【摘要】易地扶貧搬遷的人數多、規模大、時間短、任務緊、涉面廣，是典型的“運動式搬遷”，但搬遷后采取的卻是管理模式常規化、管理機構常規化、管理經費常規化、管理內容常規化的“常規化治理”，這使得社區的歸口管理與屬地管理有沖突，職能設置與人員配備不相符、生存資金與運轉資金遇瓶頸、心理需求與融入需要被忽視，進而引發移民生計空間不足、服務空間缺失、心理空間斷裂等治理困境。建議采用超常規的資源整合手段，對搬遷戶的生計空間、服務空間和心理空間進行再造。具體來說，一是技術路徑，利用大數據平臺數據龐大、信息對稱、追蹤及時等優勢，重塑搬遷戶的生存空間；二是制度路徑，通過政府的強力推動、社會的多元支持和志愿者的整合服務，培育搬遷戶的造血功能，幫助搬遷戶順利度過適應期，促進搬遷戶的社會融入。

【關鍵詞】易地扶貧搬遷 常規化治理  大數據  空間再造  超常規整合

【中圖分類號】D630    【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.15.013

謝治菊，廣州大學公共管理學院教授、博導。研究方向為貧困治理與鄉村振興。主要著作有《攻堅2020：一線扶貧干部親歷記》《精準扶貧背景下基層公務員心態研究》《差等正義及其批判研究》《西部民族地區鄉村治理的邏輯與實踐》等。

易地扶貧搬遷是為了解決“一方水土不能養一方人”的深度貧困地區的脫貧問題，是精準扶貧“五個一批”脫貧措施之一，是實現全民小康的重要舉措。2015年11月國家發展改革委等五部門聯合下發的《“十三五”時期易地扶貧搬遷工作方案》，是新時代易地扶貧搬遷的戰略規劃與行動綱領，計劃到2020年搬遷1000萬左右的建檔立卡貧困戶。截至2020年12月，已完成1200萬人的搬遷，其中有960萬是建檔立卡貧困戶。上千萬人的遷移，是一場史無前例的復雜浩大工程，關乎生產關系和社會關系的深度變革。正所謂“移民外遷并不是一個簡單的人口遷移過程，而是原有生產體系、社會秩序、社會網絡被破壞之后的艱難適應過程。”[1]因此，貧困戶“搬得出”，只是做好了搬遷的前半篇文章；只有貧困戶搬遷后能“穩得住、可致富”，易地扶貧搬遷工作才算有實效。尤其是，如果移民沒有在身體、心理、語言、態度和行為上適應搬遷后的生活，那就不算經歷了現代化的轉變，失敗的結局也就不可避免。[2]在此背景下，面對易地扶貧搬遷社區的治理困難，探討其形成的實際根源，尋找可行的介入路徑，具有重要的價值和意義。

反思性詮釋：文獻綜述與提出問題

在新中國成立后的70多年里，政府組織的大規模移民先后經歷了1949～2000年間的工程水庫移民和1978～2020年間的扶貧移民兩大階段，后者又可細分為開發式移民、生態移民與易地扶貧搬遷三個小階段。移民有非自愿移民、準自愿移民與自愿移民之分。工程水庫移民是典型的非自愿移民[3]，早期的扶貧移民，尤其是1978～2000年的開發式移民一般被稱為自愿移民[4]，但隨著規模的擴大和程度的加深，以專門解決貧困問題而著稱的易地扶貧搬遷，卻是一種需要通過政府動員和政府補償來被動實現的移民方式，可以視之為準自愿移民。[5]目前，這批移民“搬得出”的問題已經解決，進入“穩得住”“能發展”和“可致富”的“后搬遷時代”，當務之急是構建針對搬遷戶的長效減貧機制。[6]然而，縱觀我國幾十年的搬遷脫貧實踐，移民要想長效、穩定脫貧，并不容易，因為就連20世紀80年代“三西”地區（指甘肅河西地區、定西地區和寧夏西海固地區）最早搬遷的移民村，30余年后仍然在攻克脫貧的難題。[7]事實上，從現有的實踐和已有的研究來看，我國現在的易地扶貧搬遷工作，確實存在一些問題和偏差，具體體現在：一是搬遷前政策多變，動員成本較高，部分貧困戶有抵觸情緒，尤其是政策動員中的“挖房”宣講，讓不少移民寒了心。[8]二是搬遷中，受政績工程、認知水平及環境狀況等因素的影響，部分地區將原本多樣化的安置方式簡化為單一的城鎮化安置方式；[9]部分地區拆除舊房操之過急，產生了比較大的矛盾；[10]部分地區變更政策執行標準，使基層政府面臨失信、考核和資金籌措的壓力，以致應對“失矩”；[11]部分地方對政策執行進行了改寫，但改寫又存在合法性挑戰、執行虧損與層級性困境等問題。[12]三是搬遷后，移民的可持續生計問題、社會融入問題、社區治理問題等方面仍然是短板。[13]這說明，易地扶貧搬遷對搬遷戶的影響是深遠的，不僅會給第一代人留下印記，更會對其子孫后代產生深遠的影響。因此，那種認為研究搬遷移民的短期影響就足夠了的想法是錯誤的。[14]相反，現實中的搬遷移民不僅面臨生計保障、穩定就業、社會適應等問題，還面臨社會融入、經濟分層等問題，這些會直接制約搬遷移民的代際流動。[15]

易地扶貧搬遷本是一件利國利民的好事，緣何會出現上述問題？縱觀古今中外的移民研究歷史，比較典型的解釋有社會資本論、社會文化論、多中心治理理論、空間貧困理論等。社會資本論認為，社會網絡尤其是社會關系網絡被破壞[16]、社會互助網絡被拆散[17]是搬遷移民難以融入當地生活的重要原因；社會文化論則強調，作為社會轉型核心內容的社會文化轉型導致組織和個體的觀念與行動、權力的支配方式發生改變，搬遷戶的意愿和適應能力是嵌入在特定的文化中的，所以會相應發生改變。[18]多中心治理理論將政府、市場、民眾、搬遷戶、社會組織、社區等所形成的多元關系作為整體的社區治理生態系統，進而指出搬遷社區存在的困境在于多元主體互動關系和其環境有問題。[19]空間貧困理論則認為，搬遷是為了脫離貧困的生存空間，但搬遷不僅是自然空間的轉移，還包括社會空間和生計空間的重構，如果重構不成功，問題自然會顯現。[20]可見，學者們側重從關系重構、文化重塑、利益分配和空間再造的角度來尋找搬遷社區治理困境的成因。然而，仔細思考發現，這些問題的產生都有其現實根源，那就是“運動式搬遷后的常規化治理”。

基層政府治理有“常規化治理”和“運動式治理”兩種模式，前者指基層政府對例行工作的治理，后者指基層政府對重大工作或突發事件的治理。易地扶貧搬遷的人數多、規模大、時間短、任務緊、涉面廣，是典型的“運動式治理”，準確的界定是“運動式搬遷”。“運動式治理”是以非常規化的手段開展常規化的治理行動，已經成為我國一種廣泛的國家治理模式。[21]從治理的效益來看，“運動式治理”能夠以自上而下的方式調動人員，以政治動員的模式集中力量，以超科層制的運作破解難題，以跨部門整合協同的形式重組資源，使重大性治理難題、突發性公共事件、臨時性緊急任務和回應性政治問題的處理與解決得以取得立竿見影的短期成效。[22]在精準扶貧領域，“運動式治理”雖然存在一些問題，但總體來說，它不僅清除了常規式扶貧中的積弊，還明確了扶貧資源的分配規則，鞏固了群眾基礎，也取得了較好的成效。[23]將這一結論映射到對易地扶貧搬遷工作的考察與解釋，因在短短4年多就搬遷出來1200萬人，說明“運動式搬遷”快速解決了“搬得出”的問題，這是我國易地扶貧搬遷取得成效的首期表現。但是，這些人搬出后，對如何提高他們的發展能力和致富能力，使其長久地留下來，還沒有統一的模式，相關工作方法仍在探索中。因此，目前暴露出的易地扶貧搬遷社區治理困境，與其說是前述學者們探討的原因，還不如說是搬遷后社區“常規化治理”的后遺癥，也即本文認為，“運動式搬遷后的常規化治理”是當下易地扶貧搬遷社區治理困境的現實根源。

