【摘要】黨的十九屆五中全會提出堅持實施區域重大戰略、區域協調發展戰略、主體功能區戰略，健全區域協調發展體制機制，完善新型城鎮化戰略，構建高質量發展的國土空間布局和支撐體系。三大區域戰略的提出背景、內涵特征和發展重點各不相同，但又互相關聯、互相影響。為實現我國區域發展戰略實施相互支撐、相互促進，可從規劃協同、政策協同、機制協同、評估協同、法治協同等五個方面加強區域三大戰略的協同實施。

【關鍵詞】區域重大戰略 區域協調發展戰略 主體功能區戰略

【中圖分類號】F123.3         【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.14.013

高國力，國家發展改革委國土開發與地區經濟研究所所長、研究員。研究方向為區域經濟發展理論與政策。主要著作有《區域經濟不平衡發展論》、《我國主體功能區劃分與政策研究》（合著）等。

黨的十九屆五中全會通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱“十四五”規劃建議），為開啟全面建設社會主義現代化國家新征程明確了階段性目標和任務。“十四五”規劃建議提出優化國土空間布局，推進區域協調發展和新型城鎮化，其中明確強調堅持實施區域重大戰略、區域協調發展戰略、主體功能區戰略，這為“十四五”乃至更長時期我國區域經濟發展和布局提供了方向和支撐。系統對比三大區域戰略的提出背景、內涵特征及實施重點，明確相互關系及協同推動戰略實施的對策舉措，具有較強的戰略意義和現實意義。

區域重大戰略的實施重在強化不同類型戰略功能區的示范引領

區域重大戰略是十九屆五中全會首次提出的國家區域發展戰略，是對黨的十八大以來相繼實施的京津冀協同、長江經濟帶、粵港澳大灣區、長三角一體化、黃河流域生態保護和高質量發展、海南自貿港、成渝地區雙城經濟圈等若干重大區域發展戰略的總結提升。黨的十九屆五中全會通過的“十四五”規劃建議對于區域重大戰略的相關表述為“推進京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展，打造創新平臺和新增長極。推動黃河流域生態保護和高質量發展。高標準、高質量建設雄安新區”。區域重大戰略的提出體現了實踐先行、與時俱進的理論提升和現實需求，為新時代全面建設社會主義現代化國家的區域戰略體系增添了新的內容和動力，為構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局提供了新的戰略視角和支撐，為落實新發展理念、推動高質量發展構建了新的空間格局和功能板塊。

區域重大戰略的提出及實施基于新的國際國內環境變化特征和趨勢要求。迄今為止已經實施的7個戰略重點區域發展規劃都承載著各自不同的戰略引領功能，在構建優勢互補、高質量發展的區域經濟布局中發揮著重要作用。7個戰略重點區域大致分為兩大類型，一類是點狀區域，包括京津冀、粵港澳、長三角、海南、成渝5個區域；另一類是軸帶狀區域，包括長江和黃河兩大流域。因此，可以說區域重大戰略是經濟地理學中點軸開發理論的具體實踐，充分考慮了我國國土空間類型多樣、差別巨大的客觀實際，旨在以不同空間尺度和類型為基礎發揮對區域經濟發展和布局的示范引領和輻射帶動作用。

5個點狀戰略重點區域除海南省以外均為經濟發展和對外開放水平相對較高的板塊，也是城市群和產業集群密集分布的重要區域，更是未來支撐高質量工業化和城鎮化的戰略引領區。京津冀協同發展重點在于打破行政區劃分割壁壘，推動要素有序流動和資源合理配置，探索經濟和人口密集地區優化發展的路徑和模式。粵港澳大灣區發展重點在于發揮灣區經濟特色優勢，促進不同制度、貨幣和語言的經濟體之間優勢互補，打造開放、包容、多元發展的示范樣板。[1]長三角一體化發展重點在于依托工業化、城鎮化和基本公共服務相對均等化的國土空間，加強不同層級地區、行業和領域間全方位協同互動，積累推廣區域一體化和同城化發展的先進經驗。[2]成渝地區雙城經濟圈發展重點在于強化西部地區資源富集、市場潛力大、腹地廣闊的比較優勢，推動成都、重慶雙城協同互動，探索要素集聚增效、產業分工協作、城鄉融合發展的多樣化路徑模式。海南自貿港建設不同于上述4個戰略重點區域，作為改革開放前沿但又相對落后的海島型經濟特區，其發展重點在于強化區位、資源、體制等獨特優勢，借鑒國際先進自貿港開放合作模式，為全國更高水平開放型經濟發展提供先行先試的鮮活樣板。[3]

