摘 要:基層干部是基層治理的主體，長期以來處于 “忙”與“累”之中。這既源于基層工作的特點，也有體制機制方面的原因。將基層干部從“忙”與“累”中解放出來，既要優化基層治理權責體系，強化基層治理力量，提升基層干部的獲得感，也要善用數字治理技術，持續破解形式主義。只有給基層干部更有效的激勵與關懷，才能提升其擔當作為積極性。

關鍵詞:基層干部 忙與累 成因與治理

【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

“工資不高、事情不少”“掙不到錢、升不了職”“權力不大、責任很大” 是不少基層干部的真實寫照。作為治理體系的末端，基層干部肩負著繁雜多樣的工作，“忙”和“累”成為一種工作常態，以致不少基層干部在身體上勞累不堪，在心理上疲憊無力。基層干部的“忙”與“累”影響了基層干部的身心健康，挫傷了基層干部的積極性，影響了基層治理效果。必須深入探究基層干部“忙”與“累”的成因并尋找相應的治理之策，為基層干部“減負”，才能有效提升基層治理效能，推進基層治理向精細化、科學化、精準化轉型。

基層干部“忙”與“累”的成因剖析

基層干部“忙”與“累”有多方面的成因。既有基層事務復雜多變艱巨等特點，又有基層干部數量不足、權責不匹配、勝任能力不足，以及形式主義、官僚主義泛濫和基層干部待遇低等體制機制方面的原因。

基層治理事多人少

基層治理處于國家治理體系的末端，包括鄉鎮治理、村級治理與城市街居治理三個部分。各類事務繁雜而艱巨，上至脫貧攻堅、疫情防控等黨和國家重要的決策部署，下到征地拆遷、綜治維穩、宣傳教育、環境衛生、環保安監等縣級各部門派發的任務及自身的本職工作，更有不時發生的突發應急事件，事無巨細都需要基層干部親力親為。但與此形成鮮明對比的是，基層干部的數量嚴重不足。

基層組織的人事權掌握在縣級部門，核定編制的基層干部數量有限，僅夠應對基層的基本工作，面對各級黨委政府分派下來的任務，就顯得力不從心。大多數基層政府只能通過外聘的方式，招收“編外人員”“臨時工”等解決問題，但與繁重的基層工作相比，外聘依舊是杯水車薪。與此同時，在基層青年干部中，還普遍存在借調、臨時抽調等非正常流動現象，年輕干部經常被借調到上級黨委政府部門工作，進一步加劇了基層干部數量的緊缺。數量有限的基層干部在正常的工作時間內難以完成的工作任務，只能通過增加工作時間，采用“白加黑”“五加二”“24小時待命”等方式完成工作，結果必然是“忙”與“累”。

基層干部權責不清

基層干部處于治理結構的最末梢，掌握的權力有限。首先是財權與事權不對等。財政是政府履行職能的經濟保障，鄉鎮基層財政拮據，大多依賴縣級的財政撥款，面對逐漸增多的行政事務，錢少事多人手不足，即便通過增加負債的方式彌補人手短缺，財政缺口依然影響了人員配備。其次是獨立的執法權力有限。上級部門掌握法律法規賦予的監管權、監督權、執法權與處罰權，但主動履行法律賦予的權力、實施相應的法律行為時有懈怠現象，以人手不足、事務繁雜為借口，要求基層特別是鄉鎮履行這些權力。這不僅增加了基層黨委政府的工作量，而且加大了工作難度。因為基層黨委政府缺乏必要的執法權限，基層干部在綜治維穩等行動中，面對一些群眾的違法行為，只能以做思想工作為主。

與有限的權力相比，基層干部的責任卻很大，科層制的層層壓力通過“軍令狀”“責任狀”“一票否決制”等方式最終傳導到基層。再加上容錯糾錯機制不夠健全，一旦出現問題，作為具體工作責任人的基層干部，就得無條件承擔超額責任。權責不一帶來的巨大工作壓力使得基層干部在工作中如履薄冰，戰戰兢兢，不得不采取諸如增加勞動、重復勞動的方式規避責任，不僅身“累”，心更“累”。

