共同體內部最大共識是基層治理內部優化的基礎。特殊個體在小規模共同體的較大影響，決定了基層治理共同體內部不能簡單地以“少數服從多數”原則進行治理，需要建立最廣泛的聯合形成共同體內部最大的共識，同時又要關注極少數人的個人訴求。

建立最廣泛的聯合，其基礎是將社區（村）的活躍分子納入基層治理體系。如家族族長、生產小組組長、合作社主任、社區網絡群主版主等，他們在社區（村）有動員能力，吸收其參與基層治理是建立基層治理共同體最大共識的有效方式。部分社區（村）通過充分吸收活躍分子，基層治理取得了相對成功的經驗。例如，湖南省株洲市荷塘區以微信群聯盟的方式將轄區微信群主聯合起來并引導其服務社區，成立樞紐型社會組織——株洲市大同社會工作服務中心，吸收活躍公益人士，通過組織引導、參與協商、政府購買服務等方式，凝聚基層治理共識。

在基層治理共同體內部凝聚最大共識的過程中，應避免使個體陷入孤立的情況。尤其是共同體內部的極少數個體，當其認為在基層治理共同體內被孤立、壓迫，很容易選擇在共同體之外進行維權，甚至采用極端手段進行維權；一旦出現此種情形，對基層治理共同體的共識會形成較大沖擊。現實中，那些以居民代表、村民代表方式執行多數決定、忽視少數人權利的社區（村），往往只關注“多數共識”而忽略了“最大共識”，看似提高了決策效率，卻時常誘發維權行動，在一定程度上反而容易造成共同體內部的撕裂。

“以人民為中心”為基層治理塑造一致性。基層治理面對的多數問題是具體問題、瑣碎事務，問題越具體，對問題的認識往往差異越大。參與決策者眾多、解決方案多、預期不明確，在復雜問題上難以達成最大共識，是許多基層治理共同體被迫選擇依賴多數決定的原因。針對復雜問題一般會有特殊的解決程序，其中最便捷的是把基于具體問題的偏好用更宏觀的價值予以統領，化解價值層面的沖突。不同于具體利益指向，“以人民為中心”在基層治理的價值引領中處于宏觀的高階層面，具有公共性，且鮮有群體和個人明確反對，對容易陷入具體利益訴求的基層治理共同體而言，更容易形成內部最大共識。同理，多個基層治理共同體之間，以及具體基層治理共同體與更大的治理共同體之間，緩解偏好沖突，同樣需要高階價值統領低階價值。在現代政治中，“人民性”是穿透各種共同邊界的高階價值，也是引導各個共同體形成最大共識的共同價值。

“以人民為中心”作為高階價值，必須與具體情況相結合才能更好地解決問題。基于不同情境下的不同理解，為使基層治理共同體回歸“以人民為中心”的價值導向，各級黨政機關在指導基層治理共同體的內部治理上普遍比較關注對于異地經驗的吸收借鑒，如強調協商與公開相結合的“四議兩公開”、強調承諾與行動相對照的“清單治理”、強調基層各行動主體共同行動的“三社聯動”等。在基層治理中，傳播異地成功經驗的群體往往是社區（村）中的精英群體，吸收精英群體參與社區共建共治也成為打造基層治理共同體的常見措施。

“以人民為中心”為基層治理提供治理規約

法治作為國家共同體最大共識為基層治理提供顯性規約。對于基層治理共同體而言，人民性不僅體現在“以人民為中心”的價值取向上，而且也體現在人民性的法治遵循上。法治作為國家共同體最大的公共精神，體現人民的公共意志，是國家共同體最大共識的體現，從底限上為基層治理共同體提供基礎的穩定的外部環境，對共同體內部的自然人、家庭、法人提供權利保護、行為規范，并穿透共同體邊界對共同體行為形成貫穿性規約。正是法治對基層治理共同體邊界的穿透，使共同體內部的弱勢群體、少數人的權益免受不法侵害；法治以基層治理共同底限的方式，使各個基層治理共同體至少在最低程度上保持其公共性與人民性。

“以人民為中心”的價值訴求，在法治提供底限的基礎上，在更高階的價值層面使得基層治理共同體在品格上保持其內在一致性，并與周邊其他共同體之間形成一致性，最終使各個基層治理共同體在追求自身效率與發展的同時兼顧周邊，形成共同體生態意識，實現與周邊的共同發展。