2個軸帶狀戰略重點區域即長江流域和黃河流域，均是貫穿我國東中西的重要區域，事關國土空間生態安全格局和區域協調發展全局，對于全國生態優先、綠色發展的生態文明建設具有戰略引領和示范意義。長江經濟帶發展重點在于統籌經濟發展和生態保護，引導上中下游航運、防洪、產業、城市協同發展，探索大江大河流域生態優先、綠色發展的可行性體制機制。[4]黃河流域生態保護和高質量發展重點在于加強水資源合理開發利用和水沙關系調節，促進全流域生態環境治理、產業和城市布局、文化保護傳承相協同，推動流域經濟和行政區經濟相互耦合下的區域經濟高質量發展。

區域協調發展戰略的實施旨在推動區域間差距縮小、分工協作和優勢互補

區域協調發展戰略于2017年10月黨的十九大報告首次提出，是對改革開放以來實施的區域非均衡發展戰略、新世紀以來實施的區域發展總體戰略的集成和提升。2018年11月，《中共中央 國務院關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》正式發布，進一步充實完善區域協調發展戰略配套機制和舉措。“十四五”規劃建議中與區域協調發展戰略相關的表述為“推動西部大開發形成新格局，推動東北振興取得新突破，促進中部地區加快崛起，鼓勵東部地區加快推進現代化。支持革命老區、民族地區加快發展，加強邊疆地區建設，推進興邊富民、穩邊固邊。”區域協調發展戰略的提出既與我國相繼實施的不同階段區域發展戰略一脈相承，又體現了對新時代區域經濟發展戰略布局調整的與時俱進，對于縮小地區間發展差距、解決區域間不平衡不充分發展、構建高質量的國土空間開發格局具有重要支撐作用。

區域協調發展戰略的內涵既不同于改革開放以前以“三線”建設為代表的均衡發展戰略，也不同于改革開放以來以沿海率先發展為代表的非均衡發展戰略，而是充分考慮我國區域差別和特征，承認區域發展差距的客觀存在，更加注重統籌效率與公平關系，強調區域差異化發展路徑與模式，合理控制區域發展差距，將區域間通達程度、收入水平、基本公共服務的大致均等化作為區域協調發展的可行目標。

我國區域發展戰略經歷了新中國成立初期沿海與內地的“兩分法”、改革開放以后東、中、西部的“三分法”、新世紀以來東、中、西、東北的“四分法”，而進入新時代，為適應高質量發展要求應著力構建“4+7”區域協調發展戰略新格局。

“4”是指繼續優化完善西部開發、東北振興、中部崛起和東部率先四大板塊差別化協同發展的區域發展總體戰略。西部開發戰略的優化重點應強化沿邊區位、資源富集、市場潛力等比較優勢，發揮西部陸海新通道的南北向經濟聯系輻射帶動效應，促進區域政策西北、西南板塊多尺度精細化落地，形成沿邊開放前沿高地、生態保護綠色發展重要屏障、產業人口城市集約高效協同發展示范區。[5]東北振興戰略的優化重點應挖掘、提升資源稟賦、產業基礎、城鎮化水平等優勢，著力以增量促存量破解產業結構、所有制結構兩大難題，推動政府、企業和居民多主體思維觀念轉變和營商環境提升，建成東北亞開放合作前沿高地，以及先進裝備、大農業、冰雪產業等現代特色產業基地，加強國家糧食、生態、國防安全的戰略屏障。中部崛起戰略的優化重點應提升區位優勢和產業配套能力，加強中部板塊省市間全方位經濟聯系與合作，培育壯大內生型、嵌入式產業體系和集群，建設承接國內外產業和功能轉移的集中高地、糧食和原材料戰略保障基地、特色優勢產業綠色發展集聚區。東部率先發展戰略的優化重點應強化綜合系統優勢發揮，全面提升創新能力和開放水平，深化體制機制改革，打造更高水平開放型經濟排頭兵、自主創新驅動發展樣板引領區、世界級產業集群和城市群重點承載區。