“運動式搬遷”會產生一些危害，例如，為搶速度會縮短搬遷住房的建設工期，為搶效益會產生搬遷動員的沖動言語，為搶時間會降低搬遷工作的精細管理，為搶人數會減少搬遷對象的精準識別等，由此會加大安置點社區治理的風險和難度。鑒于此，搬遷后的移民社區治理，就應該在人員配備、資金撥付、組織架構、管理手段和服務供給等方面有所創新，而非采取“常規化治理”。如何使“運動式搬遷”與“常規化治理”有效銜接，技術路徑與制度路徑的超常規整合是關鍵。因此，本文以G省T縣易地扶貧搬遷社區治理為例，深入探討“運動式搬遷”的過程以及“常規化治理”的表現與危害，進而提出二者有效銜接的超常規整合路徑。

本文之所以選擇G省T縣為案例，是因為G省是全國脫貧攻堅任務最重的省份之一，其在“十三五”期間的脫貧人數、脫貧規模、脫貧速度與易地扶貧搬遷人數都是全國之最，有數量達900余萬的人口脫貧、188萬戶貧困戶搬遷、946個搬遷安置項目，且比全國提前一年完成搬遷人口方面的任務。自2016年以來，課題組在G省8個地州市的20多個縣的30多個易地扶貧搬遷社區開展了調研，其中，搬遷速度最快、治理困難最明顯、解決辦法最有效、社會影響最大的是T縣的搬遷社區。T縣位于G省北部，全縣轄23個鄉鎮2個街道，共有224個行政村（社區），轄境內有74.22萬人，其中農業戶籍人口64.4萬人，貧困人口共17503戶61491人，截至2019年6月，共有4993戶20366人完成了異地扶貧搬遷。從這些數據來看，G省在全國具有代表性，T縣在G省具有代表性，因此選取了G省的T縣為案例。我們的調研方式主要是深度訪談、集體座談和參與式觀察。其中，與縣扶貧辦及相關部門進行了3場座談，與縣主管部門、相關職能部門、鄉鎮（街道）負責人、村（社區）干部、貧困戶（社區移民）、扶貧工廠人員等6類對象共24組30人進行了深度座談，同時參與式觀察了易地搬遷大數據平臺的運行情況及數據處理過程。下面，擬以課題組在T縣實證調研的材料為主要依據，以在G省其他20多個縣調研的材料為輔助，對“運動式搬遷后的常規化治理問題”進行系統探討。

運動式搬遷：目標、動員、行動與評估

“運動式搬遷”是指擁有公共權力的搬遷主體，通過自上而下的深度動員方式，采取超常規的資源整合和搬遷手段，有組織、有目的地在短時間內對大規模人群進行搬遷的過程。“運動式搬遷”的概念來自“運動式治理”。有學者認為，在精準扶貧領域，以首長負責制、駐村工作隊、臨時突擊隊等為代表的“運動式治理”，是對以科層運作、經驗行動、策略主義與保守邏輯為代表的常規化治理的有效補充[24]，是當前農村反貧困策略的本質特征與治理困境的根本原因。[25]由于易地扶貧搬遷政策的實踐過程，是壓力型體制下基層政府的被動選擇，是解決精準扶貧目標與基層治理資源、治理能力不匹配的無奈之舉，因此也是一項“運動式治理”，由此帶來的必將是“運動式搬遷”。[26]下面，擬結合“運動式治理”的一般環節，從目標設定、宣傳動員、政策實施和效果評估四個環節來解讀“運動式搬遷”的過程。

目標：易地扶貧搬遷任務是如何確定的？目標設定涉及問題界定與目標確定兩個階段，是對進入政策議程的公共問題提出解決設想，一般由決策部門完成。在壓力型體制下，基層任務的目標設定往往由上級政府通過“五年規劃”或“年度工作總結”來完成，基層政府則按照上級的目標要求分解細化、層層落實。[27]這一點，在易地扶貧搬遷工作中表現特別明顯。易地扶貧搬遷是化解“一方水土不能養活一方人”發展難題的有效舉措。早在1982年，國務院就在“三西”地區實行了“移民吊莊”扶貧工程，這可以說是中國易地扶貧移民搬遷的雛形。2001年，國務院和原國家計劃委員會先后印發了《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010年）》和《關于易地扶貧搬遷試點工程的實施意見》，明確指出，生存條件惡劣、自然資源匱乏的特困地區，可以推進自愿移民搬遷試點工程。此后，2012年和2014年，國家發展改革委等部門陸續出臺了《易地扶貧搬遷“十二五”規劃》和《關于做好新時期易地扶貧搬遷工作的指導意見》，強調“易地扶貧搬遷脫貧一批”是精準脫貧的“五個一批”之一，倡導在中央統籌的情況下，有計劃、有步驟、分批次地對中西部地區（不含新疆和西藏）的連片特困地區開展搬遷工作。2015年11月，國家發展改革委等五部門聯合出臺了《“十三五”時期易地扶貧搬遷工作方案》，明確提出搬遷對象是居住在“一方水土養不起一方人”的地區的建檔立卡貧困人口，并提出“力爭‘十三五’期間完成1000萬人口搬遷任務”，使搬遷對象“與全國人民一道同步進入全面小康社會”。2020年12月3日，習近平總書記在中央政治局常務委員會會議上再次明確指出，要強化易地搬遷后續扶持，完善集中安置區公共服務和配套基礎設施，因地制宜在搬遷地發展產業，確保搬遷群眾穩得住、有就業、逐步能致富。自此，“十三五”期間易地扶貧搬遷工作及后續管理目標得以確定。

由于不同層級的政府在行政任務目標的設定中職責不同，上層政府負責頂層設計，中層政府負責貫徹下達，基層政府負責具體落實，故中央政府做好易地扶貧搬遷的頂層設計后，各省級政府結合自身實際，制定了本省的易地扶貧搬遷“十三五”規劃，如G省在規劃中就明確指出，計劃用3年的時間，在2019年12月30日之前完成全省154.33萬建檔立卡貧困戶、33.67萬同步搬遷人口、10090個整體搬遷自然村寨共計188萬人的搬遷工作。[28]然后，基層政府領取并執行任務，逐級分解、層層落實。在這個過程中，自上而下的責任分配、一票否決的考核機制、你追我趕的政治“錦標賽”，讓搬遷任務分配至基層的過程中，往往面臨層層加碼的風險。因此，在調研中發現，G省各鄉鎮接到的任務完成時間不一致，有的是9月30日，有的是6月30日，有的是3月30日。

當然，由于易地扶貧搬遷是一項相對清晰化和規范化的工作，如對搬遷時間、搬遷標準、搬遷方式、住房標準等都有明確規定，因而目標的靈活性、復雜性和個性化特征不明顯。但是，這一工作目標仍然存在動態調整的痕跡，如搬遷政策從順勢而為變為因時而為，搬遷時間在與其他地區的追趕中時而提前，搬遷對象的附加條件和對搬遷標準的解讀時而變化，這使得基層政府和移民不斷地承受著變化帶來的后果，那就是基層干部與移民的關系從原來的“互惠”變成了“缺位”和“依賴”。[29]對此，訪談時有人是這樣描述的：“剛開始登記搬遷意愿的時候，人少，只要條件稍微接近，想報名參加，就可以；后來政策明確要建檔立卡貧困戶才行，隨后又要組織評定，提出了一些附加條件，如有固定收入的不行、擁有機動車的不行、有高檔消費的不行，等等。”[30]

