為了進一步實現國有企業改革目標，需要不斷完善國資監管體制來為國有企業效率提升創造良好的產權基礎。與此同時，在國有企業進行混合所有制改革過程中，隨著企業非國有股比例的不斷提高，非國有股東會對國有股東形成有效制衡，將促使國資監管體制向以“管資本”為主轉變。這表明，完善國資監管體制與深化國有企業改革相互促進、相互依存，完善國資監管體制將破除制約國企效率提升的體制機制弊端，而深化國有企業改革又將促使國資監管體制更加完善。
單方面進行國有企業改革只能達到“治標”效果，只有同時完善與國有企業改革階段相匹配的國資監管體制才能夠達到“治本”效果。因而，應推進兩者協同發展，從而實現“1+1>2”的效果。
完善國資監管體制
與深化國企改革的協同邏輯
完善國資監管體制和國有企業改革作為一項系統性、整體性和協同性改革，兩者之間相互促進、相互滲透、相互依存。
第一，兩者目標和方向具有一致性。
新時期完善國資監管體制需要改革國資監管方式，推進國資監管向以“管資本”為主轉變，落實企業自主經營權，從而提升國有企業效率。在以“管資本”為主新型模式下，作為國有資本專業化運營平臺，國有資本投資、運營公司將按照市場化原則開展資本運作，國有資本配置和運行效率得以進一步提升。與此同時，新時期深化國有企業改革的任務主要體現在實施國有企業功能界定和分類、完善現代企業制度與健全公司法人治理結構、積極發展混合所有制改革和股權多樣化改革等方面，旨在確立國有企業獨立市場主體地位并推動其與社會主義市場經濟相融合，從而有利于提升國有企業活力和運行效率。因此，完善國資監管體制與深化國有企業改革目標具有一致性，即提升國有企業經營績效，推動國有資本做強做優做大。
國資監管體制由以“管資產”為主向以“管資本”為主轉變，有利于落實企業自主經營權，而深化國有企業改革旨在確立國有企業獨立市場主體地位，激發企業內在活力。因此，兩者都是朝著要素市場化配置方向改革的，兩者改革的方向都是與社會主義市場經濟體制相融合。
第二，完善國資監管體制是國有企業改革取得成效的前提條件。
回顧四十多年國資國企改革歷程可以發現，國有企業改革取得實質性進展的階段都是以同時期國資監管體制的顯著性改革為前提條件。新時期，隨著國資監管體制由以“管資產”為主向以“管資本”為主轉變，國資監管機構將更多采取市場化的監管方式監管出資企業，并通過公司法人治理結構依法行使股東權利。顯然，在新型國資監管體制下，國有企業真正成為獨立市場主體并擁有自主經營權，遵循市場化原則配置企業資源，進一步增強企業活力。
第三，國有企業改革是完善國資監管體制的實現形式和關鍵環節。
當前，完善國資監管體制應當圍繞國資監管方式向以“管資本”為主轉變和組建投資、運營公司兩條主線進行，進一步提高國有企業經營效率。然而，新時期國資監管體制改革所要實現的雙重目標與國有企業改革緊密相連，國有企業改革成為完善國資監管體制的載體和實現形式。一方面，在國有企業引入非國有資本進行混合所有制改革過程中，按照《公司法》相關要求，非國有資本出資人也應以股東身份參與混合所有制企業公司治理，這將極大地限制國有資本出資人行政干預企業經營，并促使國有資本出資人以資本為紐帶行使股東權利，從而推動國資監管體制向以“管資本”為主轉變。另一方面，在原有國有企業基礎上改組或重新組建國有資本投資、運營公司，可以在國資監管機構和國有企業之間建立隔離帶，避免國資監管機構直接面對國有企業而出現的政資不分、政企不分等問題，有利于改革和完善國有資本授權經營體制。
完善國資監管體制
對國企改革效率的影響
