摘 要:當前鄉村治理中存在的“干部干，群眾看，群眾給干部提意見”現象，反映出以往“同吃同住同勞動”的干群關系遇到了歷史性挑戰。從鄉村治理體系來看，基層干部大多只對上級布置的任務負責，而缺乏與基層群眾保持日常緊密聯系的組織化渠道。從農村群眾基礎看，大量年輕人外出打工，不論留守的老人還是城里的打工者，都沒有多少需求要與基層干部建立來往。對于鄉村振興和鄉村治理來說，適應中國現代化進程的結構性變化，推動城鄉基層社會的再組織化，穩定基層干群關系的社會性基礎，亟待深刻的制度性和結構性改革。

關鍵詞:鄉村振興 城鄉結構 干群關系

【中圖分類號】D60 【文獻標識碼】A

鄉村振興，關鍵在人。人都有誰？大體分為：干部與群眾，只有干部與群眾形成“組織化合力”，形成多元協同共治的格局，才能形成鄉村振興強大的主體力量。然而，我們在全國的基層調研中，可以看到一種普遍現象——“干部干，群眾看”，甚至出現“干的干，看的看，看的給干的提意見”。基層干部任勞任怨、夙夜在公，而廣大群眾并不知情，不僅很少參與，還對干部的行為方式和工作績效有大量怨言，甚至走向信訪和投訴。

為什么出現如此巨大的行為反差？為什么干群關系出現如此這般的不協調？是哪些因素引起了如此的反差和不協調？這需要我們進行深入系統的解剖和分析。從組織行為學的行為激勵視角，可以從鄉村治理中的“主體（什么人）—活動（事件與過程）—績效（考評與獎懲）”三個環節，來深入分析鄉村振興中的干部和群眾，是在一個什么樣互動中實現其組織化聯系的。

壓力型體制下匆忙應對的“任務型干部”

基層干部“忙、忙、忙”，基層干部“累、累、累”，這種現象似乎眾所周知，但這是為什么呢？其深層的制度性、體制性原因是什么？如果從根源上來考察，基層干部再忙，也不是“在忙個人的事情”，而是“在忙組織上的事情”，也即“公務繁忙”。那進一步再問：基層干部為什么會有如此之多的“公務”？其實，基層干部，包括縣、鄉、村（準行政化人員）三級干部，作為體制內人員，是組織化的干部，其所作所為是“組織化行為”，他們是為了完成各種各樣的“上級任務”而忙乎！基層干部可謂實實在在的“任務型干部”。那么，所謂的無限多“任務”何來？基層干部不完成“任務”能行嗎？這就需要從壓力型體制下基層任務實施的體制機制來揭示。

第一，從上到下層層加碼的“任務下傳機制”。當代中國急劇的全面現代化趕超進程，急劇變革流動的城鄉結構，都使傳統的權力集中、權力推動的“壓力型體制”達到極致，也使“集中力量辦大事”的潛能達到極致，這是中國式現代化的優勢，但也帶來了基層治理中的“壓力無限疊加”。無論是精準扶貧，還是鄉村振興，從中央到基層，五級政府工程任務，都必須在鄉村基層加以實施完成。而為了保證工程任務的按時按質完成，各級地方都有把任務完成的時間和數量“層層加碼”的沖動和激勵。從縣域來說，從中央、省級和市級下達的任務，縣級的黨政部門，通過“召開會議部署—分解加碼任務指標—與鄉鎮干部簽訂任務責任書”，而下傳到鄉鎮基層。而任務的規劃權、資金分配權、檢查考核權，基本全都在縣級黨政部門手中。而任務完成的“好壞”又與基層干部的仕途命運和獎金福利直接掛鉤，基層干部沒有任何“討價還價”的權力和機會，只要是上級布置的任務，基層干部必須“無條件完成”，這幾乎成為基層干部唯一的“政治正確”。