動員：易地扶貧搬遷人員是如何發動的？“運動式治理”的核心是將上級要完成的任務以政治化任務布置下去，要求所有的參與主體都全力以赴。[31]因此，動員是“運動式治理”的關鍵環節。動員一般包括動員主體、動員對象和動員方法等要素。

在“運動式搬遷”中，動員主體往往是臨時成立的易地扶貧搬遷指揮部、領導小組或工作小組，小組或指揮部往往由縣長、書記共同任組長或指揮長，縣移民局或扶貧辦主要負責人任副組長或副指揮長，相關職能部門及鄉鎮一把手為成員。例如，G省T縣對易地扶貧搬遷工作特別重視，成立的指揮部由書記、縣長共同任指揮長，由縣委常委專職兼任移民局局長和副指揮長。

動員的另一核心要素是動員對象，對象不同，采用的動員方法也不同。易地扶貧搬遷的動員對象是搬遷群眾和扶貧干部，這打破了個別學者認為的“群眾很少被動員”[32]的刻板印象。在群眾動員中，動員主體往往將搬遷與收入、教育、醫療、環境、下一代等群眾關心的問題聯系起來，提出諸如“群眾不富，搬遷來助”，“易地搬遷創新路，統籌發展促和諧”之類的搬遷口號；同時，以集體開會動員、入戶單獨動員、電話跟蹤動員、微信強化動員、典型示范動員等方法，試圖以表面“共商”的“算賬”方式，讓群眾自愿搬遷。但是，由于搬遷涉及家庭的文化、心理、生計、適應等多種問題，部分群眾對搬遷并不自愿，這種時候，各級干部就要進行多達十次甚至幾十次的動員，目的是讓群眾的自愿搬遷更加儀式化和規范化。[33]當然，如果這樣的動員還不能奏效，為完成指標和任務，扶貧干部可能就會采取“斷水斷電”等非常規化手段來解決。這說明，在易地扶貧搬遷中，對群眾的動員采取了制度化與非制度化兩種手段。兩種手段的結合，讓搬遷效果比較明顯，例如有扶貧辦副主任告訴我們：“我們的動員還是比較到位的，一些人說想回去，就是口頭上說說而已，真搬回去的比例，不足2%。”[34]

在干部動員上，易地扶貧搬遷工作中往往采用“戰爭式”語言體系以表重視，“攻堅戰”“戰區制”“突擊團”“沖鋒隊”“尖刀班”“戰士”等稱謂比較普遍。訪談時，一位縣委組織部部長[35]說，縣里面是按照戰區的方式來對待扶貧，采取“兵團+兵種”協同打殲滅戰的方式，12個鄉鎮就是12個戰區，每個戰區明確1名縣委常委或主要領導任指揮長，2名以上副縣級領導和鄉鎮黨委、政府主要領導任副指揮長，確保政令暢通，形成全黨動員、全民參與的工作格局。縣委組織部部長雖然談的是以“戰區”思維來推進脫貧攻堅，但易地扶貧搬遷是脫貧攻堅最核心的工作，因而他所談到的“戰區”思維，也是易地扶貧搬遷中動員扶貧干部的思維。

對扶貧干部的另一動員方式是組織動員，即通過基層黨建對扶貧干部進行動員。基層黨建是脫貧攻堅的組織保障，是動員黨員干部的核心工具。這一點，Z縣的做法比較突出，訪談時，該縣縣委組織部部長說：“為整合各級下派的扶貧干部，我們縣級層面成立了臨時黨委，各鄉鎮設臨時聯合黨委，村里設臨時聯合黨支部，下面還可以設臨時聯合黨小組。”[36]而該村臨時聯合黨支部的構成，主要是四類人，一類是縣級之外的部門，如市級、省級、高校等派來的黨員干部，一類是縣級下派駐村的黨員干部，一類是鄉鎮下沉進村的黨員干部，一類是村自己的黨員干部。可見，黨員聯合、黨建引領是動員扶貧干部參與搬遷工作的另一手段。不僅如此，上級政府還通過簽“責任書”“軍令狀”等方式，對易地扶貧搬遷工作進行考核，對表現突出的進行獎勵，對落實不力的進行預警通知、約談提醒和誡勉談話，并啟動問責程序。通過以上動員方式，截至2019年12月30日，G省188萬貧困戶全部易地扶貧搬遷到位。簡言之，由于搬遷的任務重、時間緊，基層政府常常緊緊圍繞目標、政策、對象和時間來抓動員工作，由此也取得了較好的成效。

行動：易地扶貧搬遷政策是如何落實的？公共行政任務有易于測量的硬性任務和難以量化的軟性任務，硬性任務又分為問題型任務和數量型任務，前者指目標不達成就一票否決的任務，后者指通過激勵排名等精細化指標來鼓勵大家完成的任務。毫無疑問，易地扶貧搬遷屬于硬性公共行政任務，該任務的艱巨性在于它同時兼有問題型任務和數量型任務的特征，不僅在規定的時間內搬不完就不達標，考核時會被一票否決，而且還要兼顧搬遷的人數和速度。

調研時發現，很多鄉鎮以“作戰圖”的方式推進搬遷任務。例如，某鎮人大主席說：“對于易地扶貧搬遷后期工作的推進，我們在辦公室掛有作戰圖，任務細分到每周，每周都要開會討論完成情況，每月都有一個大的總結。”[37]不僅如此，上級政府還要求易地扶貧搬遷“一個都不能少”，即必須讓所有住房沒有保障的貧困戶搬出來。這一點，G省易地扶貧搬遷的考核指標規定得很明確，即要求貧困戶100%搬遷、100%入住。因此，在政策落實的過程中，對于個別因種種原因不愿搬遷或搬遷后又跑回去的“釘子貧困戶”，扶貧干部就需要花大力氣去做思想工作。這說明，在易地扶貧搬遷政策實施環節，制定實施方案是前提，進行任務分解是基礎，制定獎懲規則是關鍵。已經有的大量詞匯，如“政治錦標賽”“政治淘汰賽”等對硬性公共行政任務的落實進行了概括。[38]

當然，由于硬性公共行政任務是清晰的、量化的，易于考核，因此要落實搬遷政策，基礎的保障條件是必須的。在易地扶貧搬遷中，這樣的保障條件包括：第一，有充足的經費保障搬遷。據了解，G省易地扶貧搬遷的標準是：建檔立卡貧困人口補助為6萬元／人，同步搬遷人口補助為1.2萬元／人。建檔立卡人員的補助中含有建房補助費、舊房拆除獎勵費、安置區基礎設施經費、土地復墾費和搬遷對象自籌費等5部分，分別為2萬元、1.5萬元、2萬元、0.3萬元和0.2萬元。正因為如此，在搬遷群眾看來，政府免費給他們幾十萬的房子，無論如何都是劃算的，所以搬遷的積極性比較高。第二，有流轉的土地保障搬遷戶的收入。對于搬遷的群眾，其宅基地、林地和耕地確權后，基本都由政府成立的平臺公司經營，每畝能獲得一定的報酬。在筆者調研的30多個搬遷社區中，這些報酬多的是每畝2000元，少的是每畝300元。不僅如此，對于宅基地的復墾，也是由政府交由專門的平臺公司負責，搬遷戶只等收益。雖然人們對復墾宅基地的做法有爭議，但從落實搬遷政策、實現搬遷目標來看，這一舉措徹底斷了搬遷戶的“回頭路”，可以讓他們安心居住在政府提供的搬遷房里。第三，大規模的城市安置使搬遷戶的就業和公共服務更有保障。根據全國“十三五”易地扶貧搬遷規劃，搬遷安置的方式有分散安置和集中安置兩種，其中以集中安置為主，占70%以上，而集中安置的形式，有行政村內安置、城鎮安置、旅游區安置和其他安置等，其中以城鎮安置為主，超過40%。筆者調研的G省，城鎮化集中安置的比例高達95%，絕大部分的安置小區尤其是2017年之后修建的安置小區，都在城鎮。以T縣為例，在“十三五”期間，T縣安置搬遷對象為4993戶20366人，其中縣城安置點6個，安置17000多人，鄉鎮安置點5個，安置3000多人，城鎮安置人口占全部搬遷人數的84%左右。這意味著，易地扶貧搬遷政策要快速、有效落實，資金和生計保障不可或缺。

