【摘要】“十四五”規劃不僅開啟了我國全面建設社會主義現代化國家的新征程，更是為現代化建設開篇謀局、為現代財稅制度建立和完善指明方向?；仡櫚倌甓愔聘母?，著眼“十四五”期間稅收制度面臨的主要問題和挑戰，未來財稅改革應以現代稅收制度為核心實現稅收制度的動態更新，加強國際稅收制度的制定與協作、展現大國稅收形象，利用現代科技加強稅收征管、實現數據共享互通，夯實稅收基礎職能、緩解地方財政壓力。

【關鍵詞】稅收制度  現代財稅制度  “十四五”    

【中圖分類號】F812.42    【文獻標識碼】A

建黨百年，新中國稅制也在風雨中走過了近百年，并不斷地向著現代化方向邁進。“十四五”規劃不僅開啟了我國全面建設社會主義現代化國家新征程，更是為現代化建設開篇謀局、為現代財稅制度建立和完善指明方向。財稅作為國家發展的基石和主權的象征，其改革不僅關乎現代化建設全局，更對構建新發展格局具有長遠和必要的基礎意義。由于稅收是財政的重要組成部分，在此本文通過側重研究建黨百年來現代化稅制的重大歷史演繹，從而試圖在梳理其發展演進的歷史邏輯中分析“十四五”時期持續推進現代化稅制改革的必要性及其重要意義。在分析“十四五”時期稅制改革面臨的主要問題后，本文提出“十四五”期間推進現代稅收制度的改革發展方向和路徑，試圖為我國經濟高質量發展貢獻“稅收力量”。

百年稅制改革的回顧

中國共產黨成立初期，我國尚處于革命斗爭時期，未形成完整的稅收體系，對于稅收的管理和利用處于探索階段，現代化稅收在搖籃中孕育。受戰爭的限制，中國共產黨開始以根據地為單位進行征稅嘗試，主要征收工商稅、農業稅和土地稅。直到1931年中華蘇維埃共和國政權建立后，中國共產黨設立財政人民委員部正式管理稅收工作，頒布稅收細則，在稅種設立上不斷進行探索，增加山林稅和關稅，組織稅收的征管，對稅收的重視程度得以提高。

新中國成立后，我國頒布《關于統一全國稅收的決定》，并頒布含《全國稅政實施要則》在內的四大文件，設立貨物稅等十四個稅種，建立了我國初步完整的稅收體系，搭建了現代稅收體制的早期框架，并在隨后幾年不斷簡化稅制，注重培育稅收意識和稅收思想。但是隨后幾年受到“大躍進”和“文化大革命”的影響，取消稅收的呼聲一度甚囂塵上，稅收工作遭到很大的破壞，稅制改革和現代化演進的步伐幾乎停滯。

改革開放后，市場經濟的迅速發展重塑了收入分配格局，我國利用兩步利改稅，即1983年施行的“稅利并存”和1984年施行的“以稅代利”，重新規范國家和國有企業之間的利潤分配關系，以適應市場經濟發展，我們又重新步入稅制現代化改革的快速發展期。

為調動地方政府積極性，我國于1971年開始執行財政包干制，并在1988年調整為“劃分稅種、核定收支、分級包干”的財政管理體制，成為我國財政央地關系的首次探索。財政包干制雖然有效地擴大了地方財政的管理權限、實現我國綜合國力顯著上升，但也不可避免地導致中央財力的減弱，進而對中央宏觀調控能力和“集中力量辦大事”的舉國體制形成負面影響。為緩解中央財政困難、降低中央財政壓力，我國1994年推進分稅制改革，奠定了現代財稅制度的基礎。1994年分稅制改革是對中央和地方財政關系探索的重要邁進，根據中央和地方的支出劃分將稅種劃分為中央稅、共享稅以及地方稅，具有里程碑式的重要意義。

2006年我國正式取消幾千年來的農業稅，作為農業稅費改革的主要成果，農業稅的取消在減輕農民負擔的基礎上使得城鄉稅制更加統一，成為現代稅收制度的重要體現。在我國經濟迅速發展的勢頭下，大量外國公司涌入國內市場。受到市場準入方面的限制，外資在我國國內無法享受國民企業待遇，為了有效吸引外資，便給予外資超國民待遇，在內資企業所得稅率33%的情況下，外資企業的稅率為24%或15%。2008年我國正式頒布的《中華人民共和國企業所得稅法》統一了內外資企業制度，不僅營造了更為公平的競爭環境，也為我國與國際稅收接軌作出重大貢獻。

