當前韌性城市成為應對風險的必然要求

德國社會學家烏爾里希·貝克指出，人類所生活的時代進入了現代化發展的新階段——風險社會，當今社會面臨的風險呈現出由局部性轉為全球性、個體性轉為社會性、單一性轉為多重性等新特征，人類社會需要創新風險治理模式，將以往自上而下的災害管理模式與自下而上的社會參與過程相整合。隨著城市經濟社會與生態體系的日益復雜化，調適自然環境與社會環境，減緩風險沖擊與擾動的意義愈發重大，韌性城市正是在這一背景下應運而生的應對風險社會新范式。

韌性城市的概念傳入中國后，首先被應用于城市氣候風險領域，被視為氣候變化背景下的城市調適模式。一方面，當前全球正處于暴雨洪澇、高溫熱浪、重度霧霾等氣候風險頻發的氣候變化敏感期，氣候風險對當今人口與產業高度聚集的城市威脅顯著。另一方面，中國在經歷了40余年的高速發展之后，常住人口城鎮化率超過63%，9億多人口高度集中于大城市與城市群，城市面臨的不確定因素和未知風險不斷增加，急需提升城市韌性水平，強化城市抵御風險能力和災后恢復能力。

進入21世紀后，韌性城市概念被拓展到突發性公共衛生安全事件、恐怖襲擊、重大安全事故等多個與城市安全相關的非自然災害領域，出現了韌性社區、韌性社會和韌性群體等新概念。在風險源抗解性增強的復雜系統面前，城市需要加強災害預防規劃，從韌性社區應災體系建設、社會心理干預、韌性群體培育等多個視角全方位提升城市的應災能力，嵌入災后恢復能力，探索城市建設與管理的新范式。

黨的十九屆五中全會提出要建設韌性城市，指出要“增強城市防洪排澇能力，建設海綿城市、韌性城市”。近年來，韌性城市概念逐漸得以普及，但仍需辨析的是，韌性城市發展模式與傳統意義的響應式應急管理屬于不同范疇，特指城市系統基于事前嵌入城市復興計劃與修復工程計劃的科學規劃，能夠確保城市在遭遇突發自然與社會災害過程中，城市系統在不破壞其基本結構的前提下吸納災害、維持城市基本運轉，并有能力在災后迅速恢復初始狀態。

韌性城市建設要妥善應對自然風險和社會風險

恢復力是韌性城市的基本特征。韌性概念于19世紀被引入機械學，用于描述金屬材料在受外力沖擊變形后，恢復其原初形狀的能力，即彈性或柔性。1973年，加拿大生態學家霍林將韌性概念引入系統生態學，并提出生態系統“多平衡”，用以表述生態系統自身穩定的特征。2003年，美國城市規劃學者戈德沙爾克首次提出韌性城市應該是可持續的物質系統和人類社區的結合體，而物質系統的規劃應該通過人類社區的建設發揮作用。現在一般看來，韌性城市主要由基礎設施、社區和社會建設等三大領域組成，即功能韌性、社區韌性和社會韌性，涵蓋了物質和社會兩個維度。對于韌性城市建設而言，要能妥善應對自然風險和社會風險。

自然風險在人口與產業高度聚集的城市時常發生。中國是世界上自然災害頻發的國家，災害種類多、分布地域廣、發生頻率高、損失程度嚴重。根據應急管理部公布的2020年全國自然災情，全年各種自然災害共造成1.38億人次受災，591人死亡失蹤，10萬間房屋倒塌，176萬間房屋損壞，直接經濟損失3701.5億元。在各類自然風險中，氣候風險由暴雨、臺風、干旱、高溫等極端天氣所引發，近年來呈現出頻次增加，強度增大的顯著趨勢。