“7”是指全面推動革命老區、民族地區、邊境地區、相對貧困地區、生態退化地區、資源枯竭型城市、老工業基地等七大特殊類型困難地區振興發展的區域補短板發展戰略。前4類屬于我國長期以來一直存在的欠發達或落后地區，后3類屬于工業化進程中，特別是改革開放以來經濟發展中出現的問題區域。革命老區振興發展的重點應強化紅色基因滲透擴散效應，推動紅色歷史文化保護、傳承和轉化，促進紅色旅游、文化創意等特色產業培育壯大。[6]民族地區振興發展的重點應弘揚民族團結和文化交融，提升民族手工業、民俗風情旅游等特色產業競爭力，推進交通、信息等硬件設施現代化與醫療、教育等公共服務均等化統籌協同。邊境地區振興發展的重點應鞏固提升興邊富民建設成效，加大通邊、抵邊、安邊的基礎設施和公共服務補助扶持力度，拓展邊境地區的政府購買范圍和人口穩定居住規模。相對貧困地區振興發展的重點應將鞏固拓展脫貧攻堅成效與實施鄉村振興相銜接，聚焦重點區域、群體和領域，實行重點幫扶，穩步提高貧苦地區不同群體的就業機會、收入水平和生活質量。生態退化地區振興發展的重點應在尊重和順應自然前提下遏制生態退化態勢，加快發展生態友好型生產和生活模式，推動形成縱橫結合、形式多樣的生態保護綜合補償機制。資源枯竭型城市振興發展的重點應加快資源依托型產業轉型升級，集中力量培育非資源型特色替代產業，推動資源型產業轉型、城市轉型和社會轉型協同發展。老工業基地振興發展的重點應加大利用新技術、新業態、新模式、新消費培育壯大戰略性新興產業，帶動傳統產業改造、升級、提效，激活科技創新活力和人才聚集動力，挖掘與煥發老工業基地產業體系再造的優勢潛力。

主體功能區戰略的實施意在構建差別化、集約型、可持續的資源環境保護和國土空間保護開發格局

2011年3月，國家“十二五”規劃綱要首次提出實施主體功能區戰略，黨的十八大報告進一步明確要求加快實施主體功能區戰略，十八屆三中全會又提出了堅定不移實施主體功能區制度，此后其一直是指導我國國土空間保護開發的重大戰略。十九屆五中全會進一步強調堅持實施主體功能區戰略，明確要求“立足資源環境承載能力，發揮各地比較優勢，逐步形成城市化地區、農產品主產區、生態功能區三大空間格局，優化重大基礎設施、重大生產力和公共資源布局……形成主體功能明顯、優勢互補、高質量發展的國土空間開發保護新格局。”主體功能區戰略的提出和實施首先尊重和順應了我國國土空間差別巨大和相對脆弱的基本國情，同時又體現了因地制宜、分類發展的科學發展觀，與改革開放以來我國一直倡導的可持續發展戰略、建設資源節約型和環境友好型社會、促進綠色低碳循環發展、推進生態文明建設等是一脈相承的。

從區域類型來看，主體功能區戰略分為并依據城市化地區、農產品主產區、生態功能區三大類型區推進差別化發展的重點和任務。城市化地區功能定位為工業化、城鎮化的主要承載區和要素資源的重要聚集區，發展重點應是在嚴控增長邊界前提下，優化重大生產力和基礎設施布局，加強資源節約、集約利用和生態環境保護建設，構建集約緊湊生產空間、文明共享生活空間和綠色宜人生態空間，提升綜合承載能力和開放安全的整體競爭力。農產品主產區功能定位為糧食和農業安全戰略保障區和鄉村振興建設主戰場，發展重點應是嚴守永久性基本農田保護紅線，加大農業生產技術升級改造和推廣應用，強化農業生產、生活和生態環境保護與土地、水資源節約，推進農業規模化、專業化生產經營方式和新型業態發展壯大，全面提高以農業發達、農民幸福、農村興旺為目標的農產品主產區的綜合吸引力和現代化水平。生態功能區功能定位為國家生態安全戰略屏障區和綠色低碳可持續發展的源頭支撐區，發展重點應在堅守生態保護紅線前提下嚴格控制開發強度，加大生態綜合補償力度和縱橫向財政轉移支付規模，引導人口和產業合理有序內聚外遷，穩步提升基本公共服務均等化和人均收入水平，確保生態產品規模不斷擴大和生態服務功能不斷增強。