評估：易地扶貧搬遷成效是如何評價的？效果評估是“運動式治理”的最后環節，在這一環節，往往會召開經驗會、總結會、交流會、座談會或提交紙質材料來總結經驗教訓、優化具體舉措，同時根據參與主體的表現進行獎懲。對于硬性公共行政任務而言，排名管理和底線管理是其評估的主要標準，前者屬于積極的管理，后者屬于消極的管理。按此邏輯，只要搬遷工作在規定的時間內完成，底線管理就完成，這意味著2019年12月30日之前，G省所有的縣都完成了底線任務。底線任務完成后，考核的方式就主要是排名管理。

排名考核是用既有的指標體系對易地扶貧搬遷工作進行評價。在G省，這樣的指標既包括入住比例、舊房拆除比例、就業比例、資金使用比例、責任落實比例等客觀性指標，還包括類似移民滿意度的主觀性指標，而排名的名次，主要是依據主觀性指標。因此，在調研過程中，有扶貧干部告訴我們：“我們最怕群眾的滿意度這個指標，因為這個指標比較隨意，主觀性強，有時候我們做了很多工作，群眾就是不滿意，如果來評估時這個指標在全縣靠后，我們就要挨批評，獎金也會減少。”[39]可見，對排名靠前的進行獎勵，對靠后的進行懲戒，是硬性公共行政任務考核結果的常態化應用，易地扶貧搬遷工作也不例外。

排名管理是一種橫向邏輯，代表橫向組織之間的競爭，可以更加公平地激勵參與的各類組織。[40]正因為如此，調研時發現，G省幾乎所有的縣都宣稱已經完成或正在完成易地扶貧搬遷任務。例如，截至2019年5月，T縣已完成搬遷入住3994戶16379人，剩余999戶3987人在2019年6月30日前完成；Z縣搬遷入住2146戶9122人，超目標任務47人。事實上，G省已于2019年12月24日在人民網宣布188萬貧困人口全部完成搬遷。這說明，G省的任務完成情況比全國至少提前了一年。

當然，“運動式搬遷”的成效不能僅從搬遷數量，即搬遷的任務、目標、政策和命令是否得到貫徹和執行進行評估，還需要從社會有效性的角度進行考察。社會有效性是指社會的穩定性、滿意度和成熟度是否得到提升。受行政管理制度、壓力型體制、目標性考核和“唯上”式負責的組織架構與制度基礎的影響，“運動式搬遷”的社會有效性與政府有效性往往不一致，其結果是以政府有效性代替社會有效性。因此，從評估來看，“時間緊、任務重”的“運動式搬遷”，其價值理性與公共情懷還需提升，這也預示著“運動式搬遷”必將帶來一些治理風險和困境。

常規化治理：非常態化社區的治理困境

“運動式搬遷”會帶來一些問題，這一點，可從學界對“運動式治理”的困境研究中看出。例如，翟文康、徐國沖以周口平墳事件為案例，對“運動式治理”在基層運作的邏輯與失敗的原因進行了剖析；[41]倪星、原超以S市市監局“清無”專項行動為例，認為“運動式治理”雖然采用更精密的目標責任制和精細化的任務驅動方式并被常規化使用，但最終的走向是“內卷化”而非“制度化”；[42]孫峰、魏淑艷以深圳“禁摩限電”為例，認為“運動式治理”存在“管理不理、維穩不穩、執法不法”等弊端。[43]歸納起來，“運動式治理”的問題集中在治理目標異化、治理手段偏差、治理工具簡單、治理過程混亂、治理績效較差等方面。[44]將這些結論用于對易地扶貧搬遷的考察，可以發現，“運動式搬遷”必然會引發治理風險。再者，搬遷后社區結構復雜、貧困戶占比高、低保戶人口多、殘疾人數量大，與普通社區相比，是“非常態化”社區，若仍然采取常規化的治理方式，必將引發一系列治理困境。為深入探討這一問題，我們以T縣的兩個搬遷社區——BG社區和PL社區為例進行分析。BG社區距離T縣縣城2公里，2018年12月因易地扶貧搬遷安置而成立，現有居民樓17棟38個樓梯間760套住房，入住來自23個鄉鎮683戶2731人。PL社區成立于2018年4月，在縣城邊上，現已搬遷入2174戶8507人。

從兩個社區的情況來看，其共同特點是人員構成復雜，來自全縣23個鄉鎮100多個村莊，方言較多；老弱病殘者較多，占總人口的1／3左右，尤其是智障者和殘疾人多；享受低保的人員多，占居住人口的一半左右。總體上工作量很大，由于采取的是常規化管理，當前社區治理面臨諸多困境。

管理模式常規化：歸口管理與屬地管理有沖突。T縣的易地搬遷人口較多，其主要的兩個搬遷社區人員來自縣內23個鄉鎮的200余個村。這種拆分后重組的社區人員構成為管理帶來了挑戰，衍生了管理上的“非常規問題”，其中較為突出的是居民歸口的戶籍管理與屬地管理的沖突。戶籍是居民生活最重要的部分之一，生老病死、婚喪嫁娶、上學就業等都與戶籍密不可分。換言之，戶籍管理與居民生活息息相關，因此，戶籍歸屬地與居民常住地是否一致，將直接影響與戶籍相關事項的辦理情況。就搬遷社區而言，傳統的鄉土情結使移民對原住地仍保持難以割舍的眷戀之情，因此，在政府規定“遷人與遷戶”可以不一致的情況下，一些不關涉孩子上學的搬遷戶，就不愿意將戶口遷往新居住地。在調研的兩個社區，這一比例高達50%以上。究其原因，PL社區主任說：“縣里沒有硬性規定搬到安置點后戶口也要遷過來，靠自愿，有的群眾心里面還有顧忌，他們怕把戶口遷過來了老家的土地就沒保證了。”[45]

居民戶籍地與居住地不一致，會給移民搬遷社區治理帶來困難，這一困難表現在“不遷戶口的話，管理上肯定有問題。一旦牽扯到需要戶籍的管理問題，就會扯皮”[46]。可見，“易地而居、人籍兩地”的管理問題突出。于居民而言，有關戶籍的事項，居住社區沒法辦，原戶籍地不想辦，這種管理模式容易對居民的新集體歸屬感產生負面影響；于社區管理人員而言，由于工作權限造成的無能為力與居民的不理解所產生的懷疑，在一定程度上會降低管理人員的工作積極性。同時，由于管理模式與管理對象不契合，管理人員會承擔更多的額外工作，這不利于管理效率的提升。