第二，從上到下層層追查的“責任下卸機制”。在縣級黨政部門與鄉鎮政府簽訂各種“任務責任書”的同時，完成任務的各種“責任”，基層干部也必須“全盤接受”，同樣也沒有“討價還價”的余地。上級黨政部門接下來的“任務”，就是頻繁的檢查監督驗收，并附帶上越來越細化繁瑣的“量化表格”，這便導致一些基層干部要把80%以上的時間用于“填表作臺賬”。這也是基層各種形式主義泛濫難治的根本原因：應付各種各樣的工程任務，應付各種各樣的檢查監督，應付各式各樣的臺賬數據。而一旦執行任務出現任何問題，甚至是臺賬數據出現任何問題，層層追查責任的“板子”一定要“打到具體的干部頭上”。

第三，“任務型干部”的忙碌與基層群眾并沒有多少組織化聯系。“干部干，群眾看，群眾給干部提意見”之所以普遍存在，在于農業后稅費時代城鄉關系發生了巨大變化，干群關系嵌于其中社會結構同樣發生了變化。“干部在忙乎什么呢？與老百姓有什么關系呢？”這是基層群眾的普遍質疑：工程任務是從“上面”規劃布置的，工程資金是從“上面”撥付安排的，工程質量是由“上面”檢查驗收的，對負責工程干部的考核獎懲，也是由“上面”決定實施的。這便形成了大量的“體制內空耗”現象，基層群眾的知情和參與權利并沒有得到有效實現。特別是在基層干部的考核評議和晉升任用上，基層群眾的民主評議和意見建議缺乏制度化表達機制，也沒有形成對基層干部行為的制度化激勵。這也決定了基層干部的行為激勵，絕大多數是“唯上不唯下”，只對“上面”的權力和任務負責，缺乏與基層群眾保持日常緊密聯系的組織化渠道。而像基層干部整日“在忙乎的工作”，例如土地整理、房屋拆遷、修路修橋、廁所改造、文化廣場建設等，都是一次性的工程項目，并且都是由政府“大包大攬的”，與基層群眾的日常生產生活并沒有持續性的組織聯系。

城鄉流動中個體化的“離散型群眾”

基層干部在忙于完成上級任務時，基層群眾在干什么呢？基層群眾都在忙乎自家的生產和生活，而這與基層政府和基層的行為并沒有多少固定聯系。這個問題在農業后稅費時代日益凸顯，而快速的城鎮化進程更是加劇了這一問題。在人民公社化時期，基層干部與群眾有著緊密的日常性的制度化聯系，在“三級所有、隊為基礎”的所有制形式下，以生產隊為基本的生產生活單位，集體生產、集體分配，農民家庭和個體緊緊地與集體組織捆綁在一起。同時，在城鄉二元隔離的戶籍制度和土地制度鎖定中，在相對封閉的集體村落生活中，在抬頭不見低頭見的鄉村熟人社會中，基層干部與群眾“同吃同住同勞動”，不得不保持緊密的血肉聯系。農村改革實行“大包干”以后，土地分到各家各戶，農業生產“各自為戰”，農戶家庭和個人重新成為生產生活的主體，源源不斷的農村剩余勞動力涌向各級城市，傳統的干群關系遇到了歷史性的挑戰和問題。

第一，農民行為的個體化。分田到戶后，各種各的地，各管各的人，農民有了充分的生產生活自由，可以自主決定自己的行為取向。這在極大提升農業生產積極性的同時，也帶來了農村集體組織的分散和瓦解，農民真正成為“自負盈虧”的“自由職業者”。但人均1.7畝左右的承包耕地，畝產利潤僅有100—200元的農業收入，又極大地擠壓著農民的生存空間。大量農民不得不涌進城市，尋找這各種各樣的打工機會，成為在城鄉之間“往返飄蕩”的農民工。但農民進城打工的行為，更多的是一種“個體化行為”，最多只有親戚、同學和朋友之間同赴一地的初級聯系，與體制內的政府行為幾乎沒有什么聯系。農民工在城鄉之間的流動，決定了農民工與城鄉的基層政府和干部，都沒有辦法建立日常性的制度化聯系：離開鄉村，鄉村組織和干部找不到農民工，很少經常聯系；在城市，農民工大多住在企業宿舍和施工現場，且工作單位極不穩定，隨時都可能離職和返鄉，只有與企業組織之間的利益聯系，而無與基層干部的聯系。