受限于征管能力和制度安排，我國在分稅制改革中對服務業保留了營業稅，在增值稅也并行征收的情況下，我國出現了“增營并收”的局面。不僅提升了稅收征管的難度，也加重了企業的稅務負擔。為最大程度減輕市場重復征稅、減輕稅收對市場的扭曲，2016年我國通過推進“營改增”，打通了增值稅抵扣鏈條，合并國地稅的征管機構，邁出了走向現代稅收制度改革的重要一步。

“十三五”規劃綱要明確提出建立現代財稅體制，是我國財稅制度由彌補市場不足到嵌入國家治理各個環節的定位拓展與視閾拓展，也是我國稅收百年歷史下的又一征程。“一五”至“十四五”關于稅收改革的論述變化中（詳見表1），稅收制度的重要程度日臻凸顯，中央關于稅收改革的重視程度持續提高，并且更加具體和高要求。從前六次五年計劃的不提及、不重視，到第七次五年規劃明確要求“改革和完善財政稅收體制”，再到現代稅收制度的正式提出，稅收被賦予重要的國家治理職能，其現代化要求成為國家之需要、發展之必然。

梳理百年來稅收體制的重大改革，可以看出從最初的稅制搭建，到兩步利改稅、分稅制改革、統一內外資企業所得稅，再到現代稅收制度的正式提出，重大的稅制改革都具有明顯的共性特征，主要體現在“市場化”“法制化”“國際化”，這也成為其歷史發展的必然邏輯，逐步向現代稅制靠攏和邁進。對于現代稅收制度的核心，筆者認為可主要理解為：稅收體系的科學性和稅收征管科技性。具體體現為：稅收法定化，實現稅種的全面立法；稅制調整動態化，搭建稅制根據經濟發展動態以及市場發展需要進行調整的制度性框架，實現企業減負和國家財力保障相平衡。持續調整完善各個稅種，并實現全方位的稅收覆蓋；稅收征管科技化，更加注重運用現代科技，可以顯現高效的稅收征管；稅收制度國際化，積極投身國際稅收制度制定的同時，實現國內稅制的國際水平。

“十四五”期間持續推進稅收制度改革的重要性

首先，持續推進稅制改革是適應經濟發展變化的必然要求。“十四五”時期是我國全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標之后，乘勢而上開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年。新冠肺炎疫情重塑世界經濟政治發展格局，在“十四五”期間可能產生“疫情常態化”之勢，不確定性凸顯，成為歷次五年規劃中黨和國家首次需要面對的重大發展難題。黨中央明確提出要在“十四五”時期加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。新發展格局意味著我國要改變資源市場和商品市場“兩頭在外”的產業特征，重視國內市場和工業產業的培養與扶持，通過以國內需求為核心動能打通國內國際的經濟循環，更好利用國內外兩個市場，實現經濟更好更強的可持續發展。我們稅制改革必須要緊跟這個大勢、適應這個大勢。

同時，在數字化、人工智能快速發展以及逆全球化和全球化激烈博弈的關鍵時刻，國際稅收在制度上的協調和博弈也在加劇。由于稅收的征納是建立在國家之間和本國內部的經濟運行階段和交易方式特征上，當國家的經濟形勢和發展驅動力出現變革時，稅收制度必定需要進行相應的調整。國際稅收規則和一國的稅收制度也不可能一成不變，否則無法發揮財政收入和調節經濟發展的基礎作用，甚至會產生增加企業居民負擔、扭曲生產交易方式、阻礙國際貿易以及阻礙經濟發展的負面影響。因此，我國“十四五”時期稅制改革也要適應國內經濟和國際貿易的新形勢。

其次，持續推進稅制改革，是建立現代化財稅體制的基礎依托?，F代財稅體制是我國國家治理體系和治理能力現代化的基本組成部分，“十四五”時期是我國財稅體制現代化的關鍵時期，現代財稅體制的建立已經取得初步成效，必須堅持“一張藍圖繪到底”的重要精神，達成財稅體制現代化的現實要求和民族期待?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》強調，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障?，F代財稅體制包含預算管理制度現代化、中央地方財政關系再次理順以及現代稅收制度的建立?，F代稅收制度是現代財稅體制的基本構成，財政發揮國家治理基礎和重要支柱作用職能，必須以現代稅收制度為重要依托。我國稅收體制作為國家治理能力的重要組成，經歷了只有零星稅種的萌芽時期，以利改稅、分稅制改革為代表的發展變革期，如今已經進入建立現代財稅體制的深化改革期。

