【摘要】發展金融科技已成為國家提升競爭力的重要戰略，然而金融作為監管嚴格的特許行業，如何在規則的框架下營造一個友好的金融科技創新環境是各國普遍面臨的巨大挑戰。由于金融科技應用之間存在著太強的關聯性，解決問題需要技術體系的應用與重構，不能僅從金融市場管制角度來看待金融科技的發展，也應加強頂層設計，構建多層次、系統化的金融科技治理體系。

【關鍵詞】金融科技 監管 治理 【中圖分類號】F832 【文獻標識碼】A

進入21世紀，人類數據信息處理能力實現跨越式發展。數字經濟作為推動者和顛覆者，在供需對接、資源配置、產業升級等方面的應用數量快速爆發，而新冠肺炎疫情更是加快了這一進程。金融科技（Fintech）便在這場社會數字化蛻變和重構的風暴中產生，由于商業交易都與金融服務相關，監管嚴格的傳統金融業無法迅速滿足快速變遷的數字經濟，各種創新的金融服務便趁勢而起。科技不再滿足于成為提供金融服務的工具，躍躍欲試地想成為提供金融服務的主角。然而，金融業是監管嚴格的特許行業，必須持牌經營。互聯網科技公司雖具有創新研發能力，但當它與金融中介功能相結合時，就需要有一個有效監管規制下的伸展舞臺。

金融科技健康發展需改進現有金融監管系統以容納創新

由國際清算銀行和巴塞爾銀行監管委員會于1999年聯合成立的金融穩定學院（Financial Stability Institute, FSI）在2020年發布報告，提出金融科技樹（Fintech tree）的概念框架，將金融科技環境分成三個部分：樹冠——金融科技活動（Fintech activities）、樹干——賦能技術（Enabling technologies）和樹根——政策支持（Policy enablers）。由此可見，金融科技活動發展的關鍵并不在于“科技如何為金融賦能”，而在于讓金融科技活動深深扎根在一片有規則的土壤上。

金融科技的蓬勃發展，通過大數據、云計算、AI、區塊鏈等最新技術，改變傳統金融業的信息采集模式、風險定價模式、投資決策模式等，可以使金融體系、金融服務滲透得更深、更廣，有助于提高金融服務的可得性和便利程度，提高金融市場資源配置效率。但天下沒有免費午餐，任何金融服務均會因為資產與負債的錯配而面臨巨大的信用風險。如果任由科技公司作為傳統金融機構的直接競爭對手進入市場，其所依賴的數據資產具有的非競爭性和零邊際成本，賦予科技公司顯著的規模經濟、網絡效應和范圍經濟效應，從而呈現出“壟斷化”和“生態化”的趨勢。科技公司的進入，不僅會通過監管套利而造成競爭上的不對等，更是可能會引發新的系統性風險，而危及整個金融體系的穩定性。

金融科技是否能健康發展，不僅僅在于創新突破，更在于如何在維護金融監管根本目標的前提下改進現有金融監管系統以容納創新。實踐表明，監管不足可能會造成無序競爭，并引發系統性金融風險；而監管過度則可能抑制新創金融科技企業的發展。以日本和新加坡為例，日本金融科技專利數位居全球第二位（2015年的數據是16,978項專利），但由于日本諸多法規限制以及金融監管解禁速度緩慢，日本金融科技發展明顯落后于歐美國家。相比之下，新加坡2015年金融科技專利數只有225項，位居世界第19位，但新加坡為了加速金融科技發展速度，率先實行金融科技試行機制，推出控制范圍內的金融科技創新產品和解決方案，不僅在金融科技布局和發展上成為亞洲領先的國家之一，而且其金融科技生態系統全球排名高居第四位。因此，對于一國政府來說，需要在“金融穩定”與“市場競爭”之間尋找一個最適合的平衡點，以面對諸如降低金融服務市場進入障礙、消費者轉換成本與傳統金融機構優勢、大數據與市場競爭、競爭者合作與市場競爭、跨域協調與合作等相關議題與挑戰。

