城鎮資本、人才等要素提供進入鄉村社會的靈活途徑；政策設計要堅持農業農村優先發展的方針，堅守底線思維，實現好、維護好、發展好廣大農民的根本利益。
強化錯位布局，實現都市圈內城市間功能協作
我國的都市圈內部仍存在分工協作不足、同質化發展嚴重等問題，這制約了城市間的功能互補、資源有效配置與產業鏈融合發展。各都市圈應加快多中心規劃和布局，加強基礎設施在都市圈內部的延伸和加密，將都市圈的“虹吸效應”轉化為“輻射效應”。一方面，要強化錯位布局，各級城市應立足自身資源稟賦合理定位，中心城市打造高端產業、強化輻射帶動作用；中小城市夯實產業基礎、增強產業承接能力，從而實現整體上的產業錯位布局，避免“一哄而上”式的低水平競爭。另一方面，應推進基礎設施一體化發展，為多層級城市的高效協作創造平臺與機遇，例如，暢通都市圈內的公路建設、軌道交通與物流運輸，為城市間的產業鏈融合發展提供基礎支撐；統籌通信網絡建設、推動公共服務共享平臺建設，為城市間的產業鏈與創新鏈融合發展提供契機，從而為產業集群化發展、資源有效共享、要素自由流動創造良好的市場環境。
推動均衡發展，補足都市圈內發展短板
都市圈不僅是一個產業合作圈，更是城市間的生活服務圈、資源共享圈。推動都市圈一體化發展、實現共建共享，需要縮小都市圈內發展差距、摒除公共服務“空白區”。一方面，要加強城市間公共服務資源共享、推動基礎設施均衡發展，通過合作辦學與遠程教育、多層次辦醫、社會保障制度接軌等方式，加強優質公共服務資源共享、縮小中小城市與中心城市的公共服務落差，在降低中心城市公共服務壓力的同時，提升中小城市的公共服務能力、人力資源集聚能力、抗風險能力與綜合發展能力，從而推動都市圈內各層級城市的均衡發展。另一方面，要打破區域間的行政壁壘，加強政務服務聯通，實現政策協調一致，消除交界地區“無人管”地帶，確保都市圈內社會治理一體化。通過提升治理能力、構建生態環境共治機制，推動對于突發公共事件的及時響應、災害事件的聯防聯控、生態環境的協同共治。充分發揮中心城市的輻射帶動作用，確保社會安定、提高基本公共服務可及性。與此同時，搭建系統性的協同共治網絡，確保權責對等，消除無監督無責任人的治理“空白區”，攻克突發危機防控、災害事件處理、生態環境治理等區域協作性治理難題，從而推動建設共建共享、共保共治的穩定性都市圈。
【本文作者為西安交通大學公共政策與管理學院教授；本文系國家社會科學基金重點項目“鄉村振興戰略背景下農村居民家庭可持續生計研究”（項目編號：19ARK005）階段性研究成果；西安交通大學公共政策與管理學院博士研究生車蕾、胡釗源對本文亦有貢獻】
參考文獻
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責編：臧雪文
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