最后，持續推進稅制改革，是應對國際稅收環境變革的根本方式。國際稅收最早追溯到19世紀末20世紀初，國際聯盟組織在第一次世界大戰后設立相應委員會試圖解決國際重復征稅問題，至今已經有近一百年的歷史。此后，國際經濟、技術、人才交流日益繁榮，跨國交易規模更加龐大、形勢更加多元。自2013年，世界主要經濟體開始對國際稅收規則的重新制定進行探討，不僅要解決雙重征稅問題，還要應對雙重不征稅的挑戰。美國為應對跨國公司稅收流失，設定全球低稅無形收入稅（Global Intangible Low-tax Income，GILTI）、海外無形收入稅（Foreign-Derived Intangible Income，FDII）以及稅基侵蝕和反濫用稅（The Base Erosion and Anti-abuse Tax，BEAT）、逐步消除國際稅收洼地；從世界范圍看，以應對數字經濟和抑制國際稅收惡性競爭為目的，130個國家支持經濟合作與發展組織（OECD）提出的以“雙支柱”為核心應對數字經濟的國際稅收規則解決方案，正式開啟國際稅收體制的新局面。在“一帶一路”等國際合作倡議機遇下，我國跨國企業數量持續攀升，以更大的步伐“走出去”并“留下來”。面對全球稅收體制的收緊與升級，我國企業進行國際貿易往來或拓展業務時，可能會因全球稅負的上升而削弱自身國際競爭力，進而我國稅收制度和管理必須進行相應的調整，以稅收體制健全、稅收環境優化為主要方式提高我國稅收國際競爭力，對跨國企業開展業務提供國家力量支撐。

“十四五”期間稅收制度面臨的主要問題和挑戰

第一，數字經濟沖擊下數字服務稅是否開征。在數字經濟的浪潮席卷下，數據成為關鍵的生產要素，為供需兩端搭建業務場景的平臺經濟迅速崛起。商業貿易方式的重新變革，也改變了傳統經濟創造價值和分配價值的模式，給我國稅收體制帶來了新的挑戰。一方面，是否要開征數字服務稅也正在深入研究之中。數字經濟已經成為我國GDP的主要組成部分，數字服務稅的開征儼然成為保障我國財政收入、更新稅收制度的選擇，在解決稅基侵蝕和利潤轉移的同時也具備了征收基礎。但是，我國互聯網企業正處于加速發展期和“走出去”初始階段，數字服務稅的開征有可能造成企業直接運行成本以及合規等間接成本的增加，甚至是影響國際貿易發展，削弱本國企業的國際競爭力。對于剛起步的互聯網公司來說，這種負面影響可能更甚，并有可能加重互聯網行業的壟斷。另一方面，若要開征，如何制定具體的稅收規則。在數字經濟下，平臺交易成為主流，線上平臺交易使得稅源更加廣泛，造成企業所在地和用戶所在地相分離，即生產地和消費地的不統一，加劇了傳統工業經濟下納稅地點和價值創造相背離的情況。當企業尤其是跨國公司沒有在消費地建立子公司或常駐機構時，根據現有稅制，消費地并沒有征稅的權利。如果對數字服務稅設定免征額，在免征額下的數字企業則可能受益，違反稅收中立或稅收公平原則。與此同時，我國現階段稅收征管能力能否支持數字服務稅的征收管理，以及當業務出現數字服務稅和傳統企業所得稅判定時，稅務機關是否有能力判定等仍存在較大挑戰。

第二，稅制調整仍有較大的發展完善空間。人口老齡化是目前及未來幾十年我國社會面臨的主要問題。根據第七次全國人口普查公報，我國老齡化速度有所加快，老齡社會問題凸顯，必須加快利用稅收政策支持養老事業的發展。養老方式可以分為居家養老、社區養老以及機構養老。居家養老是我國養老的主要方式，而社區養老是目前對居家養老進行補充和支持的主要方式。我國在養老問題上的稅收政策大多傾向于養老機構和養老的第一支柱與第二支柱，對于社區養老和養老第三支柱，即個稅遞延型商業保障，目前仍有較大的稅收優惠政策缺失，也存在現有稅收優惠政策力度不夠、覆蓋面較窄等問題。