極端氣候事件不僅會直接對城市的生態環境產生影響，還會通過對城市的水、電、路、氣、房、訊等基礎設施系統的影響，對城市的生產、生活體系造成沖擊。我國大部分城市的生產、生活、生態體系，都可能面對暴雨洪澇、高溫熱浪、重度霧霾等災害的沖擊。以暴雨洪澇為例，我國是暴雨多發國家，逢大雨必澇、城市功能癱瘓已成為一些城市的通病。暴雨洪澇災害會對城市基礎設施造成不同程度的破壞，會影響城市正常運轉。同時，暴雨洪澇還威脅著居民的生命財產安全，并對生態體系也產生一定沖擊。再比如高溫熱浪，隨著溫室氣體排放導致的全球氣候變暖，極端高溫天氣增加，熱島效應對城市的影響日益顯著。高溫熱浪對日常的生產與生活具有直接和間接影響。韌性城市應具備應對自然風險沖擊的適應模式。

社會風險是韌性城市應對的新領域。氣候變化風險調適是通過調整自然系統和人為系統以回應實際發生或可能發生的氣象災害及其后果，趨利避害，最大程度降低極端氣候事件風險。當今城市風險特征表現為多元化、復雜化，除氣候風險外，城市不確定性風險已經越過自然邊界進入社會領域，如以新冠肺炎疫情為代表的公共衛生安全風險，以恐怖主義、核事故為代表的社會災害。同時，自然災害也往往會越界演變為社會災害。城市既是實現美好生活的場域，又是城市自然災害與社會風險的高發區。人口與經濟活動在城市高度集聚，賦予城市非確定性、無序性與混沌性的特征，應對社會風險已經成為韌性城市建設的新目標。

突如其來的新冠肺炎疫情是一次傳播速度快、感染范圍廣、防控難度大的重大突發公共衛生事件，疫情向城市運營體系提出了挑戰，警示人們要分類研判和應對社會治理風險。在此次新冠肺炎疫情防控中，社區組織筑起了疫情防控的堅強堡壘，是中國有效應對疫情的關鍵力量。未來在實現恢復和再生過程中需要重新認識和調整社區的功能，不斷建設城市公共安全服務體系，提高城市綜合風險治理能力；不斷提高非常態下的應急管理能力，完善應急管理的法律體系和財政體制；建立社會化的應急管理人才隊伍；建立跨部門、跨單位、層次更高的總體應對災害體制。社會災害不可抗拒，但一座城市、一個社區的應災能力和恢復韌性能力可以通過科學系統的風險管理加以培育和提升。

建設好韌性城市關鍵是提升城市韌性

當我們把城市韌性定義為受災后的功能恢復，那么如何激發城市韌性則是問題的核心。需要強調的是，韌性城市建設是與應急管理不同的系統工程，需要從城市系統的多樣性和社會生態的多元性角度思考，在規劃階段嵌入災中反應體系和災后恢復機制，提高災中的應災反應能力和災后恢復速度。城市的韌性能力建立在基于智能技術的綠色基礎設施等硬性基礎上，同時也體現在智慧社會體系與人文環境上。通過在事前建立城市系統功能的疊加與相互轉換機制，能夠有效確保城市功能體系快速恢復。

韌性城市構建應關注以下三個韌性方面。第一是功能韌性，在規劃和建設階段采用工程性和技術性適應措施極為重要；第二是社區韌性，社區是城市生活的基礎空間，當災害發生時社區能夠及時響應以維持基本正常的生活秩序；第三是社會韌性，即在城市日常建設及災后恢復過程中注重解決城市的經濟與社會問題，其結果將歸結為城市應災能力的綜合提升。

首先要全面提升城市的功能韌性。功能韌性是指影響風險脆弱性的客觀物質基礎水平強弱。設施防災性取決于區域所處的自然地理條件及防洪排澇設施設備的完備性。功能韌性建設尤為重視“事前性恢復”。這一概念的特征是將應對災害與前期規劃環節一體化，可以稱之為“前導一體化”。傳統的工程性防御措施包括基礎設施建設、災害風險評估、精細化預報預警與靶向性信息智能發布等工程技術。而韌性城市中的“事前性恢復”則強調災害發生之前達成街區復興目標共識，事前制定城市復興計劃與實施細則，在規劃中嵌入工程計劃的應災準備將有助于提高事后城市復興的效率。