各國對金融科技發展持有的立場與監管思路

就全球金融科技發展整體而言，各國政府普遍認同金融科技可提升金融服務的效率、促進金融業競爭與合作，并推動普惠金融。歐盟金融創新法規專家小組（Expert Group on Regulatory Obstacles to Financial Innovation, ROFIEG）認為金融科技所帶來的機會與優勢體現在四個方面：一是金融科技可破除傳統價值鏈、去中介化并強化自動化以提升作業效率，使市場參與者能夠以較低的成本提供金融服務；二是金融科技可使金融市場參與者推出更多、更新及更好的產品與服務選擇；三是因高度定制化、更多產品設計及更精確的信貸風險評估機制，金融科技可讓金融產品與服務滿足更多長尾客戶的需求，提升金融普惠程度；四是金融科技可協助市場參與者更有效地接受合規監管，降低合規成本。

發達國家推動金融科技發展既有以英國、新加坡和澳大利亞為代表的“政府推動”模式，也有以美國為代表的“市場主導”模式；在監管思路上既有英國的“主動監管”模式，也有美國的“功能監管”模式。目前，各國和地區對金融科技的監管政策可以分為三類：第一類為針對金融科技活動的監管政策；第二類為針對使用新興技術的金融服務所采行的監管政策；第三類為促進金融創新或使數字金融服務更加廣泛應用所實行的監管政策。

英國是全球最主要的金融科技中心。英國倫敦能成為全球金融科技創新樞紐主要得益于其主動性監管思路。英國金融體系成熟，有完善的征信體系，金融人才濟濟，信息基礎雄厚。為了發展金融科技，英國政府主動成為主導力量。英國金融行為監管局（FCA）開展了一項金融“創新工程”，旨在促進金融科技創新。2015年11月，英國FCA針對金融科技新創公司，推出世界首個“監管沙盒”（Regulatory SandBox）。“監管沙盒”本質上是為金融科技企業提供了一種特別的“監管實驗區”，允許市場參與者在一定的保護和監督之下，與實際客戶一起測試新的金融服務或產品創新，這不僅鼓勵了金融科技創新，促進了普惠金融的發展，也保護了金融消費者，可謂“一箭三雕”，因此被各國廣泛采納成為創新監管的工具，已被全球50多個國家采用。近年來，關于“監管沙盒”試點的討論在我國也一直存在，中國人民銀行在北京市率先開展了金融科技創新監管試點。2020年1月14日，中國人民銀行營業管理部向社會公示6個金融科技創新監管試點應用，主要聚焦物聯網、大數據、人工智能、區塊鏈等前沿技術在金融領域的應用，涵蓋數字金融等多個應用場景。

從“監管沙盒”實施的情況來看，各國金融監管機關的任務并不輕松。金融監管部門通常并非技術領域專家，監管資源也非常有限，在理解和評估金融科技領域的創新和模式上存在困難。比如，一些大數據分析模型較為復雜，缺乏可解釋性，監管部門難以評估其技術穩健性，也難以預見其對市場行為的影響；一些采用“黑盒”設計的算法缺乏透明度，難以有效審計其安全性。因此，監管部門需要定期審查金融科技發展相關政策的有效性，積極為金融科技企業提供必要的協助、輔導。由于是新興產業，監管部門可能對監管方案合理性也沒有十足把握，因此需要定期邀請金融科技業代表與政府相關部門代表來研討相關政策的合理性和可行性，同時協調與應對金融科技發展過程中出現的各種問題。在某種程度上可以說監管機構的積極性和主動性直接決定了“監管沙盒”的有效性。

事實上，絕大多數的“監管沙盒”只是面向當地，僅允許企業在某一司法管轄區進行測試。尤其是，各國和地區金融監管機構僅在金融機構及金融科技公司從事受監管活動時對其監管。而有關活動是否能確認受監管并不完全清晰，對此各國和地區金融監管機構采取的態度也很不一致。可以說，各國和地區法律及監管架構、金融服務行業及金融科技生態系統的成熟程度，以及政府的整體目標，將最終形成不同監管沙盒模式，并由此產生不同的效果。