從發展方式來看，主體功能區戰略分優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四大方式落實差別化發展路徑和模式。[7]優化開發和重點開發地區是以發展為主導的空間，與城市化地區相對應；限制開發和禁止開發地區是以保護為主導的空間，與農業主產區和生態功能區相對應。優化開發是指人口和經濟布局過密地區合理調整發展方式和空間結構的過程，發展重點應是更加突出質量、效益和可持續性，加快提升科技創新驅動發展和開放型經濟發展，率先探索高質量發展路徑模式，引領示范新發展格局的構建。重點開發是指加強發展條件和潛力較好地區要素聚集和功能承載的過程，發展重點應是高標準加大基礎設施和公共服務建設，高水平吸引人口和產業聚集，強化新產業、新技術、新業態、新模式推廣應用和后發優勢發揮，推動建設工業化和城鎮化高質量發展的主力軍和支撐區。限制開發是指合理調控和限制承擔農業和生態安全地區開發強度的過程，發展重點要嚴控增量、優化存量、限制大規模高強度開發活動，依托比較優勢和承載能力發展特色優勢產業，強化產業和人口集中、集約布局，有力保障農產品和生態產品安全供給。禁止開發是指嚴格管控不同類型重要生態空間人類生產生活行為的過程，發展重點應是堅守生態安全紅線，加大政府生態服務購買力度，保障生態保護和建設投入，打造成為生態安全戰略屏障和綠色低碳發展重要支撐。

協同推動區域重大戰略、區域協調發展戰略、主體功能區戰略的實施

區域重大戰略側重于從效率角度以戰略重點區域率先發展輻射引領全國區域經濟社會發展，是提升國家新型工業化和新型城鎮化水平、引領全面建設社會主義現代化國家的重要支撐。區域協調發展戰略側重于從公平角度發揮區域比較優勢控制區域差距擴大，是促進區域間基本公共服務均等化、解決區域不平衡不充分發展的重要舉措。主體功能區戰略側重于從可持續角度采取并實施區域差別化發展路徑和方式，是加強資源環境集約利用、維護生態安全和糧食安全、推進綠色循環低碳發展的重要保障。區域重大戰略實施為區域協調發展戰略實施和主體功能區戰略實施提供物質基礎和動力支撐；區域協調發展戰略實施為區域重大戰略實施和主體功能區戰略實施提供目標導向和催化潤滑；主體功能區戰略實施為區域重大戰略實施和區域協調發展戰略實施提供方式遵循和安全保障。三大區域戰略的實施角度不同、各有側重，實施過程相互關聯、相互影響，因此應全方位、全過程加強三大區域戰略實施協同，推動戰略實施互相支撐、互相促進。

一是規劃協同。加強三大區域戰略總體規劃和專項規劃、中央各部門和地方各級政府規劃間的銜接，推動規劃期限趨同化、規劃過程公開化、規劃方式專業化。做好京津冀、長江經濟帶、粵港澳大灣區、長三角、黃河流域等戰略重點區域規劃綱要或實施方案的全流程銜接，進一步優化調整“十四五”西部開發、東北振興、中部崛起等實施方案的重點領域和可行任務，促進主體功能區規劃全面對接、融入國土空間規劃。強化雄安新區、長三角生態綠色一體化發展示范區、虹橋國際開放樞紐等現代化建設戰略功能區規劃或方案的協調，建立與所在大尺度區域規劃動態對接調整辦法，加快形成點面結合、遠近結合、上下結合的區域戰略規劃協同體系。

二是政策協同。系統集成三大區域戰略中央和地方各部門、各領域相關政策，著力提高政策合力效應。緊盯動態變化的國內外經濟形勢，及時做好政策的更新調整，完善針對不同場景的政策包儲備，創新政策工具和組合方式。長三角、粵港澳、成渝雙城等區域政策協同應瞄準更高水平開放型經濟發展目標，加快制度性開放與國際接軌進程，西部開發、東北振興等區域政策協同應加大財政轉移支付、生態綜合補償等政策創新力度，優化開發、重點開發等主體功能區區域政策協同則要集中圍繞新型工業化和新型城鎮化提升市場配置資源的決定性作用，構建符合國際慣例、適應國內情況的多元、立體、動態區域戰略政策協同體系。