“十四五”時期我國持續強調綠色稅收，強調人與自然和諧共生，力求實現“碳達峰”與“碳中和”目標。我國綠色稅收體系在“十三五”期間已經取得初步成效，基本構建了以環境保護稅為核心的綠色稅收框架，但仍存在以下主要短板：首先，我國綠色稅收未實現污染物的全方位覆蓋。目前，我國環境保護稅的征稅對象為大氣污染物等四大類污染物，對于其他污染物依賴消費稅或尚處稅制空白，征收范圍有限；其次，稅收優惠政策精準度不足。對于研發周期較長、營業前期盈利較小或出現虧損的環保項目無法享受大部分稅收優惠，對企業的激勵作用較弱。部分稅收優惠政策依賴工作人員判斷，主觀因素較大，稅收征管效率差。

第三，財政壓力大，稅收如何平衡減稅降費與財政收入保障。我國始終堅持以人民為中心布局稅制改革和稅收發展原則，將人民的利益放在發展的首位。“十三五”時期是我國減稅降費的主要時期，中央經濟工作會議多次要求對減稅降費作出“更大規模”的明確工作要求。2019年政府工作報告要求減稅降費超2萬億元，我國2019年實際減稅降費規模超2萬億元，占GDP比重超過2%，力求為市場主體發展減輕壓力，尤其是降低了中小微企業和民營企業的稅收負擔。2020年我國宏觀稅負為15.19%，成為世界主要經濟體最低，減稅降費是將前行壓力由企業向政府的轉移，“十三五”期間的大規模減稅降費，減輕市場主體發展負擔的同時也加重了中央及地方財政壓力。地方政府籌集收入主要依靠稅收，稅收收入減少有可能削弱地方政府的治理能力。當地方政府收入無法匹配支出責任時，就會帶來地方債的增發以及土地財政的擴張，導致政府風險急劇上升。2020年地方債發行規模6.44萬億元，同比增加47.7%，創5年來地方債發行增速新高。地方債規模和擴張速度的居高不下、風險的持續上升，嚴重威脅我國財政的可持續發展以及社會穩定。地方財政壓力的緩解依賴于財政收入的擴充和支出責任的緩解，在財政支出責任不斷擴大、PPP項目有序開展的情況下，財源的擴充成為討論的重點。央地財稅關系自古以來是央地發展的重大問題，在分稅制主要解決中央財政壓力問題后，現階段地方政府財政壓力得到更多關注，“十四五”期間房地產稅加速推進，消費稅要穩步下劃地方，稅收工作必須在惠企利民和保障財政收入中謀求平衡。

“十四五”時期我國稅制改革發展方向

稅收作為保障國家財源和調控經濟的重要抓手，需要不斷改革變化，逐步匹配社會對稅收制度“法制化發展”“市場化發展”“國際化發展”“綠色化發展”以及“老齡化發展”的要求。具體來看，“十四五”期間，我國稅制改革可在以下幾個方面展開具體建設：

一是以現代稅收制度為核心，實現稅收制度的動態更新。隨著數字經濟和國際貿易的不斷發展，社會經濟和生產交易發生了翻天覆地的變化，產生新的狀態與面貌，進而稅收制度必須進行動態調整與改革。盡快補齊養老、環保等方面的稅收缺漏，補全社會養老、綠色稅收體系、信托方面的相關稅收短板，制定相關稅收優惠政策或稅收方案。按照“十四五”規劃的明確要求完善現代稅收制度，健全直接稅體系，適當提高直接稅比重；推進個人所得稅的綜合征收范圍，優化稅率結構；增值稅制度側重對制造業的穩定，鞏固產業鏈和供應鏈；調整優化消費稅征收范圍和稅率，推進征收環節后移并穩步下滑地方，推進房地產稅立法，增強地方稅財力、健全地方稅體系。

二是加強國際稅收制度的制定與協作，展現大國稅收形象。不斷發展的國際貿易理應帶來相應的全球稅收收入增長，但跨國數字貿易和企業組織形式的不斷豐富翻新導致各主權國家出現不同程度的稅收流失或稅收不合理增長，倒逼國際稅收產生新的變化和特征。

作為國際政治經濟大國，我國外貿份額位居世界前列，在國際稅收規則的制定中應該爭取更有分量的話語權，積極主動參與國際稅收規則的制定。“十四五”時期所提出的國內國際雙循環同樣強調更高水平的走出去，要不斷推動我國“走出去”，培養更多國際水平的跨國公司，可以通過國際稅收規則的制定提高我國企業的稅收參與感。與更多國家共同制定雙重或多重反避稅規則，積極投身稅收環境治理，共同營造良好的國際稅收營商環境，彰顯大國財政的稅收風范。