歸口管理與屬地管理的沖突，還表現在另一個問題上。PL社區主任告訴我們，他們雖然搬到城里來了，但還是由原來的鎮政府管轄，相當于是鎮政府下屬的一個村，可是屬地管理要求社區在某些問題上要直接與縣里的職能部門對接，但這些職能部門和鄉鎮又不是直接關系，因而社區的身份就很尷尬。以城管工作為例，由于沒有執法權，社區不能調動資源處理周邊的流動攤販問題，只好讓干部下班后輪流排班值守。

社區居民應當在易地扶貧搬遷后新組建的社區內建立新的社區歸屬感。居民歸屬感的建立取決于良好的生活環境、堅實的基礎生活保障以及堅定“留下來”的生活態度，而戶口是“留下來”的關鍵決定性因素。[47]另一方面，作為新組建的搬遷社區，管理權責的合理劃分對管理績效的提升也十分重要。因此，這種歸口管理與屬地管理的沖突，實際上是易地搬遷社區“非常態結構”與“常規化治理”模式不匹配的結果。因此，要建立“留得住”的搬遷社區，就應從根本上解決管理模式滯后的問題。

管理機構常規化：職能設置與人員配備不相符。易地扶貧搬遷是一項復雜的社會系統工程，內嵌于一定的政治、經濟、社會、文化等結構性制度框架中，是邊遠貧困山區和生態脆弱地區原住民走向城鎮的橋梁。[48]搬遷后，居民的生產生活方式都發生了質的變化，他們需要突破空間性因素，在新環境內重新構建對政治、經濟的認識，重新融入社會文化的氛圍。雖然移民已經在身體上進入城鎮，但是其心理狀態與行為習慣并沒有脫離農村，處于低融入狀態。因此，移民搬遷社區工作人員比一般社區工作人員肩負更沉重的管理任務。但是，從T縣來看，現有移民搬遷社區的組織機構設置仍然是常規化的，具體表現在以下幾個方面。

一是社區干部數量偏少，不能有效滿足需求。在PL社區，正式干部有2人，聘用干部8人，公益性崗位3人，合計13人，干部與居民的比例是1:655；在BG社區，正式干部1人，聘用干部4人，公益性崗位3人，共8人，干部與居民的比例是1:343。作為剛組建的異質性社區，移民社區不僅有常規的社區管理工作，還有很多臨時性、“運動性”任務，因此，盡管原來的包保干部仍然對貧困戶“兩不愁三保障”工作進行幫扶與服務，每棟樓有義務工作的樓棟長協助管理，也有個別志愿者加入社區管理人員隊伍，但這樣的“干居比例”還是讓人們不得不思考，每個社區干部在負責300多、600多甚至更多居民的日常管理工作后，還有多少精力為社區提供更精細化的服務。更何況，有大量老弱病殘等特殊人群聚集的移民社區，治理的難度本來就更大。例如，訪談時，BG社區書記指出：“剛搬來的時候，老年人和智障者經常迷路，社區干部和派出所一起出去找，有時候要找到半夜。”[49]這說明，現有的社區干部配備還不能有效地滿足對特殊人群的常規化管理。

二是社區干部工資偏低，分類發放，待遇不公。前述指出，社區干部分三類，相應的，工資也分三類。其中，正式干部的工資每月大概有5000多元；聘用干部的工資每月大概有3000元左右；臨時聘用人員的工資，省里給的標準是每月1570元，扣除社保之后拿到手的大概有1200多元。這樣的“同工不同酬”是典型的差等正義。所謂同工不同酬，是指按身份分配薪酬的勞動分配制度，具體表現是干同樣的工作拿相差數倍的報酬、付出同樣的勞動卻得到大相徑庭的回報，由此帶來的必將是有差等的正義。[50]難怪訪談時BG社區書記告訴我們：“對于待遇，大家覺得不公平，因為大家干的事情差不多，付出的差不多，能力也差不多，但待遇相差懸殊，干著沒精神。”[51]

三是機構設置不合理，負責社會事務的專職人員缺失。在重組后的移民搬遷社區，貧困人口、殘疾人、低保戶比較多，是普通社區的數倍甚至數十倍，這就意味著像低保申報、臨時救助調查這樣的社會性事務較多，任務繁重，但是，兩個社區目前都沒有專門的人負責此事。以BG社區為例。該社區有少數民族居民98人、殘疾人297人（一二級殘疾人87人）、智障者26人、慢性病患者250多人，老弱病殘占總人數的三分之一，低保戶占54.6%。盡管如此，該社區只有1個兼職的工作人員負責低保事務，可想而知其工作壓力有多大。

從上述分析可知，“運動式搬遷”后重組的移民社區，其職能設置與人員配備與實際的需求不太相符，這會帶來極大的危害。一是不利于社區穩定。組織機構的常規化設置，使社區干部沒有更多的精力為社區居民的需求提供服務，這對處于適應期、過渡期的移民而言，是極其不利的，會造成社區居民“問路無門”，不利于社區穩定。二是不利于和諧干群關系的建立。易地搬遷是生態惡劣貧困地區快速有效的脫貧方式之一，移民快速地從山地鄉土進入城市社區，伴隨而至的是土地補償措施、易地搬遷補償政策、貧困搬遷人口認定等多種后續問題的落實。[52]然而，組織機構的常態化設置，讓工作人員在落實這些政策和文件時，顯得力不從心。這會導致居民的誤會，認為干部厭煩他們，不利于和諧干群關系的建立。可見，常規化的機構設置，可能使移民社區的治理面臨干群關系緊張、穩定性不足等困境。

管理經費常規化：生存資金與運轉資金遇瓶頸。“運動式搬遷”后的移民小區，一方面，管理協調工作多，群眾需求數量大；另一方面，基礎設施不完善，配套設施不健全。無論哪方面，都等待資金的投入，因而需要上級政府撥付更多的管理經費與運行經費來渡過難關。然而，調研時發現，對于這樣的過渡型社區，上級政府的經費投入仍然是常規化的，具體表現在以下三個方面。

一是辦公經費不足。以BG社區為例。據了解，該社區一年的正常辦公經費是4萬多元，由上級組織部門撥付，2018年剛搬進來的時候，街道補貼了1.7萬元，合計5.7萬元。然而，當年的支出為數十萬元，雖然由企業贊助化解了一些債務，但截至2019年5月仍欠著經銷商5萬元左右的辦公設備款。

二是過渡經費短缺。易地扶貧搬遷是行政主導型的空間遷移，所形成的社區是區別于農村社區與城市社區的“過渡型”社區，是以帶領移民脫貧致富為主的“第三社區”，因此需要實現生計轉型、關系重構與服務重建。[53]過渡型社區需要過渡經費，否則社區的運行就會受影響，這是因為：首先，搬遷社區亟需像普通的村里一樣開設公共食堂，以降低管理干部在路上的通勤時間和壓力；其次，過渡時期的群眾會議多，茶水費和電費消耗大，靠正常辦公經費運轉不了；再次，過渡時期居民打印復印的需求多，這給社區辦公帶來了經費方面的壓力。

三是維護經費空白。由于工期緊、欠規劃，搬遷點后續公共設施維護與基礎設施建設等方面存在的問題、周邊配套設施落后的問題，嚴重影響了搬遷群眾的安全、舒適和幸福居住，但維修經費卻杯水車薪。據了解，BG社區周邊交通安全設施不到位，不僅沒有紅綠燈、減速帶，而且沒有公交車。“這樣一來，這里住了這么多的老弱病殘，很危險”[54]，社區書記如是說。同時，該社區17棟樓2000多人，只有四個化糞池，也容易出問題。另外，由于沒有專門的物業管理，社區的公共設施如綠化、道路、路燈等出了問題，沒有資金維護。“現在確實有些管理機制要理順，比如安置點的房子移交前，所有的問題都歸建設方處理。移交后，社區公共問題歸社區處理，社區無專項資金，處理不了。”[55]從該縣扶貧辦主任的訪談中我們得知，處于過渡期的移民社區，物業管理歸社區負責，但上級政府并沒有撥付專項的經費，這就讓物業管理流于形式。雖然PL社區因地理位置較好，已有門面出租的租金回流到社區，但回流的比例較低，且由于社區成立的時間不長，周邊商業不發達，門面出租的收益和數量都很少，僅有的少量出租也是以租給租金減免的貧困戶為主，所以截至訪談時，該社區該項經費收入仍不足3000元。