一要推進綠色基礎設施建設。城市需要將生態系統納入城市規劃范疇，用綠色基礎設施取代以往的灰色城市基礎設施，優先發揮生態功能，協同生態保護和經濟社會發展。作為具有防災功能的現代化城市，需要先行布局城市防洪排澇能力，以應對城市積澇問題。積極采用海綿城市技術，可建成縱橫相連的水系，雨水通過道路兩側水網收集后集中凈化，用于供水、補水再利用，確保中小降雨100%自然滲透、自然積存、自然凈化。城市受災程度取決于暴雨洪澇和城市排水設施的功能發揮狀況，需要定期和預警期巡檢及清疏排水管道，確保汛期排水暢通。海綿水網系統不僅可以儲存雨水、凈化水質，應對洪澇災害和節約水資源，同時還具有景觀塑造和休閑游憩的綜合功能。

二要確保防災設施的高水平恢復能力。電力能源保障是災區生產生活秩序恢復的關鍵因素。建立區域能源管理體系，引入雙重電源供電，將供電可靠率提升至世界先進水平，以確保暴雨洪澇災期供電設備正常運轉。在能源保障領域，日本智慧城市的相關理念與技術值得借鑒。位于千葉縣的柏之葉市是日本首個智慧城市，日立公司為柏之葉智慧城市設計建設了對當地整體能源進行運轉、監測、控制的區域能源管理系統，其功能是實現區域能源管理，把握、分析和管理區域能源狀況，監測災害信息。該系統最為關鍵的理念是電力融通，制定電力融通計劃，在不同區域實施日常性尖峰負載消減運轉、計劃內停電時的節電運轉、計劃內停電和災害突發時的區域間供電。電力供應直接影響通訊，進而決定居民獲取災害信息的速度與能力。日本的區域能源管理系統旨在建設災害及意外停電等突發事件時也能安心居住的街區，維持業務與生活的平穩運轉，確保安心安全的生產、生活。

三要全面推進生態設施化。實現城市綠色基礎設施多重功能價值是韌性城市建設更高層次的目標，其含義是賦予同一設施空間多元功能，實現活動需求的集成與轉換，以達成城市建設土地的可持續利用目標。生態設施化的深層理念是，防災應災設施不僅僅是指定為避難場所的綠地和公園，城市道路、公園和廣場設計也均應達到當地防洪標準。以城市交通為例，在做好道路交通保障的同時，應使城市高速公路兼具防災避難功能，以提升交通韌性。居住區要以高標準建設防災設施，而完備的避難設施也將增加社區吸引力，提升其商業價值。

其次要注重激活城市的社區韌性。社區在城市中具有基礎性角色地位，一些不確定性問題也多發生在社區。隨著風險不確定性的增強與常態化，韌性概念被引入社區領域。社區的最基本特征是居民具有歸屬感和認同意識，信息共享，相互扶助。一方面，在事前階段應以社區為基本單元研究氣候風險的歷史與趨勢，以社區為主體編制災害圖，標注災害發生地點、受災擴大范圍與程度、避難路徑、緊急避難場所等，并將其作為災害事發現場管理體系標準化的前提；制定行動計劃，把計劃條文轉變為每一位居民的防災意識、防災技能與防災行為，提高危機管理與抗風險能力，做好避難前期準備。

另一方面，城市需要以社區為單位建立針對性強的應災計劃和風險管理組織制度，制定切實可行的防災預案以及與恢復性街區建設相聯動的受災者生活支援對策，組織指導居民應對可能發生的各類災害，使社區在遭受各類突發災害事件后，能夠運用內部與外部的物質資源與社會資源，維持基本社會秩序并恢復到災前水平。在確立城市應災和救助專業機構主體地位的同時，需要把社會組織和城市居民視為與相關專業機構同等有效的救災主體，在加強政府主導的公助力量基礎上，建立有社會組織和社區居民參與的共助體系。