通過改善基層治理情境對基層治理形成隱性規約。“以人民為中心”以價值引領的方式，調節制度及其運行的重心，進而改善基層治理整體環境以及輿論環境。“以人民為中心”的價值取向在塑造基層治理共同體看待治理情境視角的同時，也塑造著民眾對情境的理解角度，引導基層治理共同體內部形成共識。

基層治理是基于情境的治理。基層治理作為小規模公共事務治理，在宏觀上受到基層治理共同體自身社會經濟稟賦、生產力發展階段、與城市核心區的距離產生的區位類型、區域社會變遷整體狀態，以及地方政府制度慣例和社區（村）風俗習慣等各種現實狀態的影響。在面對公共事務和具體問題時，上述因素經過當地民眾的再理解，轉化為面對具體問題時的條件，成為影響基層治理行動選擇的情境。對于同樣的情境，采用不同的理解方式、方法、路徑，也會得到不同的判斷。“以人民為中心”的價值引領，將基層治理共同體與本地民眾對基層治理情境的理解收歸于公共性范疇，即通過集中本地力量、結合本地情境，解決本地問題。

基層治理情境的復雜性，對基層治理的領導者來說，既是挑戰也是機遇，“以人民為中心”在很多時候可以成為推動“情境”轉化為“機會”的精神力量。比如，2020年應對新冠肺炎疫情的特殊情境，在某種程度上激活了基層治理共同體“以人民為中心”的意識，將抽象的“以人民為中心”價值理念與立足本地進行基層治理的行動結合起來，既形成了民眾高度認同的基層治理共同體共識，也完成了基層治理的行動探索。特殊情境帶來的價值具象化是否能夠得以持續，對小規模的基層治理共同體而言，取決于其是否能夠抓住機會，實現治理水平的提升和轉折跨越。比如，基于抗擊疫情的特殊行動背景，部分地區自發形成了志愿巡邏隊伍，并在疫情緩解后將防疫應急志愿巡邏隊伍轉化為基層社區志愿者隊伍，形成了“平戰結合”的志愿者服務機制，將疫情帶來的危機轉換成了促進基層治理發展的機遇，并推動基層治理水平邁上了一個新的臺階。

“以人民為中心”在引領基層治理的同時改善治理情境，通過治理情境對基層治理活動進行隱形規約，指引基層抓住機遇，轉換“治理頻道”，提升治理水平。

基層治理結構性因素因嵌入人民性而呈現公共性。黨政系統組織架構、社會組織分工以及影響力結構、社區（村）社會資本構成以及基層治理共同體內部的公民參與基礎等結構性因素，對小規模公共事務治理的基層治理共同體，都具有潛在的重要影響。這些結構性力量若只從狹隘的自身利益出發干預基層治理，則會導致處于弱勢地位的基層治理共同體陷入弱者妥協強者利益的困境之中。只有各種結構性力量從公共性出發，將公共利益放在首位時，基層治理共同體才有機會在具有強勢影響的不同利益訴求中尋求平衡。

“以人民為中心”的價值理念通過黨建引領，融入基層治理的結構性因素中，使參與基層治理活動的動因、利益指向趨于公共性，兼顧他人的訴求，從而優化了基層治理的深層利益結構。這種源自價值層面動機的變化，使治理結構整體上開始向公共性轉型。

為區縣政府激勵基層民眾參與治理提供方向規約。真正的基層治理，只有對美好生活的向往以及基層社區干部參與是不夠的，需要激勵基層治理共同體所有成員產生內生動力，參與社區（村）層面的共建共治共享。區縣政府應在基本公共服務均等化的基礎上，以市場化的方式在基層治理共同體之間設置適度差異，激勵各個共同體競爭發展。政府部門應利用混合型政策工具，推動人民主體性與自主治理相結合，比較常見的方式是，政府提供項目指南以及激勵機制，各個社區（村）自行選擇參與競爭。通過在基層治理中凸顯公共性，吸引更多的基層力量參與主體治理活動，積極回應多元化的民眾需求。從一些成功的地方實踐看，區縣政府的激勵措施通常集中在如下領域。

第一，利用“積分”激勵民眾參與基層治理。自2014年10月10日青島市城陽區棘洪灘街道正式推行百姓積分卡項目，激勵民眾參與基層治理[7]以來，基層治理積分激勵機制[8]便在全國快速鋪開，目前已成為激勵百姓參與基層治理的有效途徑。