從近年來全球金融科技發展實踐來看，金融科技并沒有改變金融監管機構的核心使命。金融監管的目標是保持金融體系的安全和健全。金融體系依賴于信任，如果忽視金融體系穩定性和完整性面臨的風險，可能會危及這種信任。迄今為止，技術發展尚未對金融監管結構造成任何重大變化，有關審慎監管、消費者保護和市場誠信的規則基本上未受影響。然而，在監管金融科技的同時，主要國家和地區政府都在尋求一種平衡，既要鼓勵創新，又要將金融體系的潛在風險降至最低。在尋求這種平衡的過程中，政府會面臨著重要的政策權衡。例如，由于新的金融科技活動帶有未知的風險，監管機構可能出于確保金融穩定和消費者保護的目的，覺得有必要實施嚴格的行為要求。但這些措施可能會阻礙競爭和創新。

從“金融科技監管”走向“金融科技治理”

2019年5月，拉丁美洲貨幣研究中心（Center for Latin American Monetary Studies, CEMLA）發布研究報告，建議對金融科技采取的監管原則如下：一是功能性方法：針對業者所提供的金融服務功能，來采取相應的法規加以監管。二是比例性原則：實行比例性的適當監管，讓新進入者取得有限或受限的執照，以促進創新。三是科技中立原則：實行科技中立及彈性原則，及時應對最新技術發展，避免非必要的創新抑制。四是營造公平競爭環境：確保所有類型的業者享有相同公平的機會，同時相關政府機構應保持警覺，以識別妨礙競爭的障礙。五是強化信息安全及數據保護：考慮采取適當措施，以識別、減輕和克服網絡威脅，并確保個人資料保護。六是監管機構之間協調合作：與金融創新有關的金融監管機構，以及消費者保護、反洗錢、信息安全、網絡安全、數據保護、稅務或公平競爭等各監管機構的協調合作。七是加強國際監管合作：加強跨國監管的協調與合作，以分享經驗和關注風險、防止監管套利、標準化信息通報，并就相關議題達成協議。八是友善創新機制：主管機關可與私人部門建立合作和研究的空間，促進創新發展。

金融科技固然有助于金融市場競爭，但由于金融科技產業相關商業模式多具有平臺經濟的特征，由于雙邊市場或多邊市場的網絡效應，在相關市場已具相當市場力量甚或壟斷優勢的互聯網產業平臺，是否會憑借其在既有市場的優勢，跨入新興的金融創新領域，進而主宰金融創新或金融科技領域，這是下一階段面臨的主要議題，而當前世界各國對金融科技的“競爭倡議” （competition advocacy）重視的程度差別甚大。因此，由于金融科技應用之間存在著太強的關聯性，解決問題需要技術體系的應用與重構，不能僅從金融市場管制角度來看待金融科技的發展，還應加強頂層設計，構建多層次、系統化的金融科技治理體系，以推動各類機構共同參與金融科技生態體系的建設。

中國建立健全金融科技治理體系的路徑建議

我國金融科技發展萌芽于2004年，2013年互聯網金融橫空出世，行業歷經四大發展階段正處于野蠻生長狀態，2019年后開始步入穩定增長期。目前，我國擁有全球最大的金融科技業，據中國信息通信研究院發布的《中國金融科技生態白皮書（2020）》顯示，截至2020年上半年，一共有118家金融科技公司在滬深兩市實現IPO上市，其中登陸科創板的46家公司總計募資501億元人民幣。如今40%的中國消費者正在使用金融科技付款，而新加坡約為4%；35%的中國消費者正在使用基于金融科技的保險產品，在許多東南亞國家市場只有1%—2%。在金融科技快速推動下，我國七個垂直市場已然形成規模：支付和電子錢包；供應鏈和消費者金融；網上借貸；互聯網基金投資；互聯網保險；個人理財；智能投顧。

對于金融科技的發展，我國一直以來采取“摸著石頭過河”的思路，總體上持有鼓勵和支持的態度，在2015年前基本上未加以管制。在這種寬松的環境中，金融科技創新蓬勃發展。但與此同時一些打著金融科技旗號的公司未經國內準入要求，大肆開展金融活動，出現了一系列嚴重的問題，如“e租寶”這樣的企業幾乎就是龐氏騙局的翻版。盡管出現了各種問題，但當前我們決不能從一個極端走向另一個極端，如何在包括金融科技的全面監管體系中給我國金融科技公司維持一個友好的創新環境，是一個至關重要的挑戰。展望未來，中國消費者是金融科技趨勢的主要推動者。中國要站在全球金融科技競爭的戰略層面，充分利用龐大的金融科技應用市場優勢，加快建成功能齊全、運行良好的金融科技生態系統，當務之急是做好以下幾方面工作。