第二，農戶家庭的離散化。人民公社時期，農戶家庭作為生產生活單位，不但與集體生產隊關系緊密，農戶家庭也緊密抱團，吃住在一起。農業稅費改革前，農戶家庭雖有青壯年外出打工，但農戶家庭還要共同負責公糧交售和鄉村兩級的“三提五統”交費任務，家庭集體生活還有一定的“殘余”。自2006年農業稅費全面取消后，徹底地解放了農戶家庭的集體責任和組織化聯系，除了個別困難農戶的低保補助和危房改造，要與鄉村干部打交道以外，農民個體徹底“原子化”。一批又一批的青壯年外出打工，而老人、婦女和兒童留守鄉村導致了農戶家庭的徹底“離散化”，由此所謂的鄉村“空心化”“衰敗化”產生。我們采訪過一個農民工，她本人在北京打工多年，她丈夫在山西太原搞建筑，他們的孩子在山西芮城縣農村由家里老人撫養，夫妻倆集資在芮城縣風陵渡鎮購買了商品房，夫妻倆多年來在首都、省會、縣城、鄉鎮和村莊之間奔波流動。這便是大多數農民工家庭的“生活常態”，鄉村基層干部又能在“哪里”與他們建立緊密的日常聯系呢？

第三，個體化的離散群眾并沒有多少需求與基層干部建立組織聯系。農民工身處城鄉之間的處境“尷尬”，深刻揭示中國城鄉結構急劇轉型中的“尷尬”，也反映出城鄉制度體系改革的“尷尬”。從宏觀的城鄉二元制度改革來看，戶籍制度改革，土地制度改革，特別是農村集體建設用地改革和宅基地制度改革，非一鄉一縣所能決定，更非農民個體家庭所能改變。從城鄉二元的管理體制來看，農民工身處城鄉二元之間，甚至住無定所、職無定所，“哪里有活路就去哪里”，成為城鄉“兩不管”的龐大人群。鄉村基層政府“見不到人，想管管不著”，城鎮基層政府“能見到人，但沒辦法管理”，2.8億之多的農民工成為與基層干部很少聯系之人。從鄉村社會治理體系來看，鄉村振興的項目工程，縣鄉政府“大包大攬”；從項目的立項、規劃、建設，到項目的資金、監督、驗收，全由體制內政府一手包攬，準行政化的村莊兩委干部，也最多只是一線的執行者和“跑腿的”；基層群眾只能“靜觀其變”，絕少參與。何況中西部農村，50%—70%的青壯年人口外出打工，導致農村有生力量缺失，留下來的“老弱病殘”，即使想參與鄉村工程項目，也更多的是沒有能力和精力去參與。除了低保戶確定、危房戶改造、拆遷戶拆房等少數工程項目，基層群眾必須要與基層干部打交道以外，70%以上的小農戶家庭，家里老人經營自己的幾畝地，年輕人外出打工掙錢養家，無論家里的老人和城里的打工者，都沒有多少需求要與基層干部建立來往。這一方面導致鄉村振興中基層干部落實工作時“難做”，因為找不到“基本群眾”；另一方面導致基層干部與群眾關系的不斷疏離和冷淡，甚至漸行漸遠無聯系。

推動城鄉基層社會再組織化

有兩組數據能夠說明中國城鄉結構的基本狀況：一是城鎮化率，根據第七次全國人口普查報告，2020年中國居住在城鎮的人口為901991162人，占總人口63.89%，居住在鄉村的人口為509787562人，占總人口36.11%。二是三產比重，據國家統計局統計，2020年，中國三產比重為7.7%∶37.8%∶54.5%。從這兩組基本數據可以看出，要讓7.7%的農業產值，養活36.11%的鄉村人口，其艱難程度可想而知。這也反映出中國鄉村基層治理和干群關系的基本困境：既要鄉村振興，又要提高城鎮化率；既要富裕農民，又要減少農民；既要集中力量辦大事，國家權力不斷下沉，又要組織農民，筑牢基層民主自治力量；既要放活城鄉戶籍制度和土地制度，又要保證基本糧食生產和城鄉社會穩定。對于鄉村振興和鄉村治理來說，適應中國現代化進程的結構性變化，推動城鄉基層社會的再組織化，穩定基層干群關系的社會基礎，亟待深刻的制度性和結構性改革。