管理內容常規化：心理需求與融入需要被忽視。易地扶貧搬遷是將貧困戶從生態惡劣地區搬遷至城鎮，搬遷戶經歷了沒有過渡的直接性空間轉換，需要迅速適應原有共同體的分解與重塑，適應遠離賴以生存的土地，接受城市社區相對高額的生活成本，他們所面對的，是人生中前所未有的、從生產到生活的全方位變化，這極易引發他們的不適應，使其難以融入當地社會，因而其心理需求明顯。[56]

心理需求是社會需求的一種，并與生理需求一起構成社會需求。相較于生理需求，心理需求對人的發展影響更大、更加直接。[57]研究表明，受“運動式搬遷”與“常規化治理”的雙重擠壓，易地扶貧搬遷移民的心理空間面臨斷裂的危險。這是因為：一方面，移民往往是整村搬遷，其結果是原有的社會關系和社會網絡被削弱，心理漂浮感增加。例如，T縣是23個鄉鎮200多個村4993戶20366人搬遷到11個安置點，搬遷的分散程度比較高，搬遷后的社會關系必將受到影響。另一方面，搬遷后貧困戶的不適應問題比較明顯。訪談時，BG社區書記告訴我們，搬遷群眾大部分是貧困戶，且老弱病殘居多，文化水平又低，溝通起來困難較多，如不太愛干凈、隨地吐痰、說話嗓門大、熏臘肉等行為，規范起來比較費勁，感覺他們不太適應現在的生活。[58]關于這一點，PL社區主任也提到：“剛來的時候，有些人覺得生活上不習慣，覺得這里啥都有約束，不能吐痰，不能扔垃圾，在村子里沒人管他們的。”[59]這說明，搬遷后暫時的不適應是普遍現象，如不加以解決，將變成長期不適應。“而他們的焦慮點在于，做了一輩子的事了，突然坐在這里什么都不能做，他心里面覺得無所適從，生命有一種停滯感，如果很勞碌，反而會很充實。”[60]一位社區志愿者如是說。

盡管過渡時期居民的心理需求很明顯，但只有PL社區有3名兼職的心理咨詢師，BG社區則1名都沒有，其結果是移民的心理需求得不到滿足，經常找社區干部問這問那，使本就短缺的社區干部工作壓力更大。“其實他們找社區干部的目的就是為了聊聊天，有人陪他們說說話，以宣泄不適感，所以就有事沒事找社區干部反映問題。”[61]訪談時，一位任小學校長的心理咨詢師這樣告訴我們。這說明，移民的心理需求特別強烈。事實上，該縣扶貧辦副主任也指出，心理服務體系確實很重要，不僅可以解決基層干部的壓力，還可以讓社區更加和諧，促進移民的歸屬感建立，讓他們真正在心理上“留得下來”。心理服務上的缺失，使搬遷社區的治理難題更加明顯，移民的日常生活與制度之間的對立、社區認同與自我認同的沖突、人員結構與服務供給的矛盾得不到解決。[62]

“運動式治理”本身是與常態化治理、制度化治理、專業化治理、法制化治理、規范化治理等相背的一個概念，受政策設計、組織能力、動員水平、社會資源、治理工具和行政管理制度慣性等因素的影響，會內生一些治理困難。這意味著，受“運動式搬遷”固有的缺陷以及“運動式搬遷”后“常規化治理”的雙重擠壓，當下的易地扶貧搬遷社區的治理必將困難重重，由此會引發三大危機：一是移民的社會融入困難。大量的研究證實，提高社會融入程度能夠提高流動人口在遷入地定居的意愿，而心理因素是影響移民社會融入的關鍵。[63]二是移民的可持續生計沒有保障。雖然有多元化的就業培訓與推薦舉措，但受移民后續發展的政策支持體系缺乏、就業推薦與移民意愿有偏差、就業培訓針對性不強、社會服務供給不足等的影響[64]，以及移民原有的經濟空間流失、社會空間斷裂、制度空間改變的制約[65]，移民的生計水平整體需要提升，其典型表現是“生計資源減少、生計能力下降、生計融入困難”。三是“運動式搬遷”后，各地采取常規化手段管理社區，必將帶來服務資源的緊張。由于為搬遷戶提供精細化、針對性、專業化的服務屬于軟性公共行政任務，不如直接完成上級的任務那般凸顯績效，且這方面的投入收益可能在其他項目上體現，或者在下一屆甚至更遠的任期中被“收割”。[66]因此在資源有限的情況下，工作人員必定優先完成硬性的底線管理任務，對上負責；如有余力，才再來完成軟性的服務供給任務，對下負責。因此，他們常常以運動化、應付式、模糊化的方式提供社區服務，服務空間必然被壓縮。綜上所述，“運動式搬遷后的常規化治理”，會導致搬遷移民心理空間斷裂、生計空間不足和服務資源緊張等治理困境。

超常規整合：易地扶貧搬遷社區治理的可行路徑

為何“運動式搬遷后的常規化治理”是導致易地扶貧搬遷社區出現治理困境的現實根源？因為從目標、對象和手段來看，易地扶貧搬遷是清晰化的任務，目標是在2020年實現1000萬人的搬遷，對象是“一方水土不能養一方人”地區的建檔立卡貧困戶，手段以集中安置為主。但是，由于時間緊、任務重，以及個體能力和外部環境的影響，執行主體在執行政策的過程中，會產生歧義性理解、競爭性詮釋和變通性執行，進而將清晰化的行政任務變成模糊性問責。之所以如此，是受易地扶貧搬遷工作以下兩個特征的影響。

一是流動治理。易地扶貧搬遷工作分為上下兩個階段，存在明顯的時間順序，上階段是“搬出來”，下階段是“穩得住”，這兩個階段分屬不同的責任主體，但他們共同作用于搬遷工作，所以即使效果不理想，也不好清晰地判斷責任歸屬，因此使得問責的模糊性增加。例如，移民說政府對政策的宣傳不到位，但到底是哪個階段的宣傳不到位，很多人說不清楚，只有一個籠統的印象，因此除非有確鑿的證據，否則上級政府沒辦法問責。二是跨域治理。易地扶貧搬遷是將貧困戶從生態環境惡劣的地區搬出來，這意味著治理過程存在空間結構的轉換。也即，易地扶貧搬遷工作在空間上處于不同主體的邊界區域，前半段屬于原來的鄉鎮政府管理，后半段屬于搬遷社區的管理，這會導致歸責困難，容易產生“公地悲劇”。