三是機制協同。優化提升區域重大戰略、區域協調發展戰略相關重點區域領導小組省部溝通協調機制，建立健全主體功能區戰略對接融入國土空間規劃機制，支持地方各級政府探索構建形式多樣的區域性合作機制。創新地區間對口幫扶、援助和合作機制，加強市場化機制的引入，更加強調發揮比較優勢實現合作共贏，提升區際合作穩定性和可持續性。統籌考慮地區自然、經濟和社會特征，探索建立配套支撐的區際利益協調、分配和調節機制，引導形成權利收益共享、責任風險共擔的相對公平合作機制。優先改進中央到地方各級縱向財政轉移支付效率效益，探索流域上下游、水源地與受水地間橫向財政轉移支付路徑辦法，加快重大生態屏障區、重點生態功能區的生態補償機制、生態產品價值實現機制的試點試驗，推動形成架構支撐、重點帶動、縱橫互促的區域戰略機制協同體系。

四是評估協同。加強現有各部門、各領域區域性評估對接整合，提升評估的規范性和科學性，推廣加強專業性第三方評估獨立性和權威性。建立預評估、中評估、后評估全流程評估體系。預評估重點論證實施前瞻性、可行性問題；中評估重點論證實施進展、問題及趨勢；后評估重點論證實施成效、評估反饋和政策調整，不斷暢通全面評估、有效反饋、及時調整的通道。以強化完善生態環境領域評估為突破口，拓展完善能源、水利、土地、安全生產、重大災疫、社會穩定等領域評估辦法，加強不同領域評估過程和結果的對接、整合、共享。推動建立戰略評估、規劃評估、項目評估自上而下多層互動評估機制。戰略評估重在宏觀層面的全局性和長遠性；規劃評估重在中觀層面的階段性和操作性；項目評估重在微觀層面的工程性和落地性，逐步構建縱橫聯動、領域多元、保障有力的區域戰略評估協同體系。

五是法治協同。結合區域戰略實施及時推動相關法律法規內容優化調整，分類、分階段促進法律制度廢改立統籌，促進相關領域法律法規的配套支撐和銜接協調。完善中央和地方不同領域、不同部門法律法規、規章條例等銜接機制，調動地方政府因地制宜實行區域法治的創造性和主動性，嚴格落實立法必依、執法必嚴、違法必究的全過程法治規定要求。重點督查檢視《土地管理法》《城鄉規劃法》《環境保護法》《長江保護法》《海南自由貿易港法（草案）》《自然保護區條例》《風景名勝區管理條例》等法律法規的執行情況，做好執法檢查和滾動修訂論證。擇機推進《區域協調發展法》《發展規劃法》《生態補償法》《黃河保護法》的立法研究論證工作，聚焦國土空間開發保護、新型城鎮化與都市圈、鄉村振興與城鄉融合、開放型經濟與自貿區等現實需求，支持率先出臺保障先行、先試的專門法規規章，不斷完善原則性與特殊性兼顧、長遠目標與現實需求結合的區域戰略法治協同體系。

注釋

[1]《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，http://www.gov.cn/zhengce/2019-02/18/content_5366593.htm#1。

[2]《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》，http://www.gov.cn/zhengce/2019-12/01/content_5457442.htm。

[3]《中共中央 國務院印發海南自由貿易港建設總體方案》，http://www.gov.cn/zhengce/2020-06/01/content_5516608.htm。

[4]《長江經濟帶發展規劃綱要》，2016年9月。

[5]《中共中央 國務院關于新時代推進西部大開發形成新格局的指導意見》，http://www.gov.cn/zhengce/2020-05/17/content_5512456.htm。

[6]《國務院關于新時代支持革命老區振興發展的意見》，國發〔2021〕3號，http://www.gov.cn/zhengce/content/2021-02/20/content_5587874.htm。

[7]《國務院關于印發全國主體功能區規劃的通知》，國發〔2010〕46號，http://www.gov.cn/zwgk/2011-06/08/content_1879180.htm。

責 編／桂 琰

Cooperatively Implementing the Major Regional Development Strategies and the Strategies for Coordinated Regional Development and Functional Zoning

Gao Guoli

Abstract: The Fifth Plenary Session of the 19th CPC Central Committee proposed continuing to implement the major regional development strategies and the strategies for coordinated regional development and functional zoning in a cooperative manner, improving the systems and mechanisms for coordinated regional development, refining the new urbanization strategy, and optimizing the land and spatial layout for supporting high-quality development. The background, connotation and development focus of the foregoing three regional strategies are different, but they are interrelated and influence each other. In order to support and promote the implementation of China's regional development strategies, we can strengthen the collaborative implementation of the three regional strategies in five areas: planning coordination, policy coordination, mechanism coordination, evaluation coordination and rule of law coordination.

Keywords: major regional development strategies, coordinated regional development strategy, functional zoning strategy