以“管資本”為主完善國資監管體制，需要推動國資監管機構科學合理地履行國有資產出資人權利。一方面，對于優化國有資本布局、規范資本運作、提高資本回報、維護資本安全等事項，要科學管理、決不缺位；另一方面，對于由企業自主經營決策的事項，要依法放權，決不越位，從而強化國有企業市場主體地位，激發企業活力，不斷提升國有企業經營效率。
第一，改革授權經營體制，提升企業治理效率。
在新型國資監管體制框架下，國資監管機構依法授權其直接監管的國有資本投資運營公司對授權范圍內的國有資本履行出資人職責，其自身不再直接監管企業經營決策。因此，作為委托人的國資監管機構只需聚焦優化國有資本布局、規范資本運作、提高資本回報、維護資本安全等方面職責，把自主開展國有資本運作的權利合理授權給專業化公司。由于國有資本投資、運營公司屬于國有資本市場化運作的專業平臺，國有資本的運行和配置效率將進一步提升。同時，隨著國資監管體制由以“管資產”為主向以“管資本”為主轉變，國資監管機構將以資本為紐帶，按照出資額度聘請相應人員進入公司股東大會、董事會、監事會等機構，更多依靠公司法人治理結構履行出資人職責，真正確立國有企業市場主體地位。
第二，完善市場化經營機制，提高資源配置效率。
國資監管體制向以“管資本”為主轉變，一方面要求國資監管機構由行政化管理方式向法制化、市場化監管方式轉變，國有企業自主經營權真正得到落實，企業按照市場化原則進行資源配置，從而提升企業經營績效。另一方面推動國有企業通過引入非國有股東進行混合所有制改革，鼓勵混合所有制企業建立向企業核心人員提供充分激勵的長效激勵機制，提升企業內在動力。
推進完善國資監管體制和國企改革協同發展的路徑選擇
作為經濟體制改革的中心環節，國有經濟部門的改革屬于一項復雜的系統工程，在完善國資監管體制和實質推進國有企業改革過程中，需要保障各項改革任務和政策措施的協同性。為實現國資國企改革目標，新時期完善國資監管體制和深化國有企業改革應進一步加強頂層設計，提高改革系統性、整體性和協同性。
一是，需要總結前期實踐經驗，加強對完善國資監管體制和深化國有企業改革的整體性研究，做好關于國資國企改革協同推進的頂層設計；要加強改革措施的協調性，推動國資國企改革取得實質性進展。
現階段完善國資監管體制的主要內容是轉變監管方式及組建國有資本投資、運營公司，國有企業改革的重點落在實施分類改革、完善現代企業制度和推動混合所有制改革等方面，兩者之間相互聯系、彼此促進。首先，對國企進行分類改革是構建以“管資本”為主的國有資產監管體制的基礎。對商業類和公益類的國有企業，國資監管機構必須根據企業類別采取差異化的監管方式。以“管資本”為主意味著“管資產”在某些領域仍具有適用性，對于保障民生服務社會的公益類國有企業，可適當采取偏行政化、直接化的方式監管其生產經營活動。其次，混合所有制是以“管資本”為主加強國有資產監管的重要實現形式。混合所有制經濟其實就是多元化資本的組合問題，通過市場化方式將社會資本引入國有企業，或讓國有資本入股非國有企業，有助于改變國有股權“一股獨大”的局面，推動國資監管機構通過公司法人治理結構履行出資人職責，實現國資監管向以“管資本”為主轉變。最后，完善現代企業制度和法人治理結構是國資監管體制改革的微觀要求。在國有企業分類改革和混合所有制改革的基礎上，根據不同企業的功能定位和股權結構，形成股東行為規范、內部約束有效、運行高效靈活的現代企業制度，進一步激發企業內生動力和提升市場競爭力，從而改善企業經營績效，實現國有資產保值增值。
二是，要以“管資本”為主優化授權經營體制，發揮國有資本投資、運營公司“中介”效應。