受流動治理與跨域治理的雙重影響，易地扶貧搬遷工作的歸責問題變得更加模糊。然而，“治理目標越模糊，留有的解釋空間越多，責任被推脫的機率也越大”。[67]由于責任歸屬模糊，因此無論哪個階段的政策執行主體，都更愿意對問題型和數量型公共行政任務投入更多的精力，例如對搬遷人數和搬遷時間進行落實，因為這兩個任務是靠底線管理和排名管理來考核的。但是，對于搬遷社區的管理，除有硬性要求的勞動力家庭“一家一就業”的就業服務體系外，其余的管理內容，如公共服務、心理服務、文化服務、黨建引領、治理體系等，都屬于軟性管理任務，主要靠創新管理和痕跡管理予以推進。在此現實下，“運動式搬遷后的常規化治理”必將呈現兩個特征：一是前期注重所有符合條件的搬遷對象是否按時搬出，二是后期注重是否實現了有勞動力搬遷家庭“至少一人就業”的目標。至于是怎么搬遷出來的，搬遷后是否適應，則不是當時這項任務實際上關注的重點。因此，當以指標化、排名化、數據化為特征的“運動式搬遷”遭遇以形式化、痕跡化、常態化為特征的“常規化治理”，社區治理的困境必然產生。

應該如何擺脫困境？超常規的資源整合是關鍵。超常規資源整合的理論基礎是社會整合理論。社會整合理論起源于涂爾干的“社會團結”，形成于帕森斯的結構功能主義框架中，經過洛克伍德的“系統／社會”整合二分理論、盧曼的“系統自為”社會整合理論、哈貝馬斯的溝通整合理論、吉登斯的時空整合理論的發展[68]，已被作為社區治理的理論分析框架，散見于對城市社區自治[69]、基層行動邏輯[70]、鄉村模式變遷[71]等的探討中。社會整合的正向衡量指標是“團結、忠誠、適應、認同”，這與易地扶貧搬遷社區治理需努力的方向相吻合。根據第一部分的綜述，社會資本、社會文化、多中心主體、空間再造等是影響易地扶貧搬遷社區治理的重要因素，也是基本理論，這些理論的疊加恰好表征了基層社區資源的整合。

故此，以社會整合理論為基礎的超常規資源整合，意指參與易地扶貧搬遷社區治理的各級各類主體，以超常規的方式與手段整合社區治理資源，實現社區治理效能最大化的過程。在實踐中，超常規資源整合通常有兩種路徑——制度路徑和技術路徑，前者強調資源優化，后者著重頂層設計。

由于技術能為頂層設計提供精準化的信息與精確化的服務，所以T縣的做法是先運用技術路徑，即探索用大數據平臺重構移民的空間。2018年8月，T縣建立了易地扶貧搬遷大數據平臺。該平臺是易地扶貧搬遷后續管理和幫扶平臺，旨在對易地扶貧移民從哪里來、住哪里去、干什么工作等，提供可追溯、可分析的大數據管理，從而達到搬遷社區服務管理工作“底數清、情況明、服務優、效果好”的目的，確保移民能夠“搬得出、穩得住、能致富”。該平臺力爭通過就業幫扶的精準化、服務供給的精細化和心理服務的科學化實現超常規整合有限的治理資源，實現移民生計空間、服務空間和心理空間的重構，目前已取得較好的成效。例如，已利用大數據平臺數據龐大、信息對稱、追蹤及時等優勢，根據移民的需求提供有針對性的培訓和推薦，基本實現了有勞動力家庭“至少一人就業”的目標；再如，通過數據匯聚和數據開放，消除了社區服務供給中信息不對稱、需求錯位等弊端，實現了服務供給的差異化、個性化與便捷化，增強了服務方式的靈活性與主動性，讓所有無勞動力或弱勞動力家庭被納入最低生活保障，實現政府兜底；又如，利用大數據平臺精準掌握社區居民的思想意識和心理狀況，進而有針對性地對重點人群的心理問題進行關注，對特殊人群的心理需求進行疏導，對可能引發的心理危機進行預警，從而實現心理服務的科學化與規范化。經過這樣的超常規整合，T縣的移民社區治理呈現出良好的態勢，正如PL社區主任所說：“現在整個小區的變化還是比較大，比如衛生環境，比剛開始搬過來的時候強多了，現在居民看到地上有煙頭，會覺得尷尬臉紅，已經意識到這樣做不好了。”[72]

但是，由于T縣的技術路徑還處于探索階段，準確地說是數據的建設階段，不僅面臨操作人員更換頻繁、數據質量不穩等問題，而且沒有打破數據孤島、實現數據共享，平臺的功能模塊也存在缺陷，因此無法滿足移民千變萬化的需求。故而，要超常規整合治理資源，除完善技術路徑，如加大對數據平臺操作人員的業務素質培訓以形成穩定的操作人員，不斷優化和完善數據平臺以適時調整平臺功能，加大對數據信息的分析運用以便發揮數據平臺對實際工作的指導作用等，還應該有超常規的制度設計。具體來說有以下六點。

一是做好超常規的頂層設計，創新后續管理制度模式，完善易地扶貧搬遷社區后續管理的體制機制與保障；二是成立超常規的組織機構，如街道辦事處等，由縣委常委兼街道辦主任，統管所有的移民社區，以便高規格、及時地解決社區問題，化解社區矛盾，實現社區資源的整合與共享；三是撥付超常規的專項資金，對移民社區的辦公經費、過渡經費、維護經費予以支持，鼓勵社區干部大膽工作、精細服務；四是提供超常規的公共服務，拓寬就業渠道、優化培訓體系，大力發展扶貧車間、引進優質企業，增加“家門口就業”的機會，保障移民的生計權，增強移民的歸屬感；五是尊重移民的風俗習慣，開展多種文化活動，在社區設置紅白喜事操辦點，人性化、制度化地解決移民因婚喪嫁娶所產生的經濟負擔和環境污染；六是鼓勵超常規的社會力量參與社區治理，引導社會工作者、愛心人士、社會組織到社區開展心理咨詢、法律救助、行為矯正、政策宣傳等志愿服務，呼吁全社會關注搬遷移民這一特殊群體。必要時，可整合全社會力量幫助移民社區中的特殊群體度過適應期。

余論

由于易地扶貧搬遷是行政主導型的空間遷移，所形成的社區是區別于農村社區與城市社區的“過渡型”社區，是以帶領搬遷戶脫貧致富為主的“第三社區”，因此在搬遷的初期，生計轉型、關系重構與服務重建是重中之重，這就需要政府強力推動與社會多元支持來進行社區營造。[73]這也與中央多次強調的“扶上馬送一程”“摘帽不摘責任、不摘政策、不摘幫扶、不摘監管”相契合，更與2021年2月25日習近平總書記在全國脫貧攻堅總結表彰大會上強調的鞏固脫貧攻堅成果精神相一致。隨著時間的推移，當移民已完全適應當地社會、融入當地生活，具備自力更生的造血能力時，社區的治理也要由政府主導、社會支持轉向居民自治。如此看來，上述提出的超常規制度設計是目前移民社區過渡型治理的權宜之計，而非適用于所有的治理階段。

（本文系貴州省2020年度哲學社會科學規劃重大課題“‘十四五’時期貴州易地扶貧搬遷農戶社會融入及社會工作服務路徑優化研究”的階段性成果，項目編號：20GZZB13）

注釋

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[9]李博、左停：《遭遇搬遷：精準扶貧視角下扶貧移民搬遷政策執行邏輯的探討》，《中國農業大學學報（社會科學版）》，2016年第2期。

[10]國家發展改革委重大項目稽察辦調研組：《易地扶貧搬遷工程實施情況調研與思考》，《宏觀經濟管理》，2017年第3期。

[11][29]柳立清：《政策多變與應對失矩——基層易地扶貧搬遷政策執行困境的個案解讀》，《中國農村觀察》，2019年第6期。

[12]張文博：《易地扶貧搬遷政策地方改寫及其實踐邏輯限度——以Z省A地州某石漠化地區整體搬遷為例》，《蘭州大學學報（社會科學版）》，2018年第5期。

[13]王曙光：《易地扶貧搬遷與反貧困：廣西模式研究》，《西部論壇》，2019年第4期。

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[15]滕祥河、卿赟、文傳浩：《非自愿搬遷對移民職業代際流動性的影響研究——基于三峽庫區調查數據的實證分析》，《中國農村經濟》，2020年第3期。