第二，通過項目制激勵社區（村）發展。區縣政府通過設定項目，用“以獎代補”[9]的方式，推動引領社區（村）科學發展，服務地方發展大局。

第三，增強社區（村）成員的凝聚力，實現對基層治理共同體的廣泛認同。區縣政府通過激勵差異化創新，鼓勵社區（村）創新思路、突出特色，打造特色社區。例如，浙江省安吉縣提倡“一村一景”，引導各村突出自身優勢，形成差異化競爭，從而增強各村村民對家園的政治和情感認同；長沙市各區縣通過評比社區（村）創新項目，鼓勵社區（村）開展特色發展，形成基于特色的共同體認同。

第四，通過公眾評價優化基層治理方向。浙江省安吉縣定期對各個社區（村）居民滿意度進行調查，關注居民、村民通過信訪、12345投訴等渠道反映的訴求，并據此調整和完善基層治理的整體框架和實施細則，從而使基層治理共同體的治理活動更加貼合民眾的要求。

第五，進行美德培育。依托基層治理共同體內部相對穩定的社會關系，開展扶危濟困以及互助幫扶等活動。鼓勵合作社等組織積極吸收貧困村民，鼓勵公益慈善將關愛和溫暖傳遞到弱者身邊，將個體差異與共同發展巧妙地結合起來。

構筑公共平臺，實現社區（村）精英與社區民眾的聯動。當前，社區（村）內部不同群體之間的分化，對基層治理形成了一定挑戰[10]。一些基層治理共同體以人民主體性為依托，在治理過程中積極推動政務公開，引導社會力量加入社區治理，努力構建基于全體成員的信任機制，彌合基層治理共同體的內部分歧，取得了良好成效。比如，浙江省安吉縣依托互聯網技術，構建社區（村）的村務通公開平臺，將“四議兩公開”的所有內容通過網絡在基層治理共同體內部公開，村民通過手機可以隨時查閱有關資料，并隨時提出異議，如此一來，就利用共享的網絡空間減少了村民與村干部之間的誤解。四川省眉山市創新思路，動員各方力量和社會資本共建公共空間。在具體實踐過程中，社區提出公共空間的使用需求，區縣政府部門、鄉鎮街道以及社會組織幫助社區進行空間設計，社會力量通過公開競標等方式公開入駐，開展社會服務、社區服務。這一舉措在提高社區的公共空間使用品質的同時，也進一步增進了社區居民間的交流和互信。干群關系、黨群關系、鄰里關系逐漸融洽，越來越多的居民愿意參與基層治理的各種活動。

黨建引領為人民性融入基層治理提供組織保障

治國安邦，重在基層；管黨治黨，重在基礎。加強黨建引領下的基層社會治理創新，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。黨建引領直接影響基層社會治理的發展方向和工作成效，是推進基層治理現代化的關鍵所在，也是將“以人民為中心”融入基層治理的組織行動。

人民主體性帶動基層治理黨政系統參與者向屬地化發展。黨政系統參與基層治理是“以人民為中心”使命驅動的結果，是執政責任[11]所在，建立良好的黨群關系、政民關系，鞏固執政資源，鞏固政權的合法性基礎，是黨政系統的基本任務。盡管黨政系統的整體需要與基層對發展與秩序管理的需要具有一致性，但各地黨政系統的具體管理者（尤其是“一把手”）在一時一地具體情境下，對于如何理解“以人民為中心”仍會存在一定的差異，加之基層治理共同體本身的差異也要求基層政府結合當時當地現實情況進行判斷，因而基層治理在具體行動上往往會出現因人而異的情況。

在社區（村）層面，黨政系統參與基層治理，需要具體的公務人員作為執行者將政策貫徹到基層。公務人員在現有制度框架下參與和引導基層治理，可從如下視角對其參與動力進行解釋：從政治-行政系統整體邏輯出發，視人民為權力的最終源泉，公務人員在行政管理體系中參與基層治理，源于為人民服務的責任，這個解釋與“使命驅動”和“責任所在”是一致的；從行政發包制的角度進行解釋，基于“政府內部上下級之間的發包關系”[12]，地方屬地責任決定了地方負責同志將使用行政權力組織公務人員參與基層治理。盡管上述解釋在一定程度上回應了黨政系統公務人員參與基層治理的動力問題，但從2013年之后的基層治理行動看，尤其是十九大之后的基層治理實踐，更多的是借助黨建引領的方式為基層治理提供組織保障。