第一，暢通城鄉要素自由流動，穩定城鄉基層社會治理秩序。根據第七次全國人口普查報告，2020年全國流動人口為375816759人，其中跨省流動人口為124837153人，省內流動人口為2509799606人。城鄉之間流動性社會的格局基本形成，其中就包括2.8億之多的外出農民工。而要穩定城鄉基層社會治理秩序，就必須加快城鄉要素自由流動的制度性改革，使城鄉居民各得其所，各安其職，能夠穩定長期地參與基層治理。特別是要改革城鄉二元的制度隔離，從頂層設計上加快城鄉戶籍制度和土地制度改革，一方面保證在城鎮中長期打工的農民工，能盡快獲得當地城鎮戶籍并享受平等的市民福利待遇，同時不以強制農民放棄農村的承包地和宅基地為前提，解決農民融入城鎮化的后顧之憂。另一方面，盡快開放城市居民進行鄉村居住創業的渠道和市場，在嚴禁城市居民到農村購買土地和建大別墅的前提下，推動城市居民自愿到全國各地鄉村居住擇業，促進城市的人才、資金和技術自由反饋鄉村。只有在城鄉要素充分自由流動，農村人口大量減少的同時，城市有生力量返回鄉村，城鄉人口各安其所，形成較為穩定的城鄉基層社會結構，才可建構較為穩定的城鄉治理秩序。

第二，鞏固鄉村基層民主自治，提高鄉村社會自我組織化程度。傳統中國鄉村社會，在縣衙門與百姓的家門口之間，有一個強大的鄉村自治組織，居鄉鄉紳、宗族組織和半自治的保甲、里甲體系，構成了國家政權與民間社會的組織化“中介聯系”，這是一種低成本的鄉村治理體系。急劇的工業化和城鎮化進程，快速地撕裂瓦解了傳統的治理結構，不斷下沉的國家權力，伴隨著政權下鄉、法律下鄉、教育下鄉、醫療下鄉及各種各樣的公共工程下鄉，徹底地擊穿了傳統的“中介聯系組織”。鄉村社會呈現出日益嚴重的原子化和離散化。推進鄉村振興，在合村并居和撤鄉并鎮中，必須重新鞏固鄉村社會的民主自治制度，把鄉村民眾重新組織起來，壯大民間社會的組織化力量。如加強鄉村的土地股份合作社建設，保障進城農民的土地權利和代際利益；加強生產性合作社以外的農民權益保護組織，保障農民的財產性收入和工資性收入；加強鄉村基層民主治理的制度機制，保障村民自治組織的法律權利，增強基層政府和干部對鄉村社會負責的力度。

第三，拓展基層群眾監督基層政府和干部的渠道空間，構建基層干部與群眾緊密聯系的制度化機制。現行的壓力型治理體制，不但造成了從上而下的“大包大攬”，也導致了基層干部普遍的“唯上是從”，更加疏離了干群之間的關系。基層民眾對基層政府的運轉和基層干部的行為，基本上是不知情、不了解、不參與，更無從持續性監督。因此，應加強基層縣鄉領導干部民主選舉和民主評議的權重，加強鄉村民眾對鄉村干部考評的比重和力度，倒逼基層干部把對上負責與對下負責結合起來，形成強大的基層干部走向民眾的制度合力。

只有通過系統性的制度改革，建構穩定的基層社會治理秩序，強大基層鄉村的民主自治組織，真正讓基層政府和干部對鄉村社會負起責來，才是推進基層治理現代化的長久之路。

【本文作者為中國社會科學院大學政府管理學院副院長，中國社會科學院政治學研究所研究員】

責編：周素麗

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