三是利用現代科技加強稅收征管，實現數據共享互通。稅收征管能力在極大程度上影響了財政預決算偏差，是稅收發揮職能作用的基本保障。隨著現代科技在社會各領域的不斷發展和更迭，我國稅收征管需乘勢而為，與新興技術相結合提高征管效率與征管水平。“十四五”期間，切實推進金稅四期的項目建設，與工商、海關、銀保監會等國家機關，以及包括中國人民銀行、國有商業銀行、城商行等銀行機構實現數據的互聯互通和數據的實時共享，實現稅務機關對企業稅收信息提前預估判斷，降低企業偷漏稅可能，并將納稅數額與官方信息嚴重不符的企業列入待查名單。同時，利用人工智能與云計算技術提供企業全流程的辦稅服務，提高稅務征管效率；利用區塊鏈技術保護數據信息安全，防止數據的篡改與泄漏，維護納稅人基本權益與國家稅收數據安全。各地稅務機關網站有責任披露詳細的稅收政策，并向公眾解答，保持較高的稅收透明度，提高納稅人納稅主體意識。

四是夯實稅收基礎職能，緩解地方財政壓力。全球經濟處于低速發展期，疊加新冠肺炎疫情和大國政治經濟變動的特殊影響，國際政治經濟格局加速調整，經濟發展的不確定性陡增。國內經濟動能轉變，面臨調整經濟結構、經濟高質量發展、優化收入分配、三農發展等一系列發展挑戰，需要國家持續對薄弱環節和關鍵環節給予財政支持。財政政策發揮積極作用的前提和基礎是要有足夠的財政資金，2020年中央經濟工作會議明確指出2021年宏觀政策要保持連續性、穩定性和持續性，并明確要求積極的財政政策要更加持續，保持適度支出強度。

財政可持續性是“十四五”規劃的重要目標和要求，更是發揮舉國體制優勢的主要保障，稅收作為保障國家財政收入的主要手段，可以保障財政收入，減少政府發行地方債的公共風險。在2020年地方債發行規模近6.5萬億元的背景下，地方政府償還風險明顯，在合理規范地方債規模、化解地方債法風險的明確要求下，稅收保障財政收入的作用更加凸顯。“十四五”期間，減稅降費結構性調整力度要加強，普惠性減稅相對來講需要適度減弱，側重提高直接稅比重，保障財政收入的同時調節收入分配。主要以減少行政性收費、優化稅收運營商環境作為市場主體主要的減壓方式。同時，進一步全面清理稅收優惠政策，取消與經濟運行狀況錯配的各項稅收優惠，增加現代稅收制度的規范性。建立健全地方稅收體系，適時擴大房地產稅試點地區，扎實穩步推進消費稅劃入地方，以完善市場經濟體制作為緩解地方財政壓力，最終建立并完善地方稅收體系將是“十四五”期間我國稅制現代化改革的重要任務。

（作者為中國財政科學研究院研究員；中國財政科學研究院研究生院碩士研究生李雅潔對此文亦有貢獻）

【參考文獻】

①孫玉棟、龐偉：《促進構建新發展格局的現代稅收制度完善建議》，《稅務研究》，2021年第6期。

②韓紹初：《論改革開放以來稅制改革的三大成果》，《稅務研究》，2021年第6期。

③鄧力平、陳麗：《中國特色財稅治理現代化論析》，《廈門大學學報》（哲學社會科學版），2021年第3期。

④朱青：《論“新發展格局”下的財稅改革》，《財貿經濟》，2021年第5期。

⑤范子英、李經：《“十四五”時期促進國內統一市場形成的財稅改革思路》，《稅務研究》，2021年第2期。

⑥閆坤、張鵬：《財稅體制改革進展評價及其“十四五”取向：基于國家治理現代化的視角》，《改革》，2020年第7期。

⑦賈康：《中國財稅改革回顧與展望》，《中國金融》，2019年第19期。

⑧楊志勇：《新中國財政政策70年：回顧與展望》，《財貿經濟》，2019年第9期。

⑨陳昌盛、李承健、江宇：《面向國家治理體系和治理能力現代化的財稅改革框架研究》，《管理世界》，2019年第7期。

⑩樓繼偉：《40年重大財稅改革的回顧》，《財政研究》，2019年第2期。

責編/韓拓    美編/宋揚

聲明：本文為人民論壇雜志社原創內容，任何單位或個人轉載請回復本微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。