[16]孫秀林：《城市移民的政治參與：一個社會網絡的分析視角》，《社會》，2010年第1期。

[18]周恩宇、卯丹等：《易地扶貧搬遷的實踐及其后果——一項社會文化轉型視角的分析》，《中國農業大學學報（社會科學版）》，2017年第2期。

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[22]周雪光：《中國國家治理的制度邏輯：一個組織學研究》，北京：三聯書店，2017年，第17頁。

[23][24]魏程琳、趙曉峰：《常規治理、運動式治理與中國扶貧實踐》，《中國農業大學學報（社會科學版）》，2018年第5期。

[25]何紹輝：《從“運動式治理”到“制度性治理”——中國農村反貧困戰略的范式轉換》，《湖南科技學院學報》，2012年第7期。

[26]張建：《運動型治理視野下易地扶貧搬遷問題研究——基于西部地區 X 市的調研》，《中國農業大學學報（社會科學版）》，2018年第5期。

[27][38][40][66]李利文：《軟性公共行政任務的硬性操作——基層治理中痕跡主義興起的一個解釋框架》，《中國行政管理》，2019年第11期。

[28]程煥：《G省完成“十三五”易地扶貧搬遷》，《人民日報海外版》，2019年12月24日，第2版。

[30]男，漢族，56歲，初中，群眾，P縣某搬遷社區管理員，訪談于2019年2月21日。

[31]楊雪冬：《壓力型體制：一個概念的簡明史》，《社會科學》，2012年第11期。

[32]歐陽靜：《論基層運動型治理——兼與周雪光等商榷》，《開放時代》，2014年第6期。

[34]女，漢族，42歲，本科，黨員，T縣扶貧辦副主任，訪談于2019年5月29日。

[35]男，侗族，49歲，研究生，黨員，Z縣組織部部長，訪談于2019年6月4日。

[36]男，漢族，43歲，本科，黨員，T縣扶貧辦副主任，訪談于2019年6月4日。

[37]男，穿青族，37歲，本科，黨員，J縣某鎮人大主席，訪談于2019年2月14日。

[39]男，漢族，34歲，碩士，黨員，Y縣某鎮掛職副鄉長，訪談于2019年6月9日。

[41]翟文康、徐國沖：《運動式治理緣何失敗：一個多重邏輯的解釋框架——以周口平墳為例》，《復旦公共行政評論》，2018年第1期。

[42]倪星、原超：《地方政府的運動式治理是如何走向“常規化”的？——基于S市市監局“清無”專項行動的分析》，《公共行政評論》，2014年第2期。

[43]孫峰、魏淑艷：《國家治理現代化視域下運動式治理模式轉型研究——以深圳“禁摩限電”為例》，《甘肅行政學院學報》，2017年第2期。

[44]王連偉、劉太剛：《中國運動式治理緣何發生？何以持續？——基于相關文獻的述評》，《上海行政學院學報》，2015年第3期。

[45]男，漢族，36歲，大學本科，黨員，T縣某社區主任，訪談于2019年5月26日。

[46]男，漢族，36歲，大學本科，黨員，T縣某社區主任，訪談于2019年5月26日。

[47]曾潤喜、朱利平、夏梓怡：《社區支持感對城市社區感知融入的影響——基于戶籍身份的調節效應檢驗》，《中國行政管理》，2016年第12期。

[48]金梅、申云：《易地扶貧搬遷模式與農戶生計資本變動——基于準實驗的政策評估》，《廣東財經大學學報》，2017年第5期。

[49]男，漢族，37歲，本科，黨員，T縣某社區書記，訪談于2019年5月27日。

[50]謝治菊：《差等正義及其批判研究》，北京：中國社會科學出版社，2018年，第222～223頁。

[51]男，漢族，37歲，本科，黨員，T縣某社區書記，訪談于2019年5月27日。

[52][62]吳新葉、牛晨光：《易地扶貧搬遷安置社區的緊張與化解》，《華南農業大學學報（社會科學版）》，2018年第2期。

[54]男，漢族，37歲，本科，黨員，T縣某社區書記，訪談于2019年5月27日。

[55]女，漢族，42歲，本科，黨員，T縣扶貧辦副主任，訪談于2019年5月29日。

[56]彭文慧、王動：《社會資本，市場化與農村減貧——來自農村微觀調查的證據》，《貴州財經大學學報》，2020年第3期。

[58]男，漢族，37歲，本科，黨員，T縣某社區書記，訪談于2019年5月27日。

[59]男，漢族，36歲，大學本科，黨員，T縣某社區主任，訪談于2019年5月26日。

[60]女，漢族，33歲，黨員，社區兼職心理咨詢師，訪談于2019年5月28日。

[61]女，漢族，33歲，黨員，社區兼職心理咨詢師，訪談于2019年5月28日。

[63]呂建興、曾小溪、汪三貴：《扶持政策、社會融入與易地扶貧移民的返遷意愿——基于5省10縣530戶易地扶貧搬遷的證據》，《南京農業大學學報（社會科學版）》，2019年第3期。

[64]高聰穎：《扶貧搬遷安置區農民可持續生計問題研究》，《中共福建省委黨校學報》，2016年第9期。

[65]付少平、趙曉峰：《精準扶貧視角下的移民生計空間再塑造研究》，《南京農業大學學報（社會科學版）》，2015年第6期。

[67]李利文：《模糊性公共行政責任的清晰化運作——基于河長制、湖長制、街長制和院長制的分析》，《華中科技大學學報（社會科學版）》，2019年第1期。

[68]吳曉林：《社會整合理論的起源與發展：國外研究的考察》，《國外理論動態》，2013年第2期。

[69]劉箴、劉倪：《社會整合理論視角下城市基層治理運行邏輯研究——以北京市“街鄉吹哨，部門報到”實踐為例》，《四川行政學院學報》，2020年第5期。

[70]盧學暉：《中國城市社區自治：政府主導的基層社會整合模式——基于國家自主性理論的視角》，《社會主義研究》，2015年第3期。

[71]李增元：《鄉村社會整合模式變遷：動因與演進邏輯——基于社會整合理論的分析框架》，《理論與改革》，2009年第6期。

[72]男，漢族，36歲，大學本科，黨員，T縣某社區主任，訪談于2019年5月26日。

責 編／桂 琰

Resolving the Governance Dilemma Facing the Communities of Relocated Poor People

Xie Zhiju

Abstract: Relocating people from inhospitable areas as a poverty relief measure is a typical "campaign" that involves a large number of people, has a massive scale and tight schedule, and covers wide areas. However, after the relocation, "regular governance" has been adopted regarding the management mode, management organizations, management funds and management content, which causes a management conflict between the poverty reduction authorities and the local government departments, a mismatch between function setting and staffing, a bottleneck affecting the survival funds and operating funds, and the neglect of psychological needs and the needs to integrate into local environment. As a result, this has led to governance difficulties such as insufficient livelihood space, lack of service space and divided psychological space for the relocated people. This article suggests adopting unconventional means of resource integration to rebuild the livelihood space, service space and psychological space of relocated households. Specifically, the first is the technical path—reshaping the living space of relocated households with the advantages of big data platforms, such as gigantic data, symmetrical information and timely tracking; the second is the institutional path, namely, through strong government efforts and the diversified support of the society and the integrated services of volunteers, we can enable the relocated households to make a better living, help them pass the adaptation period smoothly and promote their social integration.

Keywords: relocation of poor people, regular management, big data, space reshaping, unconventional integration