治理能力不匹配

基層工作直面群眾和社會，問題復雜多變，需要基層干部具備較高的能力和素養。但是基層干部治理能力勝任不足，導致工作效率較低，只能用增加勞動時間的方式完成工作。這既源于基層干部自身，如文化水平不高、理論水平不足、認識不到位等，也源于基層干部“身兼多職”，擔負多個不同領域的工作，而一些工作具有很強的專業性，基層干部對此難以應對。此外，基層干部還存在結構性的缺陷，主要表現為年輕干部流失嚴重，干部隊伍日漸老齡化。

待遇和付出不對等

繁重的工作讓基層干部感到身“累”，與基層干部高強度、高難度的工作明顯不對等的待遇水平，讓基層干部感到心“累”。這不僅會挫傷基層干部的積極性，也會動搖基層干部長期在基層工作的決心，讓基層難以留住人才。在絕大多數地區，基層干部的收入普遍偏低，與縣一級、市一級公務員的收入也有明顯差距。加上晉升空間較小，上升渠道狹窄，存在明顯的晉升“天花板”。更重要的是，大多數基層工作條件較為艱苦，許多鄉鎮遠離城市、縣城，在這些地區工作、生活的非本地基層干部容易出現心理問題，加劇干部的勞累感。更進一步說，基層干部直面群眾，社會敏感度高，但由于信息不對稱、工作不到位，廣大群眾和社會輿論對基層干部的誤解時有發生，群眾和輿論的不理解，在影響干群關系的同時也會寒了基層干部的心。

形式主義的危害

形式主義一直是困擾基層干部的大問題，許多“無謂的事務”束縛了基層干部的手腳，擠占了基層干部的時間和精力。以會議落實會議，以文件落實文件，以表格落實工作的現象仍然突出，基層干部大量的時間都被耗費在開會、重復填表之中。有的形式主義還存在于督查、檢查、考核之中。基層干部除了要完成具體的工作，還要將大量的時間和精力空耗在一輪又一輪的“留痕跡”“攢材料”“填表格”“迎檢查”上，導致基層干部真正用于基層治理和公共服務的時間和精力被大幅削減。

針對形式主義，中央發起了“基層減負年”等專項整治行動，破除了一些形式主義的羈絆，但其弊病仍未根除，一些形式主義還演變出新花樣。近年來移動設備和互聯網等新技術被應用到基層工作之中，其本意是提高基層工作的效率，但是在工作中逐漸演化為“指尖上的形式主義”。基層干部被淹沒在數量龐大而功能重復的工作群、微信群、網絡學習平臺、網絡黨建平臺之中，徒增大量的負擔。

將基層干部從“忙”與“累”中解放出來

基層干部的過“忙”與勞“累”，會挫傷基層干部工作的主動性、積極性和創造性，讓基層干部逐漸“工具化”“不作為”，造成基層干部的大量流失，削弱基層治理力量，動搖黨治國理政的根基。基層強則國家強，基層安則天下安，只有對廣大基層干部充分理解、充分信任，格外關心、格外愛護，才能讓基層干部辛苦不覺苦、身累心不累。

優化基層治理權責體系

基層治理的權責邊界不明，導致基層干部超額承擔了許多職責范圍外的責任，造成基層干部又“忙”又“累”。改革和優化基層治理權責體系，既要在制度上明確基層治理權責邊界，保障基層干部在職權范圍內行政的權力，更要優化上下級政府的關系，明確上級政府和基層政府指導與被指導的關系。上級政府部門不能將自身本職工作派交給基層政府，更不能將責任推給基層干部。

構建權責一致的上下級政府關系，通過提高政策的靈活性，科學合理分配任務，暢通雙向溝通交流渠道，建立雙向評價機制等方式，調動基層干部的工作積極性。對基層干部的問責要堅持“權責對等、客觀公正、寬嚴相濟”的原則，嚴格按黨政問責制度辦事，不能將問責泛化。要慎用“一票否決”制度，完善好、用好干部容錯糾錯機制，推動基層干部盡職免責，維護基層干部正當權益。

強化基層治理力量

針對基層治理力量不足的問題，要推動人員和資源向基層下沉，提升基層治理能力。許多地區已經開始探索多種形式的“減縣補鄉”行動，通過縮減縣級各個職能部門編制的方式擴充鄉鎮政府編制和人員。以河南省為例，2019年5月，河南省出臺的《關于進一步深化鄉鎮和街道機構改革的意見》，鼓勵從上往下跨層級調劑行政和事業編制，推動編制資源向基層傾斜。截至2020年7月共向鄉鎮下沉編制3萬余人，每個鄉鎮和街道增加人員編制約15人，有效夯實了基層力量。