國有資本授權經營體制改革是新時期完善國資監管體制的重要舉措，有利于發揮國資國企改革的聯動效應。而組建國有資本投資、運營公司則是推動國有資本授權經營體制改革的核心環節，既上接完善國資監管體制，又下接深化國有企業改革，可謂國資國企改革的“牛鼻子”。一方面，國資監管機構可以將不適宜繼續行使的權利授權給國有資本投資、運營公司；另一方面，充分利用兩類公司的優勢，高效、靈活地開展投資融資活動，提高資本配置和運行效率。
目前，已有試點公司在實踐探索中積累了一些成功的經驗，為后續組建國有資本投資、運營公司奠定了良好的基礎。首先，國有資本投資公司和國有資本運營公司都是被授權經營國有資本的國有獨資公司，對所屬范圍內的國有資本履行出資人職責，對所出資企業行使股東職責。國資監管機構與國有資本投資、運營公司之間的授權合同實質上是一種委托代理合同，表明兩類公司擁有的其實是國有資本的代理控制權，在國資監管機構授權下對授權范圍內的國有資本享受控制權，利用自身專業化優勢進行資本投資和運營，追求資本回報，實現國有資產保值增值。其次，國有資本投資公司和國有資本運營公司在經營領域和目標上有所區別，前者不以追求經濟效益為主要目標，更加側重于完成服務國家戰略、保障國家安全和國民經濟運行以及產業結構優化升級等目標，同時兼顧經濟效益。而后者在競爭性領域依據市場化原則開展資本運作，以提高國有資本運營效率和追求經濟效益為目標。最后，對國有資本投資和運營公司的考核也應存在差異，針對前者主要考核完成服務國家戰略等政策性目標，同時也兼顧經濟目標完成情況，實現資本合理回報。而對后者主要考核經營業績、市場競爭力等經濟目標，推動國有資本做強做優做大。
三是，要完善國資國企改革的激勵機制，提高相關主體改革積極性。
為了提高企業參與國資國企改革的積極性，可以從以下三方面改善激勵機制：第一，對于主動參加國資國企改革并取得一定成效的企業，國資監管部門可以在公司治理、市場化選人用人機制、中長期薪酬激勵機制等方面給予企業更大的自主權，從而對其他企業形成良好的激勵和示范效應。第二，注重建立健全容錯機制。國資國企改革具有一定的復雜性和不確定性，如果不能消除改革工作中存在的諸多顧慮，就會抑制和削弱企業參與改革的積極性。在法律和制度允許的條件下，應賦予企業更多探索改革的權限，充分調動國有企業及其負責人參與改革的主動性。第三，加大對國資國企改革政策和成果經驗的宣傳，讓企業有法可依、有章可循、有“經”可“取”。
四是，基于國企分類改革推進分類監管和分類考核，提高國有資本配置效率。
新時期國資監管機構在監管和考核不同國有企業時，應根據企業的具體分類情況，采取差異化的監管模式和考核機制。
對于商業競爭類國有企業，由于其主要追求經濟效益，國資監管機構應以“管資本”為主，更多采取市場化、法制化的監管方式，即以出資額為限參與公司法人治理結構來行使國有股東權利。而且針對這類企業要加強對其經濟業績指標和國有資產保值增值情況考核，提高國有資本回報，杜絕國有資產流失。對于商業功能類國有企業，其在實現經濟目標時還承擔特定的政策性目標，因此應在考核其經濟業績目標同時重點關注國有資本的布局，鼓勵國有資本更多地流向主業。對于公益類國有企業，要重點監管其所提供公共產品、公共服務的質量和效率，同時也要兼顧國有資產保值增值。而且在考核過程中針對不同企業特點差別化考核國有資產保值增值情況，突出對成本控制、服務水平和產品質量等考核，也要將社會評價引入考核內容之中。
（作者廖紅偉，吉林大學中國國有經濟研究中心、經濟學院教授，博士生導師；楊良平，吉林大學經濟學院博士研究生。）