第一，成立由國務院直接領導下的“金融科技創新領導小組”。如前所述，金融科技涉及諸多行業和部門，傳統金融監管機制并不能很好平衡“監管”與“發展”之間的關系。借鑒英國、新加坡的模式，我們認為我國有必要專門成立金融科技創新領導小組，這有利于政府更有遠見地關注金融科技領域的新動向、新趨勢，有利于協調政府各個管理部門之間的行動，有利于確定全面、可操作的金融科技發展規劃，有利于監督金融科技相關政策、條例和計劃的實施，確保實現金融科技政策目標。

第二，打造中小金融科技公司賦能平臺。當前，金融科技對企業的賦能主要在科技巨頭和金融巨頭之中進行。從公平競爭角度來看，政府有必要打造金融科技賦能平臺，為數量眾多的中小金融企業和中小科技企業賦能。賦能平臺可進一步提升中小金融科技企業在信用評估、風險控制和精準獲客等方面的水平，最終催生出金融科技領域的新技術、新產業、新業態、新模式，形成具備多樣化主體的金融科技生態圈。

第三，制定“監管科技（RegTech）發展規劃”。金融科技的發展使得金融產品變得非常復雜，監管科技概念的提出，使得人們看到了大數據、云計算、人工智能、區塊鏈同樣可以被運用到金融監管上，不僅可以使得監管具有更高水平的全局優化計算能力，更重要的是可以解決監管者的激勵約束問題。英國政府目前正在嘗試通過Regtech 3.0的輔助，開發更有效率的監控工具以及仿真系統，使其得以有效應對不斷更新的法規并大幅降低合規成本。2020年9月，香港金管局制訂了一份為期兩年的路線圖，在香港銀行界推廣Regtech的應用，這份監管科技發展路線圖中的16項建議涵蓋五個核心領域：通過發布實際指導和組織有針對性的活動，提高監管意識；促進本地和全球Regtech社區的創新；通過持續的對話和合作，加強與Regtech生態系統的監管參與；通過將Regtech培訓和技能框架正式化，開發人才庫；通過持續的行業參與和有效的進展跟蹤來保持監管科技采用。

第四，積極參與區域和全球金融科技創新生態圈。金融科技創新大多具有跨境性質，各國對金融科技監管規則不一容易導致監管套利和空白。近年來，跨境沙盒（Multi-jurisdictional sandboxes）已開始運作，其主要以促進跨國監管協調，并使創新者通過共享測試程序，以促進金融科技產品和服務的跨境擴展，并減少跨國監管套利發生。目前有兩個跨境沙盒組織：一個是由英國發起的全球金融創新聯盟（Global Financial Innovation Network, GFIN），另一個是東盟金融創新網絡（AFIN）發起的API Exchange（APIX），這是金融機構的一個在線全球金融科技市場和沙盒平臺，旨在促進金融機構和金融科技公司之間通過一個全球性的市場相互聯系，采用APIs來推動整個亞太地區的數字轉型和金融包容性。面對這樣的形勢，我國要更加主動參與金融科技的國際合作。應容許在多于一個司法管轄區測試產品及服務，促使區域及全球監管機構、金融機構、金融科技企業及支持組織的相互合作及諒解。這也關系到未來金融科技全球競爭中哪家監管機構將成為主要監管機構，并因此擁有最大控制權和話語權。

（作者為上海交通大學安泰經濟與管理學院金融系教授、博導）

【注：本文系國家社會科學基金項目（項目編號：20BJY190）研究成果】

【參考文獻】

①Financial Stability Institute(2020), Policy responses to fintech: a cross-country overview.

②王達：《論全球金融科技創新的競爭格局與中國創新戰略》，《國際金融研究》，2018年第12期。

③費方域：《上海推進金融科技發展的思路和舉措》，《科學發展》，2019年第5期。

責編/李丹妮 美編/陳媛媛

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