與此同時，必須建立常態化的選派抽調機制，從上級黨政機關、企事業單位等抽調青年干部下沉基層、支援基層，讓青年干部在基層學到本領，做出貢獻。在資源下沉的同時還應做好相應的配套工作，確保基層能夠接得住、管得好。此外，還要通過專題授課、座談交流的方式讓基層干部進行系統的理論學習、專業知識學習和技能培訓，夯實基層干部應對復雜環境的治理勝任能力。

提升基層干部的獲得感

基層任務繁重在一定程度上是無法避免的，全方位增強基層干部的榮譽感、歸屬感和獲得感，讓基層干部的獲得和他們的付出相匹配，有助于減輕他們心理上的勞累感。

一要提升基層干部的收入和待遇，落實保障基層干部工資薪酬、津貼補貼、年假休假等基本待遇和福利，逐步提高基層干部的績效獎金，解決基層干部的后顧之憂。二要暢通和拓寬基層干部的晉升渠道，堅持職務與職級并行，優化干部選拔晉升機制，優先從具有一定年限鄉鎮基層工作經歷的優秀干部中選拔縣級領導干部，破除基層干部晉升的“天花板”，讓基層干部有盼頭、有奔頭。三要加強對基層干部的精神激勵，通過樹典型、表先進等方式，積極表達對扎根基層默默奉獻、有實干實績的基層干部的認可，增強他們干事創業的使命感和榮譽感。四要加強對基層干部的關心關愛，做好對基層干部的心理疏導和干預，強化對基層干部的人文關懷工作，建立和完善基層干部強制休整機制，防止基層干部過度勞動，保障基層干部身心健康。五要營造良好的社會輿論氛圍，通過廣播電視、報紙刊物、互聯網、微信公眾號等媒體，廣泛宣傳優秀基層干部的先進事跡，堅決遏制對基層干部群體“污名化”的行為，維護基層干部群體名譽，增進群眾對干部的理解，提升基層干部的歸屬感。

善用數字治理技術

互聯網、大數據、云計算、人工智能、物聯網等現代科技手段，改變和革新了社會治理機制，為基層干部從一些繁雜、機械、重復的勞動中解放出來提供了契機。既要發揮數字治理優勢，做好數據共享工作，免去基層干部“重復收集”“反復填表”“多頭上報”之苦，也要提升基層干部應用新技術的能力，讓基層干部善于運用各種現代信息技術手段和工具提升工作效率。

但是，必須正確把握數字治理的方向，明確數字治理是基層工作的輔助工具，是基層治理提質增效的技術支撐。在基層治理中不能過度數字技術化，不能簡單的用線上平臺、技術手段代替和基層群眾的溝通交流和實地調研。要防止數字治理和技術工具的應用演化為各種新型形式主義，加重基層干部負擔。要充分發揮多元主體的力量，完善好基層民主協商制度，動員人民群眾依法有序地參與基層公共事務管理，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，鼓勵支持和引導公益組織、志愿組織等各類社會組織參與基層治理和公共服務，構建基層治理新格局。

持續解決形式主義問題

2019年中共中央辦公廳印發《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》以來，困擾基層的形式主義和官僚主義問題得到了一定程度的緩解。但形式主義和官僚主義如三尺之冰，非一日之寒，整治基層治理中的形式主義必須堅持思想作風建設、專項整治行動和長效監督機制相結合，久久為功，持續發力。

為此，可以借助黨史學習教育，深入開展黨的優良傳統和作風教育，大力弘揚反對形式主義、官僚主義的優良傳統，引導干部樹立正確的政績觀，營造求真求實的工作作風。可以通過馳而不息的整治行動，對困擾基層干部的文山會海、考核檢查以及“指尖上的形式主義”等突出問題，開展持續不斷的整治，并建章立制鞏固整治效果，持之以恒地與形式主義作斗爭，防止新老形式主義卷土重來。在此基礎上，重視對形式主義、官僚主義深層次源頭性問題的研究，建立健全長效監督機制，發揮紀檢監察部門巡視巡查的監督作用，暢通基層干部向上溝通渠道，強化引導群眾監督社會監督，多措并舉實現對形式主義和官僚主義的有效治理。

【本文作者為廈門大學公共事務學院教授；廈門大學公共事務學院博士研究生石術對本文亦有貢獻】

參考文獻

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責編：程靜靜

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