最后要大力充實城市的社會韌性。韌性城市建設尤為重視社會因素，認為公共安全性是取決于社會全面發展的系統工程，城市韌性取決于地區經濟能力、社會人口能力、社區參與能力。城市與社區的經濟與社會發展水平最終決定城市的恢復能力，提升地方經濟與社會發展水平將綜合提升地區防災設施保障能力、城市體系組織能力以及居民備災應災能力。

美國加州伯克利大學城市研究所設計的韌性城市社會評價指標包括三個維度：一是地區經濟能力，包括收入公平性、經濟多樣性、區域經濟負擔、商業環境等。二是社會人口能力，指標包括居民受教育程度、有工作能力者比重、脫貧程度、健康保險普及率等。三是社區參與能力，相關指標包括社會發育程度、城市穩定性、住房擁有率等。這些韌性城市指標可以稱為社會韌性指標，尤為重視分析社區居民群體的個人能力差異，強調社區組織通過增強社會整合，實現災前應對、災害過程的相互救助和災后自我恢復。

社會韌性建設應高度關注導致風險脆弱性的社會文化因素，尤其關注群體脆弱性這一關鍵因素，目的是建設韌性群體。群體脆弱性包括人口年齡結構、收入水平、教育水平和流動性等。首先，從人口年齡結構看，兒童、老年人、婦女、殘疾人等屬于受災風險較大的群體，要重點關注。其次，地區經濟水平規定了當地居民的經濟社會需求層次，需要提高經濟生活水平以增強居民災害防御意識，提高社會保障水平以增強居民應災能力。再次，教育水平和互助社會網絡影響居民的防災意識以及信息獲得速度與能力，災害信息是否充分決定著應災行為的有效性，這方面要做好功能提升工作。最后，我國處于城市化的進程之中，大量流動人口向城市集中。流動人口居住場所臨時性強，與社區組織聯系松散；流動人口人群流動性強，防災意識弱；一些流動人口文化素質也較低，缺乏應災知識。對于流動人口，要切實做好災害調適體系建設。

同時，韌性群體建設的一個重要環節是健全社會心理干預機制，提升社會心理康復能力。在這次新冠肺炎疫情突發公共衛生危機中，能夠清晰看到公共危機風險對社會生活的深遠影響，不僅直接涉及物質保障層面的調配運轉，也會逐漸滲透到社會心理層面誘發焦慮失控。例如，疫情改變了人們原有的生活方式，封閉、孤立的居家生活導致合理的社會交往距離拉大甚至中斷，不滿情緒無處宣泄，家庭摩擦上升為矛盾。看不見摸不到的生理病毒可以演變為導致情緒恐慌的“心理病毒”，在生物疫區之外滋生出另一個精神“疫區”。現代社會風險的普遍化趨勢對個體安全感和社會穩定性帶來深遠影響。民眾社會心理健康需要有效疏導干預，而這一切需要借助于科學有效的心理干預疏導來解決。必須推進構建公共應急管理社會心理干預體系，系統監測分析社會心態波動，對社會心理干預的專業主體、服務對象、組織體制、運行機制等干預工作結構與實施過程展開規范研究和實踐探索。

總的來說，一個城市經濟社會生態建設的綜合水平決定了應對風險能力和災后恢復能力。城市韌性系統需要提高城市綠色基礎設施的多功能性、連通性和穩定性，通過空間嵌套、空間冗余實現結構優化和功能協同；以社區為基本單位提升社會文化資源的豐富度；在城市層面形成具有抗災力和避險效益的城市復合體，踐行抗災力必獲紅利回報、抗災力紅利惠及人人的理念。實現這一目標，需要全方位借助氣象、環保、交通、醫療、社會工作等多部門數據，全域感知能源系統、交通系統、水文資源、醫療衛生系統與社會心態，需要不同職能部門相互聯系，功能互補，形成有機系統，讓城市結構更具有彈性和柔性，確保城市社會經濟穩定和安全運行。

（作者為中央民族大學民族學與社會學學院教授、博導）